新型城鎮(zhèn)化背景下的基層政權(quán)建設(shè)

樓蘇萍，張 凡

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理，濟南 250100)

基層政權(quán)，是國家設(shè)立在城鄉(xiāng)、其下不存在行政層級的、直接面對社會進行政治統(tǒng)治和社會管理的政權(quán)組織，是國家政權(quán)體系中的最低一個層級。我黨長期以來重視基層政權(quán)建設(shè)工作，在革命時期及建國早期，基層政權(quán)建設(shè)的中心工作是鞏固政權(quán)，實現(xiàn)政治統(tǒng)治。當(dāng)前，基層政權(quán)建設(shè)的中心與工作領(lǐng)域發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)移。一方面，基層政權(quán)建設(shè)的重心從政治統(tǒng)治向社會管理轉(zhuǎn)變;另一方面，基層政權(quán)建設(shè)的工作領(lǐng)域從強化基層政府管理向推動居民自治，實現(xiàn)政府管理與居民自治的有效銜接擴展。

2013年，黨在十八大提出了新型城鎮(zhèn)化的概念，要改變目前“要地不要人的偽城鎮(zhèn)化”、提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。人們已經(jīng)認(rèn)識到，城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變;是建立起一種從公共服務(wù)、社會管理到生活方式的城鎮(zhèn)化;是要以人為核心，特別是以人的生活質(zhì)量提升與全面發(fā)展為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化成為當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)工作開展的重要的時代背景。為了促進城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展，基層政權(quán)必須適時做出轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新基層政權(quán)體制，轉(zhuǎn)變職能和組織框架，并堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的合法利益，健全法規(guī)制度，為新型城鎮(zhèn)化的推行打下堅實的制度保障。

一、新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提出的挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化意味著經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，社會加快轉(zhuǎn)型，體制加快轉(zhuǎn)軌，也使得農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生了前所未有的深刻變化，基層政權(quán)建設(shè)面臨著大量的新情況、新問題與新挑戰(zhàn)。

第一，新型城鎮(zhèn)化必然會帶來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變化。一是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營逐步從家庭分散經(jīng)營向集約化的大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營變化。土地加快流轉(zhuǎn)，農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟合作組織大量涌現(xiàn)。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速。第一產(chǎn)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)相互滲透，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展;伴隨而來的是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變化，工資性收入等非農(nóng)收入大幅增長?；鶎诱?quán)需要在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化過程中更好地發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的主動性與積極性，為農(nóng)民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

第二，新型城鎮(zhèn)化帶來了人口結(jié)構(gòu)與空間布局的變化，對政府公共服務(wù)要求凸顯。在城鎮(zhèn)化過程中，產(chǎn)業(yè)集聚帶來了人口集聚，于此同時，隨著人們收入的增加，改善生活，提高生活質(zhì)量的愿望強化，這就對基層政權(quán)的公共服務(wù)供給提出了更高的要求。規(guī)劃管理服務(wù)、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、教育、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)信息提供與就業(yè)援助，乃至公共文化等一系列公共服務(wù)職能成為政府不可推卸的責(zé)任。城鎮(zhèn)化的過程就是基層政權(quán)由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的過程。

第三，新型城鎮(zhèn)化帶來社會管理困境，需要基層政權(quán)建設(shè)加以破解。新型城鎮(zhèn)化的重點工作是人的市民化，是要讓1.6億長期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工真正地“市民化”。所謂真正的市民化一方面包括身份的市民化，也就是在戶籍層面上成為城鎮(zhèn)人口，另一方面，至關(guān)重要的是讓這些市民真正組織起來，成為社區(qū)公民。因此，新型城鎮(zhèn)化必然會帶來社會形態(tài)從村落的熟人社會向人口來源復(fù)雜化的陌生人社會轉(zhuǎn)變，原有的低成本、基于日常鄰里生活的、以村規(guī)民約為約束的自發(fā)性居民自治方式不再適用。也就是說，在建立起完善的居民自治機制之前，基層政府需要建立一整套社會管理的“元機制”，推動“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的新型社會管理體制的建立。

第四，新型城鎮(zhèn)化要求尊重人民群眾的主體地位，伴隨著居民民主法制意識的增強，將對基層民主提出新要求。中央政府在提出新型城鎮(zhèn)化過程中重點批判了借城鎮(zhèn)化之名行與民爭利之實的行為。經(jīng)過二十多年的村民自治實踐，廣大黨員干部人民群眾的民主意識、規(guī)則意識、參與意識不斷增加，對自身經(jīng)濟利益、政治利益的維護更為自覺，訴求方式也更為理性與多元，對當(dāng)前基層民主政治的要求更為迫切。

二、當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中基層政權(quán)建設(shè)存在的突出問題

近年來，在全國先后出現(xiàn)過各種城鎮(zhèn)化的改革嘗試，如比較典型的以大城市帶大郊區(qū)的“成都模式”;通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，進而實現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起的“廣東模式”;還有諸如以宅基地?fù)Q房居住的“天津模式”、以集體土地入市的“深圳模式”等。在山東省，也出現(xiàn)了德州的“合村并居”、諸城的“農(nóng)村社區(qū)化”建設(shè)等一些具有代表性的做法。這些實踐有的很好地解決了城鎮(zhèn)化與基層政權(quán)建設(shè)之間的矛盾。但是，我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中基層政權(quán)建設(shè)工作存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是基層政權(quán)能力不足，影響政府引導(dǎo)能力的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革是我國行政體制改革的重要組成部分，從全國各地實踐來看，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一個重要趨勢是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱化。在財政管理上，一些地方積極推行鄉(xiāng)財縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)的財政預(yù)算權(quán)力被剝奪，在行政管理方面，越來越多的職能部門實行垂直管理、條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的調(diào)控能力被削弱。與此同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核、檢查有增無減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以應(yīng)對上級檢查與考核為主業(yè)，再加上基層工作人員的素質(zhì)較低，結(jié)構(gòu)不合理，極大地影響了其作為基層政權(quán)的作用發(fā)揮。

二是基層政府與村民自治組織定位不明，出現(xiàn)以“鄉(xiāng)政”代“民治”的現(xiàn)象。村民自治是我國一項重要的制度創(chuàng)新，村民自治的實行意味著國家行政權(quán)力的體制性上移，由村民進行自我教育、自我管理、自我服務(wù)是其重要原則。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又面臨著國家行政職能的下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)如何在履行自身行政職能的同時尊重村民自治，難度較大。目前，在不少地區(qū)，村民在與基層政權(quán)的關(guān)系中一直處于弱勢和被動地位，一些村民除非接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會通知，很少主動參與基層事務(wù)。即使參加村民大會或是遇到征詢意見也常常是報喜不報憂、跟隨主流，或是講話服從組織安排。在基層領(lǐng)導(dǎo)干部選舉或是基層政權(quán)運行層面，村民的監(jiān)督作用也沒能充分地發(fā)揮。而伴隨農(nóng)民角色弱化而來的是基層政權(quán)內(nèi)部個人權(quán)力的過度膨脹。不少基層領(lǐng)導(dǎo)尤其是土生土長的干部利用自己長期形成的影響力，在基層政權(quán)內(nèi)部大搞“一言堂”，實行“家長式”管理，最終導(dǎo)致貪腐行為和決策中“三拍”現(xiàn)象，給地方長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患，從而影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化建設(shè)的進行。

三是社區(qū)建設(shè)與城鎮(zhèn)化過程脫鉤，出現(xiàn)了公共服務(wù)供給不足問題。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村居民的居住范圍由分散走向集聚，居住方式由個體走向統(tǒng)一的過程，是對農(nóng)村原有生產(chǎn)方式和生活習(xí)性的重大變革。從村落搬入社區(qū)的村民，受居住環(huán)境的限制，農(nóng)機、農(nóng)具安置困難，蔬菜儲存、牲畜飼養(yǎng)空間缺乏，并且村落的整合使得部分居民距離原有耕地較遠(yuǎn)，種地成本加大。在農(nóng)村政府職能中重要性不那么突出的公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、教育、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)信息提供與就業(yè)援助，乃至公共文化等一系列公共服務(wù)職能成為政府不可推卸的責(zé)任。城鎮(zhèn)化的過程就是基層政權(quán)由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的過程。但在實踐過程中，存在村民身份改為了“居民”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變成了“街道辦”，但是公共服務(wù)跟不上，居民收入水平與生活質(zhì)量沒有提高，甚至出現(xiàn)了“被上樓返貧”的現(xiàn)象。

四是基層組織建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化水平，帶來社會管理困難。不少地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中推行村莊整合、裁撤打破了原有的村級管理體系，由此，帶來了新領(lǐng)導(dǎo)體系建立和原有人員分流等一系列問題。在由不同村莊整合的社區(qū)中，初期仍存在“一個社區(qū)，幾套班子”的現(xiàn)象，村民有事仍找原來所屬的村委會解決，而面對涉及社區(qū)整體性的問題，如社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治安消防、居民就業(yè)等方面，往往會出現(xiàn)權(quán)力真空，導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)的局面。此外，原有村級干部在各村一般都享有較高的聲望，如果不能在法律層面解決這部分人的安置問題，容易對社區(qū)的安定團結(jié)和工作開展的順利性造成較大影響。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下基層政權(quán)建設(shè)的重點

新型城鎮(zhèn)化對基層政權(quán)建設(shè)提出了一系列挑戰(zhàn)，結(jié)合基層政權(quán)建設(shè)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的普遍問題，我們認(rèn)為，下一步基層政權(quán)建設(shè)工作的重點為以下四個方面:

第一，積極推動基層政權(quán)體制的創(chuàng)新，加強基層政權(quán)的能力建設(shè)。當(dāng)前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來走向有不同意見，但也有幾個重要共識，一是強調(diào)在縣鄉(xiāng)關(guān)系中探討基層體制問題，二是鼓勵地方試驗，不搞一刀切。我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方差距大，基層政權(quán)體制也可以有所不同。對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整較好，城鎮(zhèn)化速度較快地區(qū)，可以考慮改革現(xiàn)有的層級管理體制，放權(quán)于基層政府，積極探索各種有效的可能性。如“鎮(zhèn)級市”就是這樣的一項改革創(chuàng)新。所謂的“鎮(zhèn)級市”，就是讓鎮(zhèn)級政府承擔(dān)起建設(shè)城市的職能，由鎮(zhèn)級政府承擔(dān)起縣級管理的能力，解決城鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小的問題，推動城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)型。在實踐中，鎮(zhèn)級市主要表現(xiàn)為“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，讓部分有實力的經(jīng)濟強鎮(zhèn)擴權(quán)，有力地推動它們突破發(fā)展瓶頸，帶動附近區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展，“鎮(zhèn)級市”的背后深層之義是政府權(quán)力的下放。

第二，明確基層政權(quán)組織與村民自治組織之間的合理分工，推動政府管理與村民自治的有效銜接。不可否認(rèn)，我國農(nóng)村村民自治是在政府推動下不斷發(fā)展起來的，村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展，政府始終是主要的推動力量。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要職能仍應(yīng)回歸到提供公共服務(wù)上來，包括農(nóng)村社會治安、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)、居民社會保障、農(nóng)田水利建設(shè)、公路建設(shè)等基本的行政職能上來，同時指導(dǎo)村民直接民主選舉，打擊選舉過程中的宗族、家族及黑惡勢力的干擾，協(xié)助村委會獨立、負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，實現(xiàn)村民自我管理。在條件具備的地方，應(yīng)強化村民自治組織在城鎮(zhèn)化方式選擇上的自主性，還權(quán)于民。以村民委員會與村民大會為組織平臺，結(jié)合地區(qū)發(fā)展規(guī)劃與村民需求，通過強化民主制度，尋求共識，體現(xiàn)村民集體的自主選擇。同時，在城鎮(zhèn)化推行過程中，深化村務(wù)公開工作，加強對村(居)委會換屆選舉工作的督促指導(dǎo)，貫徹落實民政部等十二部委《關(guān)于進一步加強村級民主監(jiān)督工作的意見》，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，深入開展民主評議和村干部經(jīng)濟責(zé)任審計，以基層民主保障城鎮(zhèn)化過程的順利推進。

第三，充分發(fā)揮基層政權(quán)建設(shè)在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中的作用。社區(qū)建設(shè)是當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。自2007年民政部門在全國推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以來，各地進行了形式多樣的以公共服務(wù)進基層為主要內(nèi)容的社區(qū)建設(shè)，其目的是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，動員社會各方面力量，整合農(nóng)村社區(qū)資源，完善鄉(xiāng)村治理機制，強化農(nóng)村社區(qū)功能，改善農(nóng)村社會服務(wù)，合力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的農(nóng)村社會生活共同體。社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是要探索建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較好的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，引導(dǎo)教育、衛(wèi)生、文化、體育、教育、法律、社會治安、社會福利、社會保障等公共服務(wù)進入農(nóng)村，鼓勵企事業(yè)單位和民間組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，乃至未來的城鄉(xiāng)一體化。社區(qū)建設(shè)契合新型城鎮(zhèn)化的理念要求，在下一階段社區(qū)建設(shè)應(yīng)更加注重地方創(chuàng)新基礎(chǔ)上的經(jīng)驗總結(jié)，樹立一些能夠成為樣本的標(biāo)桿，推動本項工作在全國層面的鋪開。

第四，推動基層自治組織的完善，建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、村居(社區(qū))自治、社會協(xié)同、公眾參與的新型社會管理體制。特別要注意結(jié)合城鎮(zhèn)化帶來的人口遷徙與結(jié)構(gòu)變動，改變以戶籍屬地管理為中心的鎮(zhèn)街社會管理體制，創(chuàng)建以居民居住地管理為中心的社區(qū)社會管理體制。在村居(社區(qū))自治中，強化村(居)務(wù)公開、民主評議等各項管理制度和章程的建立、落實，同時廣泛吸納現(xiàn)有的社會組織資源，如廟委會、老年協(xié)會、專業(yè)合作社、各種社會組織與社會團體，因勢利導(dǎo)，充分發(fā)揮他們在社區(qū)型公共服務(wù)供給、矛盾調(diào)解、社會融合與團結(jié)等方面的重要作用。積極開展村民討論大會、社區(qū)公民論壇等形式多樣的活動與平臺，鼓勵公民對本村/居社會管理事物的參與，實現(xiàn)參與基礎(chǔ)上的自治。

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