我國服務型政府的基本內(nèi)涵及其構建思路研究

葛少虎

(電子科技大學政治與公共管理學院，成都 611731)

一、服務型政府在我國的提出

20 世紀80年代以來，歐美各國先后掀起了政府改革的浪潮，這一改革體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。西方發(fā)達國家開始采用新公共管理理論來建立“企業(yè)家”型政府，從側(cè)面也反映出公民對政府提出了更高的要求，正如美國學者丹尼斯.A.榮迪內(nèi)利所說:“公民對政府與日俱增的期望常常引起公民對政府的不滿和對政府信任的流失，這增加了政府改革的壓力。而西方新公共管理改革運動正是西方各國政府為回應日益蔓延的公民對政府的不滿以及對政府提出更高的要求而展開的?！保?］西方國家的改革浪潮和實踐對我國政府改革產(chǎn)生了推動作用，進入21 世紀以來，經(jīng)濟全球化的沖擊對我國政府職能轉(zhuǎn)變和角色重新定位提出了更高的要求，為高效而有力地回應經(jīng)濟全球化背景下社會對政府的新要求，探索出適合我國的全新的政府職能管理模式勢在必行。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，為人民服務是各級人民政府的宗旨，因此，建設服務型政府必然成為我國行政管理體制改革的目標。

我國服務型政府建設最早是通過地方政府的積極改革探索醞釀成形的。2001年上海市率先提出建立高效、精干的服務型政府的口號，隨之成都市、大連市、南京市、重慶市、廣州市等地方政府相繼推出了建設服務型政府的實施思路和方案。2003年突如其來的“非典”疫情的蔓延暴露出我國在管理體制方面存在的問題，鑒于此，我國政府更加注重公共服務職能。2004年2月，溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”研討班上首次提出了“建設服務型政府”的目標。2005年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中再次明確提出要“努力建設服務型政府”。黨的十七大報告明確提出了“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。這標志著服務型政府作為我國行政管理體制改革的目標正式確立。

二、服務型政府的基本內(nèi)涵

有關服務型政府的基本內(nèi)涵，行政學界尚無形成統(tǒng)一明確的界定。自服務型政府這一概念被明確提出之后，許多學者從不同視角對服務型政府概念進行了闡釋，其中有學者對此進行歸納總結后概括了五種主要觀點［2］:以張康之、朱澤山等為代表的政府宗旨論，如張康之認為服務型政府就是為人民服務的政府，它把為社會、公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨;以劉熙瑞、姜曉萍等為代表的政府與社會關系論，如姜曉萍將服務型政府的基本內(nèi)涵界定為以人為本的治理理念、依法行政的行為準則、公眾需求導向的服務模式及回應民意的政府責任;以遲福林、李軍鵬等為代表的政府職能論，如李軍鵬認為公共服務型政府就是滿足社會需求，提供充分優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務的現(xiàn)代政府;以彭向剛、朱光磊等為代表的管理就是服務論，如彭向剛認為服務型政府是把服務作為管理的出發(fā)點和歸宿，管理是為了更好地服務;以尹戈等為代表的政府工作方式論，該學者認為設立“行政審批服務中心”或“陽光大廳”、提供“一站式服務”與“一條龍服務”的政府就是服務型政府。

以上幾種觀點側(cè)重點各異，但主題思想是融會貫通的，他們都強調(diào)了當前我國政府應當在行政管理體制改革過程中更加注重公共服務職能，真正體現(xiàn)以人為本的行政理念。可以說，服務型政府是“不同于傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治型政府和西方典型意義的管理型政府的一種新型政府模式。”［3］建立服務型政府是我國政府行政改革的目標選擇和價值取向。概言之，服務型政府就是為人民服務的政府，其本質(zhì)是社會本位、公民本位、權利本位的回歸。它在汲取公共行政理論中有益成分的同時，也秉承了馬克思主義執(zhí)政黨群眾觀、為人民服務的思想以及“領導就是服務”和“三個代表”重要思想的理論精華，因此服務型政府具有豐富而深刻的內(nèi)涵。

(一)民主行政、公民本位是服務型政府的行政理念

行政理念是一個政府實施國家事務和公共事務管理的基本價值取向。服務型政府應當是民主的政府，這是因為“只有在民主體制下，政府才能夠自覺自愿、積極主動、優(yōu)質(zhì)高效地提供公共服務?！保?］美國公共管理專家戴維.奧斯本和特德.蓋布勒在《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中指出，“政府不應該像企業(yè)那樣運作，它應該像一個民主體那樣運作”，這是因為“民主政府是為他們的公民服務而存在的”。這也說明政府在民主行政過程中理應以公民為中心，牢固樹立“公民本位、社會本位”的思想，一切從人民需要出發(fā)，全心全意為人民服務。

(二)公平公正是服務型政府的發(fā)展目標

政府的一切權力來源于人民，切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益理應是政府工作的出發(fā)點和落腳點。建設服務型政府就是要實現(xiàn)社會公平公正，構建和諧社會。胡錦濤在黨的十八大報告中也明確指出要“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，并強調(diào)“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。”

(三)依法行政是服務型政府的行為準則

行政權力具有強制性、擴張性的特點，如果不加以引導和限制就會容易導致權力腐敗，正如孟德斯鳩所說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。”因此，服務型政府中的政府行政權力必須法制化、制度化、程序化，政府的一切行為包括管理和提供公共服務，必須嚴格做到有法可依，有法必依，依法行政。法治之下的政府權力是一種有限權力，而讓這種有限權力在陽關下運行才能有效遏制權力被濫用，真正保障公民享有公平公正的政府服務。

(四)多元共治是服務型政府的治理模式

自從國家產(chǎn)生以來，政府一直是社會公共管理和公共服務的主導者。服務型政府是區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政管理的一種新型的現(xiàn)代治理模式，而“現(xiàn)代政府治理意味著公共事務治理的權力主體趨于多元化。”［5］據(jù)此來看，政府不再是公共服務提供的唯一主體，公共服務提供者“應該是一個多元主體參與的合作網(wǎng)絡，政府必須與非營利組織、社區(qū)、民眾和私人部門一起來共同治理?！保?］因此，政府在職能履行中，要與市場機制和公民社會形成合作關系，同時培育和發(fā)揮社會中介組織的作用，從而構建充滿競爭和活力的公共服務體系。

(五)違法必究是服務型政府的制約機制

責任政府是我國現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然選擇，是對政府施政用權進行民主控制的一種制度安排。政府的一切權力來源于人民，因此政府必須對人民負責，接受人民的監(jiān)督。它不同于傳統(tǒng)的管制型政府，“一個政府對它的施政行為是否負責，是責任政府與專制政府的基本分野?！保?］服務型政府是責任的政府，它要求各級政府及其工作人員必須對社會和公眾提出的合理需求做出及時回應并采取積極行動予以滿足，并自覺承擔相應的責任。

三、我國服務型政府的構建思路

(一)塑造“以人為本、依法行政”的行政理念

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家和社會的主人，政府的一切權力來源于人民。毛澤東經(jīng)常強調(diào):“權力是人民給的，我們的責任，是向人民負責。”這說明政府要對人民負責，政府的一切行為要始終以實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點和歸宿。以人為本是服務型政府的本質(zhì)所在，政府是人民的公仆，鄧小平指出:“什么是領導?領導就是服務?！边@一論斷更加明確了以人為本的政府行政理念。

我國是法治國家，依法行政是建設服務型政府的重要保障。政府在執(zhí)政過程中，要牢固樹立“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的民本思想，要嚴格遵循有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。同時，要加強和完善我國政府公共服務方面的相關立法，規(guī)范行政權力，由“暗箱行政”向“陽光行政”轉(zhuǎn)變，保障政府決策的科學化、民主化、法制化。

(二)加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府職責體系

我國政府在1988年機構改革中首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構改革的關鍵”的嶄新命題，到2007年10月，黨的十七大進一步明確了我國行政管理體制改革的主要目標是:“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化機構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！逼浜诵娜蝿站褪恰凹涌煨姓芾眢w制改革，建設服務型政府。”

轉(zhuǎn)變政府職能是建設服務型政府的前提，因為“服務的政府是政府合法性的基石，也是政府職能重心位移的價值取向?！保?］因此，在當前形勢下，建設服務型政府，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府職責體系，就應聚焦以下幾個方面:一是明確政府的定位，合理區(qū)分政府與市場、社會的關系;二是深入行政審批制度改革，發(fā)揮市場的基礎性調(diào)節(jié)作用;三是探索大部門體制，合理配置行政資源;四是理順行政層級與橫向部門的職權，建立責權相當?shù)恼氊燇w系。

總之，加快政府職能轉(zhuǎn)變，合理配置行政資源，形成“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”的政府職責體系，這是建設服務型政府的需要。

(三)加強政府行為規(guī)范，創(chuàng)新行政運行機制

我國是一個法治化國家，眾所周知，法治化之下的政府權力是有限權力。政治學家戴維.伊斯頓這樣認為，公共權力具有對有價值的稀缺資源進行權威分配的功能。然而，我國政府及其公職人員實施的公共權力“實質(zhì)上是公共利益的分配過程，公民所得到的公共利益來自于政府，但直接決定誰享有公共利益的則是政府的公職人員?！保?］正如英國思想史學家阿克頓勛爵所說:“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！币虼耍瑸榉乐构矙嗔Ξ惢鴮е聶嗔ぷ獾默F(xiàn)象發(fā)生，在建設服務型政府中，必須加強政府的行為規(guī)范，創(chuàng)新行政運行機制。具體而言要把握以下幾個方面:一是科學、民主決策，推行陽光行政;二是再造服務流程、規(guī)范行政行為;三是制定服務標準，保障服務品質(zhì);四是加快電子政務建設，創(chuàng)建高效政府;五是服務人性化、塑造具有親和力的政府形象。

總之，加強政府行為規(guī)范，推進工作流程再造，形成“高效便捷、公正透明、協(xié)調(diào)聯(lián)動”的行政運行機制，這是服務型政府的要求。

(四)充分開發(fā)社會資源，構建社會管理新格局

我國計劃經(jīng)濟時期，政府是社會管理和公共服務的主導者，政府管理一切，包攬一切，導致社會無事可做，無權可行。這種傳統(tǒng)的政府管理體制使得政府權力無限膨脹和社會的極度萎縮，最終導致了政府管理能力和公民社會自治能力的雙重失落。

在當前新形勢下，建設服務型政府必須充分開發(fā)社會資源，構建適合市場經(jīng)濟發(fā)展的社會管理新格局。具體而言，要注重以下幾個方面的社會資源開發(fā):一是規(guī)范與培育公民社會組織。如公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、互助組織以及公民的某種自發(fā)組合等。二是提升公民參與能力。服務型政府的建設倡導和鼓勵公民的參與和監(jiān)督，因為“缺乏公民廣泛參與的公共權力，很難從根本上解決服務動力不足的問題。”［10］三是探索社區(qū)管理體制改革。

總之，充分開發(fā)社會資源，構建社會力量支持體系，形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體系，這是服務型政府建設的選擇。

(五)建立城鄉(xiāng)均衡的公共服務體系

隨著我國行政管理體制改革的深化，政府在施政過程中更加注重社會管理和公共服務職能，溫家寶總理曾指出“強化公共服務的職能就是提供公共產(chǎn)品和服務”。因此，努力為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，逐步建立起惠及全民的基本公共服務體系，這是服務型政府建設的基本要求。胡錦濤同志在黨的十八大報告中明確指出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就要“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系?！本唧w來說，建設服務型政府應該把更多的社會公共資源轉(zhuǎn)移到那些公共服務基礎薄弱的農(nóng)村、貧困偏遠山區(qū)等，這里具體強調(diào)以下幾個方面:一是農(nóng)民利益表達機制與權利保障機制;二是發(fā)展成果分享機制;三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制。

總之，促進社會事業(yè)均衡發(fā)展，完善社會保障體制，形成“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、利益協(xié)調(diào)、成果共享”的無差別公共服務體系，這是建設服務型政府的突出標志和基本要求。

(六)優(yōu)化公共支出結構，完善公共財政體系

調(diào)整和優(yōu)化公共財政支出的結構和比例，這是服務型政府建設的重要組成部分。黨的十六大以來，政府更加注重社會管理和公共服務職能，尤其在公共服務方面的財政投入力度逐漸增加。但是我們也要清醒地認識到，我國財政用于公共服務上的支出與發(fā)達國家相比還是有一定的差距。因此，建設服務型政府必須要優(yōu)化公共支出結構，以公共預算改革為突破口完善公共財政體系。具體而言，主要注重以下幾個方面的制度設計:一是明確各級人民政府事權、財權劃分及公共支出責任;二是建立預算賬戶制度;三是建立績效預算制度和績效合同制度。

總之，進一步調(diào)整和優(yōu)化公共支出結構，建立戰(zhàn)略績效預算制度，形成“財權事權明晰、結果導向與過程控制相結合”的城鄉(xiāng)一體的公共財政體系，這是建設服務型政府的制度支撐。

(七)健全行政效能監(jiān)察系統(tǒng)，落實行政問責機制

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中曾說過:“一個共和國，如果小的話，則亡于外力;如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善?！边@里所說的“內(nèi)部不完善”在今天看來主要是指對權力的約束機制是否完善。行政權力與行政責任是統(tǒng)一且不可分割的，因為“行政權力與責任的統(tǒng)一是現(xiàn)代行政的基本法則，沒有行政權力的行政責任必然會無法兌現(xiàn)，而沒有行政責任的行政權力必然產(chǎn)生腐敗。［11］”胡錦濤同志在黨的十八大中也指出，健全權力運行制約和監(jiān)督體系，必須“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。”具體來說，建立服務型政府，需要健全行政效能監(jiān)察系統(tǒng)，落實行政問責機制，其中以下幾個方面的制度設計最為關鍵:一是建立健全責任無縫機制;二是建立責任落實機制;三是建立責任追究機制。

總之，健全行政效能監(jiān)察系統(tǒng)，落實行政問責機制，形成“權責一致、監(jiān)督到位、執(zhí)行有力、獎懲有效”的約束激勵體系，這是建設服務型政府的制度保障。

(八)大力開發(fā)公共人力資源，完善行政文化體系

當今時代是一個全球化的知識經(jīng)濟時代，而人才是推動社會發(fā)展的主力軍。我國高度重視人才并實施了人才強國戰(zhàn)略，其中“人才興邦”是其核心理念。黨的十八大指出“文化是民族的血脈，是人民的精神家園?！笨梢姡ㄔO服務型政府離不開人才，而人才的培育離不開教育和文化的熏陶。眾所周知，公務員是政府執(zhí)政的核心資源，也是政府職能的具體實施者，而“政府服務能力的優(yōu)劣關鍵取決于行政人員服務意識、服務知識和服務技能的提高?！保?2］因此，政府要注重開發(fā)公共人力資源，完善行政文化體系。具體而言，主要從以下幾個方面著手:一是塑造現(xiàn)代行政文化;二是加大對公務員的行政倫理教育與能力開發(fā);三是提升公務員對服務型政府建設的認知度與認同度。

總之，大力開發(fā)公共人力資源，推進隊伍建設和作風建設，形成“親民敬業(yè)、守法盡責、高率公正、廉潔奉公、分工合作、團結和諧”的行政文化體系，這是建設服務型政府的智力支持。

四、小結

綜上所述，服務型政府這一概念是在我國提出并深入發(fā)展的，它具有豐富而深刻的內(nèi)涵。建設服務型政府是我國深入落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政體制改革和加強政府自身建設的重要任務。但我們必須認識到，建設服務型政府是一項巨大的系統(tǒng)工程，它是一次全方位的改革，涉及面廣，任務也很艱巨，這既需要政府各部門的高度重視和相互配合，也離不開全社會廣大人民群眾的積極參與。

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