城中村社會工作的實踐及思考
——基于上海浦東新區(qū)的啟示

文雅

城中村社會工作的實踐及思考
——基于上海浦東新區(qū)的啟示

文雅

過去三十余年的城市化進程中，大量外來人口涌入城市“城中村”。城中村社區(qū)很多時候被認為是城市社會問題的根源之一。盡管政府管理部門將社會工作服務(wù)的介入作為解決城中村社會問題的主要手段，但實踐證明傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式難以應(yīng)對城中村的諸多特殊情況。如今，政府和社會組織開始探索發(fā)揮社區(qū)自身能力，鼓勵社區(qū)自我管理和發(fā)展來解決城中村的社會問題。從2012年起，上海浦東新區(qū)某街道辦事處在轄區(qū)內(nèi)的城中村社區(qū)，聯(lián)合上海公益社工師事務(wù)所開展了一項城中村綜合服務(wù)項目，旨在以社會工作服務(wù)的介入，改善社區(qū)個體及家庭的生活工作狀況，增進其信心和自身能力，以自助互助提升社區(qū)環(huán)境和社會功能。本文以該項目實踐和經(jīng)驗為基礎(chǔ)，對城中村社會工作的特點和模式進行了針對性的觀察和思考，提出了具有借鑒價值的建議。

城中村社會工作介入模式角色定位

一、引言

隨著城市化進程加快，大量外來人口涌入城市?！俺侵写澹║rban Village）”是指許多外來人員進入城市后自發(fā)選擇的聚居地域（李培林，2002）。其鮮明特點是以外來暫住人口為主體、以房屋租賃為主導(dǎo)建構(gòu)方式、以城鄉(xiāng)結(jié)合部為區(qū)位選擇的自發(fā)性集中居住地。城中村是城市發(fā)展的特定現(xiàn)象，其低廉的生活、居住成本和靠近較多的體力工作場所等特點，使得城中村成為大多數(shù)外來人口的居住首選。然而，作為城市發(fā)展中自然衍生的異質(zhì)社區(qū)，城中村在居住條件、生活習(xí)慣乃至居民素質(zhì)和周邊社區(qū)存在較大差異，其空間無序性和人口流動性大、人員構(gòu)成復(fù)雜和生活、衛(wèi)生水平相對低下等等不利因素，使得社區(qū)內(nèi)部普遍存在著較多社會問題，城中村也被認為是城市中眾多社會問題的根源之一（姚永玲，2008）。

如何解決城中村的社會問題成為城市政府必須面對的課題，推動社會工作服務(wù)介入成為政府部門應(yīng)對的一個主要方向（卓彩琴，2007；李招忠，2004）。在實踐中，城市管理者逐步認識到傳統(tǒng)的治理方式難以應(yīng)對城中村中的諸多新情況，同時也希望能改變過往政府大包大攬的局面，逐步走向小政府大社會的模式；依托社工機構(gòu)及專業(yè)人員的參與，并通過充分發(fā)揮社區(qū)自身能力，鼓勵社區(qū)自我管理和發(fā)展，在政府的支持協(xié)調(diào)下共同解決城中村的社會問題。在這一背景下，上海浦東新區(qū)某街道辦事處聯(lián)合上海公益社工師事務(wù)所，在其轄區(qū)內(nèi)的一個典型城中村社區(qū)開展了一項來滬人員綜合服務(wù)計劃，希望通過社會工作的介入，改善城中村的來滬人員個體及家庭的生活、工作狀況，增進其信心和自助互助的能力，緩解社區(qū)矛盾，提升社區(qū)環(huán)境和社會功能。筆者由于博士研究設(shè)計的需要，有幸參與了該項目的部分工作，并從自身的實踐和感受出發(fā)，對城中村社會工作的特點和方式做了針對性的觀察和思考。

二、城中村的社會工作介入模式

社區(qū)社會工作一直是社會工作的重點，其與個案、小組并列為社會工作的工作基本方法（周沛，2002）。社區(qū)社會工作通過發(fā)動和組織社區(qū)居民參與集體行動，確定社區(qū)問題與需求；動員社區(qū)資源，爭取外力協(xié)助，有計劃、有步奏地解決或預(yù)防社會問題，調(diào)整或改善社會關(guān)系，減少社會沖突；培養(yǎng)自助、互助及自決的精神，加強社區(qū)凝聚力；培養(yǎng)社區(qū)居民的民主參與意識能力，發(fā)掘并培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才，以提高社區(qū)的社會服務(wù)水平，促進社區(qū)的進步。

社會工作介入是推動城中村社區(qū)發(fā)展的重要方式。社區(qū)發(fā)展模式主要有兩種:傳統(tǒng)的社區(qū)介入發(fā)展模式和以資產(chǎn)為本的發(fā)展模式（community-based capacity building）（Kretzmann etc，1993）。傳統(tǒng)的社區(qū)介入模式以社區(qū)需要或社區(qū)缺失（needs-based or deficits-based approach）為重點，屬于問題或需求導(dǎo)向的服務(wù)形式，從社區(qū)存在的問題或缺失的方面著手，提出相應(yīng)的服務(wù)策略或方案。而以資產(chǎn)為本的社區(qū)發(fā)展模式，則以社區(qū)資產(chǎn)或社區(qū)能力為介入重點，強調(diào)所有社區(qū)居民、不同持份者（stake-holders）乃至整個社區(qū)都擁有各自的特點、潛能及專長，這些可為社區(qū)居民自己、別人、家庭甚至整個社區(qū)的發(fā)展做出貢獻。顯然，后者是一種更加積極正面的思路，筆者認為這一基于社區(qū)充能視角（empowerment）的社區(qū)發(fā)展模式對于城中村的社區(qū)社會工作很有意義。

從城中村的社會實踐發(fā)現(xiàn)，居住在城中村里的外來人口普遍存在不同程度的弱勢思維，認為自己在很多方面比不上本地人，比如個人技能和收入、戶籍、語言和人脈等等，因此在日常生活和工作中，肯定會受到本地人和機構(gòu)的歧視或欺負?！拔覀兺獾厝藳]關(guān)系，沒背景，走到哪里不受欺負？法院、律師所都是本地人開的，只會偏袒本地人，不會為我們外地人說話的。”“這里住的都是外地人，能好到哪里去？外地人沒有什么文化，只能這樣子了。我們碰到困難，誰都不會管我們。我現(xiàn)在最大的希望是孩子能繼續(xù)在這里讀書，以后找份好工作，不要再住在這里，也不要像我們到哪里，碰到什么事情都要忍?！边@些思維在他們?nèi)粘Ｕ勗捴薪?jīng)常流露。

以社區(qū)缺失為主導(dǎo)的傳統(tǒng)社會工作介入模式，其工作焦點放在社區(qū)的缺陷和不足上。從其表象上看，即認為社區(qū)是有問題的，需要來自外部的幫助（比如社會工作者，以下簡稱“社工”）才能有效地治理。從其結(jié)果上看，這樣的模式固然能通過外力或者借助外來資源在一定程度上解決或者緩解一些社區(qū)問題，然而，同時這種社會工作介入模式也在某種程度上暗示甚至強化了社區(qū)居民自身已有的弱勢思維或者弱勢身份，而且在這種弱勢思維定式下，社區(qū)居民和社工組織往往容易忽視社區(qū)和個人自身的資源、優(yōu)勢和能力，相當于放棄了社區(qū)內(nèi)部的“造血”機制，因此，很難有效保障社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。

在以資產(chǎn)為本的社會工作介入模式中，社工在社區(qū)工作中從“資產(chǎn)”和“能力”的角度去了解社區(qū)情況。根據(jù)社區(qū)資產(chǎn)建設(shè)理論（Ferguson,etc.，1998)，社區(qū)資產(chǎn)可分為四大類：個人資產(chǎn)，包括社區(qū)內(nèi)居民的天賦、知識技能、資源和價值觀等等；社區(qū)組織資產(chǎn)，包括社區(qū)的文化娛樂、社交或公民組織及小組，比如自發(fā)成立的社區(qū)俱樂部或QQ群等；社區(qū)團體及部門資產(chǎn)，包括地區(qū)政府部門、非政府機構(gòu)等。比如社區(qū)居委會等；自然資源及物質(zhì)資產(chǎn)，主要指社區(qū)設(shè)施，如公園、圖書館及自然環(huán)境等必要的物質(zhì)資源。相對于傳統(tǒng)社會工作介入聚焦于社區(qū)缺陷和不足的思路，以資產(chǎn)為本的社會工作介入實際上就是在一種“優(yōu)勢視角”下的注重能力建設(shè)（capacity building）社區(qū)發(fā)展模式，強調(diào)每一個社區(qū)都擁有自己的優(yōu)勢資本，社區(qū)資本不僅僅包括有形的、外在的資本，例如社區(qū)的自然資源和物資資產(chǎn)、個人的技術(shù)和能力，還包括社區(qū)團體和組織、居民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、居民的社區(qū)知識和價值觀、社區(qū)凝聚力和認同感。在城中村開展的社會工作應(yīng)采用以資產(chǎn)為本的社區(qū)發(fā)展模式，社工不僅要看到社區(qū)的問題，更要看到社區(qū)存在的可供自我發(fā)展的資產(chǎn)、優(yōu)勢和能力。

在筆者所參與的城中村項目中，社工結(jié)合社區(qū)實際，組織和發(fā)展志愿者隊伍開展志愿服務(wù)活動體現(xiàn)了以能力建設(shè)為主的社區(qū)社會工作思路。通過在社區(qū)宣傳自我參與和志愿服務(wù)理念，在來滬人員中招募志愿者組建社區(qū)志愿者隊伍，開展衛(wèi)生、安保、助老等志愿服務(wù)活動，城中村的居民們既認識社區(qū)存在的問題和現(xiàn)實需要，也認識到自身有權(quán)利，同時也有機會和能力參與到社區(qū)的發(fā)展中。這樣，來滬人員對本社區(qū)有了更多的認同和歸屬感。因此，城中村的社會工作需立足于資產(chǎn)為本的社區(qū)發(fā)展模式，以能力建設(shè)為抓手，針對社區(qū)居民的特點及需要，幫助城中村的居民實現(xiàn)充權(quán)，促進社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的良性循環(huán)。以這樣的社區(qū)發(fā)展思路，居民能夠在社會工作者的幫助下，發(fā)揮自身的力量和優(yōu)勢，整合社區(qū)資源，將城中村建設(shè)為適合外來人口聚居和個人發(fā)展的城市社區(qū)。這種可持續(xù)性發(fā)展的健康社區(qū)，也與世界衛(wèi)生組織提出的健康城市和健康社區(qū)的概念遙相呼應(yīng)（Hancock,T.etc.1988）。

三、社會工作與政府合作中的角色定位

參與城中村建設(shè)、為外來人群提供社會服務(wù)，體現(xiàn)了社會工作的價值，也為社區(qū)社會工作的發(fā)展提供了契機。但在城中村社區(qū)開展社會工作服務(wù)并非一帆風順，很多工作常常會遭遇瓶頸。首先，當前城中村社會工作是在以社區(qū)居委會為主體的社區(qū)管理架構(gòu)下開展的，而且社會工作還受到資源和經(jīng)驗不足的困擾，以及社區(qū)居民對社會工作缺乏認知、易受社會負面情緒影響等等。除此之外，在城中村社會工作中，容易被忽視但卻對工作成效有深遠影響的因素，還有社會工作從業(yè)者和合作者之間的正確角色定位，特別是在政府購買的社會組織服務(wù)項目以及具體的工作過程中。有一些研究討論了政府在社會工作中所扮演角色的現(xiàn)狀和問題（倪紅剛等，2007；陳友華等，2012；李濤，2012）。倪紅剛等（2007）分析了政府在社會工作政策立法、投入和宣傳等方面的角色缺位，以及在社會工作中的越位和錯位，比如福利、救濟等服務(wù)的包攬以及與社會工作組織的非平等競爭關(guān)系等等。陳友華等（2012）提到了政府部門和社會工作組織之間的關(guān)系，以及后者的NGO屬性和其所需資源多來自于政府施予、缺少基本獨立性的特點和由此產(chǎn)生的與社會工作的保持專業(yè)獨立性之間雙重角色的矛盾和沖突，并強調(diào)這是社會工作者不得不面對的問題。李濤（2012）的研究具體分析了社會組織在政府購買社會工作服務(wù)進程的角色，強調(diào)從社會組織的專業(yè)功能出發(fā)，建立政社合作伙伴關(guān)系，并在參與過程中提升社會公共服務(wù)的能力，協(xié)助政府職能轉(zhuǎn)移。這些研究從不同方面討論分析了政府與社會組織及社工的關(guān)系及其現(xiàn)狀，但沒有明確描繪在具體實踐中的社會工作角色定位，或多或少忽略了社會工作在政府合作項目中所具有的能動作用及其現(xiàn)實意義。

社會工作以推進社會服務(wù)為主要目標之一。在目前的政治體制下，政府作為社會的管理者，社會服務(wù)也是其主要職責之一。從中國的國情出發(fā)，社會工作離開政府的監(jiān)督和管理是不現(xiàn)實的，而且在實際社會服務(wù)項目中，社工組織需要借助政府的資源及其強大的執(zhí)行力。但是，即便如此，社工在工作過程中仍然需要自己的明確定位，即他們是政府的合作者，而不應(yīng)該是簡單的為執(zhí)行者（或者存在下屬意識）。

然而，在城市和經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，以及社會工作現(xiàn)有發(fā)展水平的實際情況，政府部門往往與社會工作組織在合作中（特別是政府購買服務(wù)的項目中）常處于主導(dǎo)地位，比如在社會服務(wù)中指定工作方法、具體流程等等。為了實現(xiàn)社會服務(wù)的優(yōu)先目的，社工很多時候需要協(xié)調(diào)各種關(guān)系、甚至調(diào)整具體的工作思路和方法，正所謂“人在情境中”，社工不能脫離這個大環(huán)境去工作。然而，同樣為了社會服務(wù)的宗旨，社工應(yīng)認識到自身也是“構(gòu)成情境”的一部分，社工的工作應(yīng)該是與大環(huán)境相互作用的，而不應(yīng)是完全受到環(huán)境的制約。實際上，社會服務(wù)的合作不應(yīng)只按照政府合作者意志和思路來設(shè)計和實施項目，而是應(yīng)針對特定的社會問題和需求，來制定可行和有效的項目服務(wù)計劃和流程，發(fā)揮工作能動性將能有效地提高合作項目的社會服務(wù)效果。因此，既需要重視合作方（特別是居委等政府基層部門）的意見，也需要進行具體分析，結(jié)合社會工作理念和服務(wù)社區(qū)對象的實際情況，找到最合理的服務(wù)方案和計劃，并把它們向合作方解釋以期達成認同和共識，這實際也為社會工作大環(huán)境的良性變化做出貢獻。

以下這一段參與城中村服務(wù)的社工和一位居委干部之間進的對話或許能帶來某些啟示。

社工：“對于活動室的管理，我們建議通過在社區(qū)里招募志愿者、由他們來完成。具體的管理辦法可以通過開會和居民一起討論制定?！?/p>

居委干部：“活動室的管理主要不就是大門的管理嗎？我們指派一個樓組長或社區(qū)積極分子就可以了，為什么要把簡單的工作搞得如此復(fù)雜呢？”

社工：“這是因為社區(qū)工作不光是自上而下，也要注重居民的參與，呼應(yīng)他們的關(guān)心和需要，這樣才能得到更多理解和支持。居民志愿者來管理活動室是促進他們自助、參與社區(qū)管理的好機會。由居民來制定職責和開放時間，能夠更好地滿足居民的需求?！?/p>

居委干部：“難怪以前居委做了很多為居民們服務(wù)的事情，有的效果卻不理想，甚至得不到居民的理解。你們社工的建議值得考慮，看來以后開展工作需要注重居民的參與?！?/p>

在這個合作過程中，社工沒有直接采納居委干部的建議，而是通過溝通和協(xié)商，把自己的建議分析和解釋后，讓居委領(lǐng)導(dǎo)接受并改變了對其工作方法的看法。后來實踐也證明了這樣的工作方法達到了預(yù)期效果，富有成效，獲得了社區(qū)居民的滿意評價。

可以看出，在城中村的社會工作中，社工需要正確定位自己的工作，既不盲從、也要重視和政府各層的職能部門人員溝通，包括最基層的政府組織，如街道組織和居委會。作為政府和社區(qū)直接聯(lián)系的部門，街道和居委的直接影響力不容小視，而且由于長期和社區(qū)居民打交道，這些基層組織的干部和辦事員大多數(shù)能夠體恤社區(qū)民意，通過溝通和解釋，能夠提高他們對于社會工作的理解，這對改善工作環(huán)境，推動合作，提高工作效果有積極作用。

四、城中村社會工作對社會工作者素質(zhì)提出的挑戰(zhàn)

在城中村的社區(qū)工作面臨的問題往往多元而且復(fù)雜，這給社會工作者的個人素質(zhì)和工作能力提出了較高要求。城中村居民的特點之一是他們的高度連結(jié)性（由于相同的地域、背景、就業(yè)等），以及他們之間信息互通的口口相傳特性，使得社工的工作和個人表現(xiàn)不僅直接影響著其社區(qū)工作的成效和整體社工團隊的形象，甚至對基層政府組織乃至整個社會的看法。在某種程度上，城中村社會工作者所面臨的處境與所謂“街頭官僚”（Street-Level Bureaucrat）有許多相似之處。在公共管理理論中（米切爾，趙成根，2004），“街頭官僚”是指處于基層的直接和公民打交道的公務(wù)員或政府雇員，比如說警察、公共福利機構(gòu)的人員、街道干部等。這些個人對公共資源有一定的控制權(quán)，而且他們的決策能直接影響著公眾的利益?？梢哉f，“街頭官僚”直接關(guān)系以至代表政府的形象，其行政能力和服務(wù)水平的高低直接影響著相關(guān)政府政策的執(zhí)行（葉娟麗等，2003；胡遠方，2012；尹文嘉，2009）。

在很多國家，社會工作者也被認為是“街頭官僚”之列（胡遠方，2012；孫吉海等，2006）。但在國內(nèi)，和“街頭官僚”們擁有的自由衡量權(quán)（discretion）相比，一線社區(qū)社工所擁有的資源和權(quán)力十分有限，這種有限和與所期待能力的不對等，給社工在社區(qū)開展工作新增了額外的難度。尤其是在外來人口集中的城中村，由于特定的社區(qū)環(huán)境和個人經(jīng)歷，居民對社工容易表現(xiàn)出不信任及較強的戒備心理。在社區(qū)社會工作的初始階段，他們傾向于采取被動或抵觸防范的方式。社工需要提高自身素養(yǎng)，更多地運用專業(yè)的工作方法、付出更多精力與村民們建立關(guān)系和互信。

筆者參與城中村項目時曾親歷的事件：為了減輕城中村的來滬家庭負擔，社工機構(gòu)在暑假開辦了暑托班服務(wù)，旨在通過社工和大學(xué)生志愿者的努力，使城中村的外來家庭的兒童度過一個安全、健康、寓學(xué)于樂的暑假。但是，暑期班的初期宣傳效果并不理想，很多居民不理解甚至懷疑這樣的公益行為，認為暑托班就是為了賺錢，不愿意讓孩子參加。然而在一次意外事件后，社工工作遇到了轉(zhuǎn)機。某天，社工在城中村張貼活動宣傳海報時，一名身著制服的管理人員非常粗暴地阻止，并要求立即撕下海報，警告這屬于非法張貼，要予以罰款。在社工試圖解釋時，他突然強行將海報撕毀并丟在地上，并聲稱在村里沒有他的同意就不能貼任何東西。圍觀的村民偷偷地對社工表達了支持，告訴我們這些人很霸道，經(jīng)常欺壓附近的小攤販。即使在這種情況下，社工堅持和對方解釋自己的工作是公益性的，而且宣傳活動與當?shù)鼐游?jīng)過了協(xié)商并得到了支持。雖然，事件還是以海報被撕下，社工妥協(xié)離開而告終，但是這一意外情況使得一些村民改變了對暑托班和社工的態(tài)度，有些村民建議到其他地方貼，甚至建議“就貼到店子里面他就管不著了”，而社工也抓住了這個時機與村民建立良性互動，村民也開始慢慢愿意接受社工的公益宣傳和活動。

這一事件凸顯了城中村居民們對某些粗暴管理方式的不滿和對部分政府人員的不信任，也說明堅持社會工作組織和社工的公益性以及采用和正確的工作方法，在城中村的社會工作是能被居民所接受的，同時，它從側(cè)面顯示了在城中村開展社會工作的困難程度和潛在的有利條件。從另一角度看，城中村的社會工作的復(fù)雜程度對一線社工來說是不小挑戰(zhàn)。尤其是對缺乏工作經(jīng)驗的年輕社工來說，在城中村的經(jīng)歷和體會容易產(chǎn)生某種挫敗感，有些社工甚至發(fā)出“為什么在這個社區(qū)工作越久，越不喜歡這里”的感嘆，這些都需要引起社工機構(gòu)的重視和關(guān)注，如何幫助社工、尤其是年輕社工做好準備進入城中村工作，并使他們在工作中成長，需要社會工作教育者和相關(guān)社工機構(gòu)的更多思考。筆者認為一方面社工需要盡量發(fā)揮自身的資源和優(yōu)勢，結(jié)合外在支持和幫助，發(fā)揮自身的主觀能動性，另一方面，來自行業(yè)內(nèi)部的支持和同步的專業(yè)教育和培訓(xùn)以及督導(dǎo)變得異常重要，也是保證能順利達成工作目標的重要條件。

五、結(jié)語

盡管面臨各種各樣的問題，但城中村的社區(qū)社會工作正在獲得前所未有的機遇。特別是政府正在改變對社區(qū)工作大包大攬的做法，逐步走向“小政府，大社會”的模式，通過購買服務(wù)和與社工機構(gòu)合作的方式，鼓勵社區(qū)自治和社區(qū)發(fā)展，促進城中村和諧社區(qū)的建設(shè)。

在城中村社會和服務(wù)項目以及具體的開展過程中，社工組織選擇有針對性的社區(qū)介入模式參與城中村的社區(qū)建設(shè)，從“資產(chǎn)”和“能力”的角度去了解社區(qū)情況，能為弱勢群體與外來人口提供更有效的社會服務(wù)。社工組織在工作中積極處理與政府合作者之間的關(guān)系，以及雙方正確的角色定位，重視社工在合作項目中所發(fā)揮的能動作用，能有效保障城中村社會工作和服務(wù)的效果。

同時，城中村里復(fù)雜的社會環(huán)境和特殊的人員構(gòu)成都給站在社會工作帶來的新挑戰(zhàn)。從社區(qū)社會工作隊伍建設(shè)和管理的角度，社工們必須通過精心的個人選拔、專業(yè)的督導(dǎo)工作和工作培訓(xùn)，掌握合理有效的工作方法；深入了解城中村社區(qū)實際情況和社區(qū)居民的不同訴求與需要，做出具體可行的行動規(guī)劃，給不同需求的居民提供有針對性的服務(wù)；從細微之處入手，避免不切實際的指標，社區(qū)社工才能開創(chuàng)出令包括城中村居民及社區(qū)、政府等各方滿意，并能夠繼續(xù)合作和工作的良性發(fā)展局面，真正做到“以人為本，以社區(qū)發(fā)展為本”。

致謝：感謝上海公益社工師事務(wù)所朱眉華教授和鄭儼副總干事對本文寫作提供的支持。

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編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2013)04-0062-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.04.008

文雅，加拿大麥吉爾大學(xué)社會工作學(xué)院博士研究生（加拿大魁北克蒙特利爾H3A2A7）。