關于多渠道籌集地方水利建設資金的思考

□ 于利鵬 劉玉銘 李程龍

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。基于水利基礎性、公益性和戰(zhàn)略性的特點，水利工程建設資金都以公共財政投入為主。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，全國水利總投資約7000億元，其中，中央和地方財政資金投資比例達80%以上。按照2011年中央一號文件要求，未來10年我國的水利總投資將高達4萬億元。其中2011年、2012年全國水利建設投資分別達到3452億元和4303億元，兩年投資總量超過“十一五”水利投資總規(guī)模7040億元。近年來，隨著全國各省市重大水利項目的落地，水利建設項目資金需求量持續(xù)增長，財政資金缺口越來越大。面對如此形勢，如何通過加大公共財政的投入，引導金融機構增加信貸資金以及吸引社會資金等渠道籌集水利建設資金，推動水利事業(yè)健康發(fā)展，成為必須思考和研究的問題。

1.整合資源，做強水務融資主體

水利系統(tǒng)當務之急是成立具有獨立法人地位的融資集團，解決爭取金融支持和吸引社會投資的主體問題。水利融資集團主要依托兩類資源打造水利建設項目融資平臺，一是以公共財政投資為主的國有資產(chǎn)，二是以水資源為主的自然資源。融資平臺在吸收社會資本和戰(zhàn)略投資者投資的同時，應該積極爭取政府和金融機構的優(yōu)惠政策，將自身培養(yǎng)成成熟的市場融資平臺，創(chuàng)建水利企業(yè)品牌和產(chǎn)品，維護水利國有資產(chǎn)與提升水電資源管理水平。

如何做大做強融資平臺，實現(xiàn)資產(chǎn)增值，已成為全體水利人共同關心的話題。通常情況下水利企業(yè)主要涉足水利發(fā)電、給排水、管網(wǎng)鋪設、節(jié)水、污水處理、水源工程以及相關設備生產(chǎn)等多種經(jīng)營，因此水利企業(yè)在發(fā)展過程中可以借鑒縱向一體化發(fā)展模式，降低不同業(yè)務中間成本，提升運營效率，并在行業(yè)中確定龍頭地位。同時，通過與不同企業(yè)的合作、參股、控股等方式拓展上下游產(chǎn)業(yè)，形成以供水為主業(yè)的延伸和輻射，造就企業(yè)新的就業(yè)崗位和盈利的新途徑。在運營資本過程中，絕不能忽視無形資產(chǎn)的重要作用，無形資產(chǎn)可以盤活有形資產(chǎn)，從而不斷提升企業(yè)規(guī)模效應。如浙江省水利企業(yè)錢江水利自上市后，就著手考慮企業(yè)品牌創(chuàng)建的問題。錢江水利的企業(yè)產(chǎn)品就是為社會提供優(yōu)質(zhì)水源和綠色能源，實現(xiàn)了從產(chǎn)品的經(jīng)營過渡到品牌的經(jīng)營。

2.積極爭取，不斷拓寬籌資渠道

2.1 繼續(xù)爭取公共財政對水利建設的投入力度

水利系統(tǒng)應繼續(xù)積極爭取當?shù)卣畬λA設施建設的公共財政投入。不斷研究從土地有償出讓收入、城市維護建設稅收入、企業(yè)和金融機構經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資源有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入等項目中征收水利建設基金的可行性和相關方案。同時用足、用好國家重大水利工程建設基金，依法加大各項水利規(guī)費的征收力度，逐步擴大水資源費征收范圍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水依法逐步開征水資源費。加強水資源費征收使用管理，抓好河道采砂管理費、河道工程修建維護費、水土保持設施補償費的征收工作，保證水利規(guī)費的使用落到實處。建議可以初步通過以下5個渠道籌集地方水利建設基金：從中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金中提取3%；從各級收取的政府性基金和行政事業(yè)性收費收入中提取3%；從征收的城市維護建設稅中劃出不少于15%的資金用于城市防洪和水源工程建設；從土地出讓收益中提取10%至20%用于農(nóng)田水利建設；從企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者實際繳納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅中提取1%。

2.2 用好政策，積極爭取金融部門支持

目前，我國正實行銀根緊縮的貨幣政策，國家財政投資的驅(qū)動效應將會更加明顯。水利基礎設施建設歷來作為公共財政投入的重點領域，必將引導信貸資金流向水利建設。水利系統(tǒng)必須緊緊抓住機遇，用足用好財政貨幣政策，做好相應的項目儲備，根據(jù)建設項目具體條件，運用多種金融工具籌集資金。

一是進一步發(fā)揮財政貼息資金的政策扶持作用。為國家基本建設項目貸款提供財政貼息，是引導信貸資金投資基建項目的重要方法。為做好財政貼息工作，多部委研究出臺了相關辦法：國家發(fā)改委出臺了《中央預算內(nèi)投資補助和貼息項目管理暫行辦法》、財政部出臺了《節(jié)水灌溉貸款中央財政貼息資金管理暫行辦法》和《基本建設貸款中央財政貼息資金管理辦法》等制度辦法，每年為國家扶持的特定基建項目提供貼息政策。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，財政部共批復水利部上報基建項目財政貼息1.78億元，吸引了近60億元銀行信貸資金，為順利啟動和建設一系列國家和地方水利建設項目提供了有力保障。由于現(xiàn)行財政貼息政策僅局限于中央層面，且一般補貼率不高于3%，貼息期限也不超過5年，就水利建設投資需求而言，當前國家財政貼息政策引導社會信貸資金的乘數(shù)效應還沒有完全發(fā)揮。各級地方政府及水利系統(tǒng)應根據(jù)自身實際情況，進一步研究出臺相應的水利工程財政貼息政策，充分發(fā)揮財政引導信貸資金投資水利的作用。

二是積極探索水利工程收益權質(zhì)押貸款等多種融資形式。收益權質(zhì)押貸款是一種以未來收益權質(zhì)押擔保還貸本息的貸款模式，是我國擔保法明確的一種權利質(zhì)押，收益權質(zhì)押屬于一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。重慶市和廣東省在水利項目收益權質(zhì)押貸款方面做了有益嘗試。重慶市水利投資有限公司以 “政府補貼收益權”為擔保，向國家開發(fā)銀行申請了高達63億元“政府信貸”用于水利工程建設，同時以新增資產(chǎn)收費權質(zhì)押，為開縣鯽魚塘水庫等13個水利項目申請了17.63億元項目貸款。廣東佛山市曾以堤圍防護費權益作為抵押，貸款16億元用作佛山大堤等堤圍建設。廣東清遠市利用河砂開采權拍賣所得向銀行抵押貸款8000萬元用于水利工程建設。廣東惠州曾利用土地資源貸款籌資5.1億元用于城市防洪工程建設。由此可見，各省市應充分借鑒行業(yè)內(nèi)外收益權質(zhì)押貸款的典型經(jīng)驗，積極爭取各級財政支持，明確本地區(qū)內(nèi)涉水項目收益權范圍?？梢詮母髦卮笏椖康奈磥硎找鏅?、河砂開采權、水利電站經(jīng)營收益權、小型農(nóng)田水利產(chǎn)權等多角度出發(fā)，與各銀行業(yè)等金融機構進行溝通，創(chuàng)新貸款擔保模式，為水利項目爭取信貸資金，做一些有益的嘗試。

三是研究并探索開展大型水利設備設施的融資租賃業(yè)務。融資租賃是一種特殊的金融工具，其實質(zhì)是依附于傳統(tǒng)租賃商的金融交易，在功能和模式上接近于信貸。通俗地講，融資租賃相當于“借雞下蛋、賣蛋買雞”。假如企業(yè)想買一件設備或產(chǎn)品，而一時沒有那么多現(xiàn)金，那么融資租賃公司就可以根據(jù)該企業(yè)的指定，先把設備或產(chǎn)品買下來，再租給該企業(yè)，這既促進了設備制造企業(yè)的銷售，也為使用設備企業(yè)開辟了一條融資渠道。根據(jù)《融資租賃公司管理辦法》規(guī)定，融資租賃公司必須是經(jīng)央行批準以經(jīng)營融資租賃業(yè)務為主的非銀行融資機構。據(jù)專家介紹，發(fā)達國家的實物租賃業(yè)約占市場份額30%多，占GDP20%以上。融資租賃，作為一種信用銷售模式，融資租賃激發(fā)的市場潛力不可小覷。目前，全世界的租賃業(yè)總額高達8500億美元，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，租賃已經(jīng)伸展到各個領域，在我國比如醫(yī)療、航空、工程機械等行業(yè)融資租賃業(yè)務也有了一定的發(fā)展，但水利系統(tǒng)開展大型水利設備設施融資租賃業(yè)務尚處于初步探索階段。由于水利建設項目涉及大型水利設備設施較多，開展融資租賃業(yè)務的遠景較為廣闊。從現(xiàn)實意義上講，探索開展大型農(nóng)田水利設施設備融資租賃業(yè)務，可以有效緩解購買固定資產(chǎn)的資金壓力，改善項目現(xiàn)金流量狀況。因此，各省市應盡快開展確定融資租賃業(yè)務的大型水利設備設施的范圍，根據(jù)建設項目的具體情況與融資租賃公司研究選擇簡單融資租賃、融資轉租賃、返還式租賃、杠桿租賃等多種方式，為開展融資租賃業(yè)務創(chuàng)造各種有利條件。

2.3 廣泛吸引國內(nèi)外資金投資水利

水利融資平臺除作為承貸主體融資外，還應充分發(fā)揮市場主體融資功能，即通過上市和發(fā)行企業(yè)債券借助股票市場和債券市場融資。在2010年，國家發(fā)改委批準水利部長江水利委員會所屬漢江水利水電（集團）有限責任公司發(fā)債6億元，用于建設潘口水電站。水利部門應積極溝通證監(jiān)會、發(fā)改委等部門，積極培育和扶持水利融資平臺和相關水利企業(yè)，借助資本市場為水利建設籌集充足的資金。近年來，民間資本參與水利基礎設施建設的勢頭日益強勁，尤其是東部地區(qū)的民營資本。2010年，國務院印發(fā)了《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵民間資本參與水利工程建設。提出建立收費補償機制，實行政府補貼，通過業(yè)主招標、承包租賃等方式，吸引民間資本投資農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水保等項目。

3.提前防范，最大限度規(guī)避融資風險

融資平臺在為地方籌集發(fā)展資金等方面發(fā)揮的積極作用是不容忽視的。推進水利投融資建設，必須高度重視風險控制?？傮w來說，水利建設融資平臺面臨著多方面的風險。一是宏觀經(jīng)濟的風險。水利作為國家基礎行業(yè)，受國家宏觀經(jīng)濟政策影響較大。國家實施積極的貨幣政策，中央水利方面的投資則會增加，反之公共財政投入則有所回落。二是資本運營的風險。水利行業(yè)的公益性非常強，直接導致企業(yè)合理理論難以得到保障，給水利企業(yè)的資本運營帶來了較大的風險，加之投資回收期較長，也會導致資本運營不暢。三是抵押擔保的風險。由于水利項目固有的建設周期長、投資回收期長等特點，在金融機構角度難以尋得符合條件的擔保人。四是突發(fā)事件的風險。突發(fā)性的自然災害和人為過失對于諸多水利設施都有較大的傷害，也容易造成巨額的經(jīng)濟損失。

水利融資平臺的風險涉及主體多、牽涉面廣，是一項復雜的系統(tǒng)工程，可以從相關主體的獨立與合作角度進行梳理，進而提出一些針對性建議。一是政府可以通過財政和稅收的方式控制風險。主要通過財政貼息、稅收政策、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及政府擔保等方式支持水利工程建設。二是金融機構作為市場中介，應針對水利行業(yè)特點，充分做好服務，建立健全符合水利行業(yè)特點的投融資平臺準入標準，完善水利融資平臺的信貸考核標準。三是水利融資平臺自身應勇于創(chuàng)新，積極探尋水電開發(fā)型（以電養(yǎng)水）、水務投資型（供排水產(chǎn)業(yè)鏈）、房地產(chǎn)型（以土養(yǎng)水）等融資模式；鼓勵水利投融資主體將水費收入、種養(yǎng)收入、土地經(jīng)營收益和其他經(jīng)營性收入等水利項目綜合開發(fā)收入作為還款來源。

4.強化措施，保障籌資順利實施

4.1 建立水利投資穩(wěn)定增長機制

各級水利部門在政府領導下，積極研究與財政、發(fā)改委、銀行等部門建立長期合作機制，多管齊下，籌集財政資金、信貸資金、社會資金。由于上述3種資金的性質(zhì)不同，資金主體對水利項目回報需求和所承擔的投資風險也不同。因此，必須準確定性水利項目所屬性質(zhì)（公益性及經(jīng)營性），并根據(jù)項目的性質(zhì)確定融資渠道。同時，開設水利融資網(wǎng)站及時公布水利工程建設相關信息，讓社會潛在投資者明確需求，了解政策，明晰溝通渠道?？傊龊眯滦蝿菹碌乃ぷ?，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，要求必須盡快建立水利投入穩(wěn)定增長機制，堅定夯實水利發(fā)展的基礎。

4.2 建立水利建設資金監(jiān)管機制

各級水利部門要切實加強水利投資項目和資金監(jiān)督管理，開展融資風險評估工作，并采取有效措施降低風險。認真研究與完善社會監(jiān)督機制，適時披露水利建設項目融資進展，資金的節(jié)約措施，資金使用管理情況，項目效益發(fā)揮情況，將水利資金管理置于陽光下進行。

4.3 建立多元化人才培養(yǎng)機制

多渠道融資，對水利系統(tǒng)人才隊伍提出了更高的要求。新形勢要求水利系統(tǒng)必須要配套一批懂資本運作、懂管理、懂財務、懂法律、懂政策的高級管理型人才。水利系統(tǒng)應抓住機遇大力發(fā)展壯大人才隊伍：一方面要在現(xiàn)有的水利隊伍中發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)人才；另一方面，吸引專業(yè)的投融資管理人才投身水利建設事業(yè)。建立起一支專業(yè)的水利財務管理隊伍，為水利建設可持續(xù)發(fā)展提供人力資源保障。

2.4 建立完善的法律保障機制。法律法規(guī)應該成為保障民間投資權益的

有利工具，以此提高民間投資者的信心。國外眾多水利投融資發(fā)展經(jīng)驗,能給我們重要啟示。如韓國于1994年出臺了《基礎設施吸引民間資本促進法》, 并制定了與之相應的吸引民間資本的條件、方式和優(yōu)惠等具體規(guī)則。對不同性質(zhì)的水利建設項目，通過國家和地方立法的形式明確民間投資者享有的義務和權力，充分保障并體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟下的水利投融資體系特色。□