淺談水庫(kù)移民“皂市模式”的成功實(shí)踐與思考

周 婧

（湖南澧水流域水利水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司 長(zhǎng)沙市 410004）

董新平

（常德市移民局 常德市 415000）

1 工程概況

皂市水利樞紐工程是國(guó)家“十一五”重點(diǎn)工程，工程的主要任務(wù)是防洪，兼顧發(fā)電、灌溉和航運(yùn)等，壩址控制流域面積3 000 km2，總庫(kù)容14.4億m3。水庫(kù)淹沒(méi)及影響涉及湖南省石門(mén)、慈利兩縣的9個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、101個(gè)村、701個(gè)組和2個(gè)建制鎮(zhèn)、3個(gè)鎮(zhèn)的場(chǎng)鎮(zhèn)；淹沒(méi)影響總?cè)丝?4 570人，其中農(nóng)村31 035人、集鎮(zhèn)2 283人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)21人；淹沒(méi)影響房屋總面積180.39 萬(wàn) m2；淹沒(méi)耕園地 2 387.11 hm2（35 806.6畝），林地40.48hm2（6071.3畝）等；淹沒(méi)四級(jí)公路55.5km；高壓輸電線路102.84 km；文物古跡30處；以及部分電信、廣播線路和水利水電設(shè)施等。庫(kù)區(qū)規(guī)劃搬遷農(nóng)村移民39 469人，規(guī)劃生產(chǎn)安置37 849人，安置涉及22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)208個(gè)村；規(guī)劃遷建3個(gè)集鎮(zhèn)，復(fù)建等級(jí)公路80 km，電力線路158.23 km及相應(yīng)變配電設(shè)施，通訊線路190km，廣播及有線電視線路325km，供水泵站兩座，皂市水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置補(bǔ)償投資占工程總投資的53.4%。

2 主要安置方式與措施

（1）堅(jiān)持以土為本、以農(nóng)為主，外遷安置為主，推行“大分散、小集中、投親靠友、買(mǎi)房安置”的移民安置理念。移民分散安置在11個(gè)區(qū)縣的多個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域規(guī)模從各一個(gè)村到連片多個(gè)村，安置移民人數(shù)從幾十人到幾百人，有效解決了大范圍集中安置可能出現(xiàn)的問(wèn)題；對(duì)于外遷安置移民實(shí)行“三優(yōu)先安置（水源充足、土地富余、交通方便區(qū)優(yōu)先安置）、三不安置（血防疫區(qū)、貧困區(qū)、滯蓄洪區(qū)不安置）”的生態(tài)安置原則，充分尊重移民意愿，積極組織引導(dǎo)移民“投親靠友”，自主選擇安置地，充分利用進(jìn)城務(wù)工并已定居城鎮(zhèn)農(nóng)民的空置房和土地，鼓勵(lì)移民“買(mǎi)房安置”，降低移民安置成本、充分利用資源，促進(jìn)移民迅速恢復(fù)生產(chǎn)。

（2）堅(jiān)持改善民生，注重改善移民生活條件與生產(chǎn)發(fā)展設(shè)施。在實(shí)施皂市水庫(kù)移民搬遷安置的過(guò)程中，與時(shí)俱進(jìn)地探索移民發(fā)展模式，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，近年共安排涉及基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)及環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等項(xiàng)目658個(gè)，先后投入移民資金9 600多萬(wàn)元，整合新農(nóng)村建設(shè)資金6 000多萬(wàn)元，為移民安置區(qū)改造水利設(shè)施、整修硬化村組公路、發(fā)展沼氣池等，移民安置區(qū)累計(jì)硬化渠道185 km、整修干渠483 km、新建整修骨干塘413處，硬化公路548 km，整修鄉(xiāng)村兩級(jí)公路824 km，新建和整修橋梁87座，新建排灌站12座480 kW，解決人蓄飲水15處5 200人，大大地改善了移民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了移民安居樂(lè)業(yè)。

（3）結(jié)合移民需求，狠抓技能培訓(xùn)。按照“培訓(xùn)移民、提高移民、富裕移民”的總要求，加強(qiáng)移民培訓(xùn)，注重培訓(xùn)實(shí)效，堅(jiān)持短期培訓(xùn)與長(zhǎng)期培訓(xùn)結(jié)合、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)與技能培訓(xùn)相結(jié)合、外出務(wù)工培訓(xùn)與就業(yè)安置培訓(xùn)相結(jié)合，多渠道、多形式開(kāi)展移民實(shí)用技術(shù)和就業(yè)技能培訓(xùn)，提高了移民致富能力，到2012年6月底，完成各種移民培訓(xùn)近15 000人次。結(jié)合移民安置區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多，水泥、石膏、紡織、化工、煙花等行業(yè)比較繁榮，對(duì)勞務(wù)需求旺盛的特點(diǎn)，組織移民勞務(wù)輸出，增加了移民收入。

（4）結(jié)合優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)移民產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。皂市水利樞紐工程移民大多有種植柑桔的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，各安置區(qū)縣以此為切入點(diǎn)，通過(guò)出臺(tái)優(yōu)惠政策，培植示范大戶，在技術(shù)、資金方面給予扶持等措施，組建柑橘基地、柑橘合作社，使柑桔產(chǎn)業(yè)成為了移民發(fā)家致富的重要支撐。同時(shí)引導(dǎo)移民發(fā)展茶葉、油茶等產(chǎn)業(yè)，為移民致富創(chuàng)業(yè)搭建了良好的平臺(tái)，加快了移民脫貧致富步伐，提高了移民生活水平。

（5）堅(jiān)持以人為本，實(shí)施情感移民。大規(guī)模移民期間，推廣實(shí)施移民“八包”經(jīng)驗(yàn)，即：包落實(shí)移民戶的臨時(shí)借住房，包落實(shí)移民戶堆放材料的地點(diǎn)，包落實(shí)移民戶遷入時(shí)的下車(chē)人員，包落實(shí)移民遷入時(shí)三餐飯的開(kāi)餐戶主，包落實(shí)移民遷入后五天小菜供應(yīng)的農(nóng)戶，包落實(shí)移民遷入時(shí)的茶水供應(yīng)，包落實(shí)移民戶遷入時(shí)的20個(gè)生活用煤，包落實(shí)每個(gè)移民戶建房的建材聯(lián)系人，以人文關(guān)懷與風(fēng)俗習(xí)慣做移民工作，用真情感動(dòng)移民。同時(shí)，安置區(qū)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)移民的實(shí)際困難，及時(shí)開(kāi)展送大米、送食油、送燃料、送蔬菜和幫義務(wù)工的“四送一幫”活動(dòng)，解決了一部分特困移民的燃眉之急，以實(shí)際行動(dòng)贏得了移民的理解和支持。

（6）重視移民訴求，維護(hù)移民權(quán)益。實(shí)行聘請(qǐng)移民信息聯(lián)絡(luò)員制度，及時(shí)了解移民群眾的利益訴求；實(shí)行移民干部定期回訪制度，整理收集移民訴求，變上訪為下訪，化被動(dòng)為主動(dòng)，積極處理遺留問(wèn)題，化解消除各類(lèi)移民矛盾；實(shí)行政府部門(mén)聯(lián)合辦公制度，及時(shí)解決移民的證照辦理、子女就學(xué)、移民五保戶安置、公職人員對(duì)等安排等諸多急難問(wèn)題，及時(shí)辦理移民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、農(nóng)村集體土地使用權(quán)證等相關(guān)物權(quán)證照。移民搬遷至安置地后，因行政區(qū)劃、生活環(huán)境、生產(chǎn)方式等方面的變化，對(duì)移民還采取了一系列優(yōu)惠政策與溫情措施，如為移民購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，延長(zhǎng)保險(xiǎn)時(shí)間，增加保費(fèi)等；并明確規(guī)定50人移民以上的安置村推薦移民候選人參加村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子競(jìng)選，保障移民的政治權(quán)益。

（7）采取分年綜合物價(jià)指數(shù)方案，科學(xué)合理兌現(xiàn)移民個(gè)人補(bǔ)償補(bǔ)助調(diào)增資金，采取“五個(gè)一”的宣傳手段（即一本宣傳冊(cè)、一張宣傳單、一張銀行卡、一封致移民公開(kāi)信、一張對(duì)帳表）將移民政策宣講到位、服務(wù)到位。移民資金按財(cái)政集中支付要求，由常德市匯總各縣區(qū)移民進(jìn)度及資金需求，經(jīng)綜合監(jiān)理單位審核后向澧水公司申報(bào)，澧水公司審核后報(bào)省移民局、省財(cái)政廳、水利部等批準(zhǔn)，財(cái)政部核準(zhǔn)后由銀行直接支付到省移民局或常德市專(zhuān)戶；移民個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)由石門(mén)縣根據(jù)與移民戶的協(xié)議分期直接支付到移民戶在銀行的賬戶，移民可隨時(shí)在網(wǎng)上查詢自己的費(fèi)用情況，安置區(qū)調(diào)整土地后給調(diào)出土地居民的補(bǔ)償也實(shí)行打卡到戶；移民專(zhuān)項(xiàng)工程費(fèi)用由常德市直接支付；創(chuàng)立了在全省乃至全國(guó)推介的常德移民安置資金支付“皂市模式”。

3 安置效果

皂市水庫(kù)移民搬遷安置自2004年大規(guī)模啟動(dòng)，于2011年底搬遷完成，實(shí)際共搬遷農(nóng)村移民40 032人，其中生產(chǎn)安置移民3 9400人，分別安置在石門(mén)縣（16 768 人），澧縣（7 781 人），臨澧縣（10 145 人），鼎城（3952 人），津市（208 人），武陵（149 人），柳葉湖（397人）等區(qū)縣；搬遷集鎮(zhèn)人口2 173人，企業(yè)21人。取得主要成績(jī)?nèi)缦拢?/p>

（1）移民人均住房面積由搬遷前的34 m2增加到45 m2；搬遷前土木結(jié)構(gòu)房屋占76%，搬遷后磚混結(jié)構(gòu)房屋達(dá)98%；人均耕地面積由0.07 hm2（1.04畝）增加到 0.09 hm2（1.28 畝）。

（2）規(guī)劃復(fù)建的陽(yáng)泉、維新和磨市3個(gè)集鎮(zhèn)先后于2007年、2009年及2011年完成，3個(gè)新集鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美，功能配套，市場(chǎng)繁榮。

（3）移民產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)不斷加強(qiáng)。通過(guò)集中資金整合項(xiàng)目，擴(kuò)大了柑橘種植、茶葉種植、生豬養(yǎng)殖等解決移民就業(yè)、促進(jìn)移民致富的基地或項(xiàng)目，新建茶葉基地1個(gè)53.33hm2（800畝），茶葉合作社1個(gè)，柑橘基地5個(gè)1056.67hm2（15850畝），柑橘合作社 4個(gè)，其中維新鎮(zhèn)八戶山有機(jī)茶生產(chǎn)基地53.33hm2（800畝）、楚江鎮(zhèn)龍鳳柑桔移民產(chǎn)業(yè)示范基地386.67 hm2（5800畝），還得到了歐盟有機(jī)認(rèn)證。臨澧縣楊板鄉(xiāng)仙女村，130多個(gè)移民聯(lián)合當(dāng)?shù)卮迕裥陆?3.33hm2（1100畝）優(yōu)質(zhì)桔園，預(yù)計(jì)年創(chuàng)收在200萬(wàn)元以上，除此以外，全市10畝以上的柑桔的移民大戶有近千戶，逐步形成了適合實(shí)際的“小花園、小橘園、小果園、小庭院”的“四小”經(jīng)濟(jì)模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，移民的人均年收入從2004年的2 446元提高到2011年的6 345元。

（4）移民技能培訓(xùn)見(jiàn)成效，到2011年底，全市有13000多名移民先后通過(guò)培訓(xùn)走上外出打工之路，人均年收入達(dá)16000元以上；臨澧縣新安、合口、官亭、九里等4鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1500多移民就近到鞭炮廠、石膏礦、水泥廠等企業(yè)就業(yè)，月收入均在1000元以上。

4 幾點(diǎn)主要經(jīng)驗(yàn)

（1）協(xié)議管理對(duì)移民安置各方約束力較強(qiáng)，移民安置協(xié)議管理模式產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。一是以澧水公司為甲方、常德市人民政府為乙方、湖南省水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)管理局為監(jiān)管方簽訂了《皂市水利樞紐庫(kù)區(qū)移民安置任務(wù)及投資包干協(xié)議》，理順了三方的關(guān)系，明確了三方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；二是根據(jù)移民安置工作的需要，市政府分別與有移民安置任務(wù)的區(qū)縣政府簽訂移民安置責(zé)任書(shū)，認(rèn)真落實(shí)各區(qū)縣政府移民安置工作的工作主體、實(shí)施主體和責(zé)任主體的三個(gè)主體責(zé)任；三是簽訂到戶安置協(xié)議書(shū)，即縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)與移民戶簽訂搬遷安置協(xié)議，建立健全了政府領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，村為基礎(chǔ)的管理體制，明確職責(zé)，相關(guān)部門(mén)配合，社會(huì)各界關(guān)心的良好局面。

（2）績(jī)效考核是做好移民安置工作的主要手段。一是市政府將水庫(kù)移民安置工作納入對(duì)區(qū)縣政府年度績(jī)效考核的指標(biāo)體系，有力地促進(jìn)了區(qū)縣政府加大移民安置工作力度。二是安置地強(qiáng)化目標(biāo)考核，任務(wù)層層分解落實(shí)，分片包干，將移民搬遷安置工作納入了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣直部門(mén)目標(biāo)管理考核內(nèi)容，確定了相應(yīng)的考核分值，其中移民任務(wù)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核分值達(dá)到50分，所有縣直單位各占5分，大大增強(qiáng)了各級(jí)各部門(mén)積極配合抓好移民搬遷安置工作的責(zé)任感和緊迫感，形成了強(qiáng)大的工作合力，確保了移民搬遷安置工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（3）維護(hù)移民權(quán)益是做好移民安置工作的重要措施。一是嚴(yán)格審查實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則、移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃，移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃審查前對(duì)實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行三榜公示，物權(quán)要簽字認(rèn)可，同時(shí)，采取移民聽(tīng)證、規(guī)劃咨詢?cè)u(píng)估、專(zhuān)家評(píng)審等方式聽(tīng)取各方意見(jiàn)，合理確定移民安置方式。二是移民安置實(shí)施過(guò)程中，在尊重移民意愿的前提下與其簽訂搬遷安置協(xié)議，充分保障移民權(quán)益。三是注重化解矛盾，公、檢、法、司等部門(mén)深入基層，立足本職，答復(fù)移民上訪，逐件解決歷史遺留問(wèn)題，化解了矛盾，維護(hù)了移民搬遷秩序。四是走訪慰問(wèn)，解決貧困移民家庭的實(shí)際生活難題，情暖了移民。

（4）完善政策制度，透明規(guī)范操作，把政策交給移民。政府出臺(tái)了《皂市水庫(kù)移民安置優(yōu)惠政策規(guī)定》、《皂市水庫(kù)庫(kù)區(qū)移民身份確認(rèn)辦法》、《皂市水庫(kù)移民安置土地調(diào)整實(shí)施辦法》、《皂市水庫(kù)移民安置三十條》、《皂市水庫(kù)移民資金管理辦法》等多個(gè)政策性文件，充分利用宣傳媒體，對(duì)實(shí)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民身份確認(rèn)辦法等相關(guān)政策進(jìn)行多層次、多角度、全方位的宣傳，增強(qiáng)了移民政策的透明度，做到移民政策家喻戶家喻戶曉，確保了移民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)；實(shí)物復(fù)核和補(bǔ)償，做到了四個(gè)一，即一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一把尺子，一個(gè)口徑，一視同仁，保證了廣大移民的合法權(quán)益；搬遷安置實(shí)行“五個(gè)公開(kāi)”即政策公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、實(shí)物指標(biāo)公開(kāi)、人口界定公開(kāi)和村組財(cái)務(wù)公開(kāi)，對(duì)每戶的實(shí)物量、人口確認(rèn)，都經(jīng)過(guò)3次以上張榜公布，確保了搬遷安置工作公開(kāi)公平進(jìn)行。移民資金封閉運(yùn)行和信息化管理，打卡發(fā)放，確保了移民資金安全高效。

5 對(duì)移民工作的幾點(diǎn)建議

皂市水利樞紐工程移民搬遷安置實(shí)施雖然較為成功，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)施過(guò)程中，還是發(fā)現(xiàn)很多實(shí)際問(wèn)題值得我們思考，為了有助于以后改進(jìn)移民工作，結(jié)合工程實(shí)際，提出如下建議：

（1）《大中型水電工程建設(shè)征地移民搬遷安置條例》明確移民搬遷安置工作以政府為主，縣為基礎(chǔ)，但在執(zhí)行過(guò)程中項(xiàng)目法人承擔(dān)了無(wú)限的責(zé)任，建議進(jìn)一步理順管理體制，明確政府與項(xiàng)目法人的職責(zé)。

（2）皂市水庫(kù)移民房屋裝修費(fèi)、咨詢服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用，因多種原因未能落實(shí)，致使移民搬遷后建房困難，舉債現(xiàn)象普遍，移民利益也受到了損害；移民特困戶建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，皂市水庫(kù)移民特困戶建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為人均不足5 000元、戶均不足15 000元，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，移民搬遷到安置區(qū)后建房困難、建不起房的比例達(dá)8%。據(jù)此建議調(diào)整政策，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)移民中的特困群體要進(jìn)一步予以政策傾斜，對(duì)移民搬遷安置過(guò)程中可能出現(xiàn)的意外情況，應(yīng)增列移民搬遷路途意外傷害險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)貨物運(yùn)輸險(xiǎn)等保險(xiǎn)險(xiǎn)種項(xiàng)目費(fèi)用。

（3）近年惠農(nóng)政策淹沒(méi)了后期扶持政策，特別是在近幾年連續(xù)幾個(gè)中央1號(hào)文件出臺(tái)后，對(duì)農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅實(shí)行減免，對(duì)農(nóng)民種糧給予補(bǔ)貼，農(nóng)民種田的積極性普遍高漲，安置區(qū)農(nóng)民普遍不愿調(diào)出土地，有的原來(lái)已調(diào)整出來(lái)的土地，農(nóng)民紛紛要求收回，這已經(jīng)成安置區(qū)的一個(gè)重要不穩(wěn)定因素；物價(jià)上漲也對(duì)后扶額度多年不變形成沖擊，建議與時(shí)俱進(jìn)給予調(diào)整，進(jìn)一步整合支農(nóng)惠農(nóng)資金，加大移民后期扶持力度；同時(shí)完善已安置移民后續(xù)保障機(jī)制，建立專(zhuān)項(xiàng)移民社會(huì)救助資金，對(duì)遭遇交通事故、自然災(zāi)害、大病住院等突發(fā)事件的移民給予適當(dāng)救助，使他們?cè)缛兆叱鲐毨?，發(fā)家致富。

（4）在同一個(gè)地區(qū)，公路、鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于水利工程移民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引起移民攀比，加大了水庫(kù)移民工作難度，建議盡快修訂完善、統(tǒng)一相關(guān)政策、法規(guī)和規(guī)范，按照同地同價(jià)的補(bǔ)償原則，提高水利工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于修建水利工程從決策到實(shí)施時(shí)間跨度大，禁建令影響了庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)政策投入，大大制約了庫(kù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及科學(xué)發(fā)展觀思想的不斷深入和落實(shí)，移民專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施復(fù)改建規(guī)劃的“三原”原則已不適應(yīng)目前水庫(kù)移民工作的要求，因此，建議除對(duì)經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)償項(xiàng)目可繼續(xù)按“三原”原則進(jìn)行補(bǔ)償外；對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等公益事業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)按照國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。