湖南省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)對(duì)策探討

何 峰趙偉明王 琳

（1長沙理工大學(xué) 長沙市 410114；2湖南省水利水電科學(xué)研究所 長沙市 410007）

1 湖南省水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 湖南省水資源現(xiàn)狀

湖南省屬于中國中部地區(qū)，地處長江中游以南，屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，總面積21.19萬km2。省內(nèi)河流眾多，1 000 km2以上河流5 341條，10 000 km2以上河流9條，區(qū)域內(nèi)河流眾多，河網(wǎng)密布。全省多年平均降水量1 450 mm，多年平均水資源總量為1 689億m3，受自然、地理、地形、地貌、大氣環(huán)流等因素影響，全省水資源時(shí)空分布不均，多雨區(qū)徑流深達(dá)1 500 mm以上，少雨區(qū)徑流深少于800 mm，年內(nèi)降水的70%集中在4～9月。年際之間的降水量和徑流量變化較大，造成豐水年雨水過多，易產(chǎn)生洪澇；少水年雨水過少，導(dǎo)致干旱缺水。近期在全球氣候變化影響下，連年豐水或連年枯水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！八?、水少、水臟”的問題仍然制約全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和影響生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

1.2 水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

全省建成各類水庫13 325座，總庫容391.94億m3；水輪泵站3420處，排灌機(jī)械保有量329.97萬kW；大小水電站4 801處，總裝機(jī)達(dá)424.94萬kW。萬畝以上灌區(qū)348處，設(shè)計(jì)灌溉面積277.77萬hm2，達(dá)到有效灌溉面積269.69萬hm2，旱澇保收面積216.82萬hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全省利用地表水供水302.1億m3，地下水供水20.2億m3，全社會(huì)用水總量為322.3億m3，全省年度水資源開發(fā)利用率為23%。在全省監(jiān)測河長中，全年Ⅱ類水質(zhì)河長占31.3%；Ⅲ類水質(zhì)河長占44.6%；Ⅳ類水質(zhì)河長占7.9%；Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)河長占16.2%。受污染水域主要污染物為糞大腸菌群、氨氮、石油類、總磷、溶解氧等。

2 水資源開發(fā)利用存在的問題

（1）水資源時(shí)空分布不均，供需矛盾。

年內(nèi)降雨的60%～80%集中在4～9月，大量的水資源以洪水呈現(xiàn)，降水的年際變化也很大，全省年降水量變差系數(shù)Cv值在（0.10～0.25）之間，大部分地區(qū)在（0.15～0.20）之間。全省各雨量站最大年降水量一般在（1 500～2 500）mm之間，最小年降水量一般在（800～1300）mm之間，最大年降水量是最小年降水量1～4倍，在空間上，不同地區(qū)相差懸殊，多雨區(qū)降雨量2 300 mm以上，而少雨區(qū)降雨量不足1 000 mm。一般山地較豐，而湖區(qū)、丘陵地區(qū)較少。同時(shí)由于多年來河道砂石資源大量開采，以及河道的沖刷，導(dǎo)致了河床變化，河勢及水流流態(tài)改變，枯季同流量水位明顯降低。近年來長株潭城市群枯水問題突出，城市供水安全問題凸顯。

（2）用水效率與效益不高。

在水資源利用方面，湖南省屬于南方豐水地區(qū)，水資源量相對(duì)豐富，長期以來形成了粗放的用水習(xí)慣，節(jié)水意識(shí)相對(duì)淡薄，用水效率效益不高，節(jié)水潛力巨大。2010年全省萬元GDP用水量為223 m3，折合單方水可產(chǎn)生GDP約為40元，還達(dá)不到2007年全國單方水43元的平均水平。農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)為0.4～0.5，發(fā)達(dá)國家為0.7～0.8；全省工業(yè)萬元增加值用水量為143 m3，比2007年全國122 m3的平均水平還高，全省現(xiàn)狀工業(yè)用水重復(fù)率僅在25%左右，發(fā)達(dá)國家已達(dá)85%；全省城市供水管網(wǎng)漏損率在20%以上[2]。全省用水效率與國內(nèi)一些用水效率較高的省份和一些發(fā)達(dá)國家相比，尚有很大差距。

（3）水環(huán)境質(zhì)量較差。

隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，人民生活水平逐步的提高，用水量急劇增加，大量工業(yè)廢水、城鎮(zhèn)建設(shè)和生活廢水排放量也相應(yīng)增加，同時(shí)由于農(nóng)藥化肥的濫用，農(nóng)業(yè)面源污染有增無減，導(dǎo)致突發(fā)性水污染事件仍有發(fā)生，水污染形勢依然嚴(yán)峻。全?、躅惣傲英躅愃|(zhì)評(píng)價(jià)河長比例高居難下，2010年全省監(jiān)測評(píng)價(jià)河段中Ⅴ類及劣Ⅴ類水質(zhì)河長仍占了18.6%。

（4）水資源管理體制不順。

水資源管理目前處于分散狀態(tài)，涉水部門各自為政，沒有形成一個(gè)有權(quán)威的中央統(tǒng)一水管理體制，水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理與水污染防治方面缺乏部門協(xié)商、溝通的平臺(tái)，管理事權(quán)尚未未理順；未建立以經(jīng)濟(jì)手段為核心的管理體制和形成一系列的政策措施，未發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用。這種對(duì)水資源管理體制存在弊端，造成了用水浪費(fèi)、水體污染、產(chǎn)業(yè)布局不合理等現(xiàn)象[3]。

3 湖南省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

湖南省近年來十分重視節(jié)約用水工作，加強(qiáng)節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)、節(jié)水型城市、節(jié)水型社區(qū)等載體建設(shè)，落實(shí)各項(xiàng)用水制度，大力普及節(jié)水技術(shù)，全面節(jié)約各類用水。在節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)中，主要采取以節(jié)水增產(chǎn)為目標(biāo)對(duì)灌區(qū)進(jìn)行技術(shù)改造，因地制宜建設(shè)管道輸水、渠道防滲、噴灌、微灌等節(jié)水灌溉工程。在節(jié)水型工業(yè)建設(shè)中，主要是控制生產(chǎn)力布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；嚴(yán)格實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理制度，限制缺水地區(qū)高耗水項(xiàng)目上馬，禁止引進(jìn)高耗水、高污染工業(yè)項(xiàng)目。對(duì)企業(yè)的用水進(jìn)行目標(biāo)管理和考核，促進(jìn)企業(yè)節(jié)水技術(shù)升級(jí)、工藝改造、設(shè)備更新，逐步淘汰耗水大、技術(shù)落后的工業(yè)設(shè)備，降低萬元工業(yè)增加值用水量及提高工業(yè)用水重復(fù)利用率；促進(jìn)污水、廢水處理回用。強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部用水管理和建立完善用水計(jì)量體系，改進(jìn)不合理用水因素。制定合理水價(jià)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)節(jié)水事業(yè)發(fā)展。在節(jié)水型城市建設(shè)中，以長沙市、株洲市、湘潭市、岳陽市為試點(diǎn)，編制了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，組織開展“節(jié)水型機(jī)關(guān)”、“節(jié)水型家庭”、“節(jié)水型高?！钡葎?chuàng)建活動(dòng)。通過實(shí)施以上節(jié)水措施，湖南省水資源利用的效率和效益得到較大提高，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得了重大進(jìn)展。

4 湖南省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)對(duì)策與建議

（1）建立協(xié)調(diào)、高效的水資源管理制度。

建立節(jié)水型社會(huì)是一場從傳統(tǒng)用水粗放型社會(huì)舊體制走向節(jié)水型社會(huì)新體制深刻的社會(huì)變革。推進(jìn)改革必須制度先行。需要經(jīng)歷大規(guī)模的制度創(chuàng)新和制度變遷。制度建設(shè)的核心是水資源管理制度、體制改革和機(jī)制改革創(chuàng)新。建設(shè)制度解決全社會(huì)的節(jié)水動(dòng)力和機(jī)制問題，同時(shí)完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法力度，規(guī)范和約束各行業(yè)、社會(huì)成員的用水行為，實(shí)現(xiàn)全過程和全面節(jié)水，使節(jié)水逐步成為一種自覺行為[6-7]。根據(jù)湖南省節(jié)水型建設(shè)的現(xiàn)狀，需要盡快制定和完善節(jié)約用水管理辦法、取水許可制度、取用水計(jì)量控制管理辦法、水價(jià)管理辦法等規(guī)范性制度，進(jìn)一步推進(jìn)水務(wù)一體化管理，完善公眾參與制度，使節(jié)水型社會(huì)走上法制化、民主化的軌道。在長沙、湘潭及岳陽市等地開展城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理試點(diǎn)，按照對(duì)水資源統(tǒng)一管理的要求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源綜合評(píng)價(jià)、規(guī)劃、開發(fā)、利用、配置、保護(hù)的統(tǒng)一管理；取水、供水、用水、排水、污水處理、中水回用的統(tǒng)一管理；水量、水質(zhì)、水域和水能的統(tǒng)一管理；法規(guī)、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、定額的統(tǒng)一管理；逐步建立政企分開、政事分開、責(zé)權(quán)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代水資源管理體制。其他市（州）立足本地實(shí)際情況，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，多元化拓寬投融資渠道和改革運(yùn)營機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)水務(wù)一體化工作。同時(shí)，加強(qiáng)流域綜合管理，啟動(dòng)湘江流域綜合管理工作，編制《湘江流域管理規(guī)劃》，《湘江水量分配方案》、《湘江枯水期水資源調(diào)度方案》等，啟動(dòng)《湘江流域管理?xiàng)l例》的立法工作，探討建立流域綜合管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理機(jī)制，推進(jìn)流域防洪、水資源、水環(huán)境、濕地保護(hù)以及航運(yùn)、漁業(yè)等綜合管理。

（2）明晰水權(quán)，建立兩套指標(biāo)體系，實(shí)施總量控制和定額管理。

明晰水權(quán)是管理的基礎(chǔ)，通常以建立總量控制和定額管理兩套指標(biāo)體系來體現(xiàn)，這是我國水權(quán)制度的重要表現(xiàn)形式，也是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。水權(quán)管理可以歸納為三個(gè)方面：第一是確立總量控制和定額管理兩套指標(biāo)。一套是宏觀的總量控制指標(biāo)，把用水指標(biāo)逐級(jí)分解，把水資源的使用權(quán)量化到每個(gè)流域、每個(gè)地區(qū)、每個(gè)城市、每個(gè)單位，層層有控制指標(biāo)；另一套是定額管理指標(biāo)，結(jié)合總量指標(biāo)，核定單位工業(yè)產(chǎn)品，人口、灌溉面積的用水定額。兩套指標(biāo)同時(shí)實(shí)施，實(shí)行總量和定額雙控制，把水權(quán)落實(shí)到每一個(gè)用水單元。第二是運(yùn)用多種手段保障水權(quán)的實(shí)施。兩套指標(biāo)確立后，就要采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政、科技等手段，使控制指標(biāo)成為每一個(gè)用水單元的權(quán)利依據(jù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下要特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，實(shí)行基本水價(jià)和超定額用水累進(jìn)加價(jià)。第三是允許水權(quán)流轉(zhuǎn)形成水市場。用水戶和用水單元節(jié)約的水量可以有償轉(zhuǎn)讓，這樣就形成了水權(quán)市場。水權(quán)市場可以發(fā)生在用水的各個(gè)層面，例如地區(qū)之間、城市之間、單位之間、用戶之間。

（3）建立與區(qū)域水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。

各地區(qū)應(yīng)在現(xiàn)有水資源承載能力條件下重新審視發(fā)展戰(zhàn)略，逐步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，建立與區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。在制定區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)要充分考慮水資源條件。制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時(shí)要求優(yōu)先滿足生活和生態(tài)用水，其次是工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水。實(shí)現(xiàn)“量水而行，以水定發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，建立與區(qū)域水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。

（4）建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水工程和技術(shù)體系。

建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水工程和技術(shù)體系，為制度建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供技術(shù)和工程保障。大力開發(fā)與推廣先進(jìn)實(shí)用的節(jié)水新材料、新技術(shù)、新工藝，如：工業(yè)節(jié)水、自動(dòng)監(jiān)測控制、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、中水回用等。加大城市管網(wǎng)、農(nóng)業(yè)灌溉渠系改造力度，降低漏損，提高水資源利用效率與效益。加快水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)計(jì)量、監(jiān)控和調(diào)度設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)包括水質(zhì)在內(nèi)的水文數(shù)據(jù)自動(dòng)采集、傳輸、處理和預(yù)報(bào)，形成實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，為實(shí)施總量控制與定額管理制度提供硬件支撐。在河流上游地區(qū)加大蓄水工程的建設(shè)，開源與節(jié)流并舉；中游地區(qū)以興建引提供水工程為主，提高防洪抗旱和供水能力；下游地區(qū)加強(qiáng)引排水工程的改造和供水水源地的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)節(jié)水和治污工程建設(shè)，以挖潛配套和技術(shù)改造為主，加強(qiáng)引排水工程的改造。針對(duì)人口集中、工業(yè)發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，采取有效節(jié)水措施，加強(qiáng)治污工程建設(shè)，遏制水質(zhì)惡化趨勢，保證供水質(zhì)量，增加引水供水能力，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。重點(diǎn)建設(shè)長、株、潭等重點(diǎn)城市備用水源地，增強(qiáng)城市供水安全保障。完善城市在缺水期和發(fā)生水污染事件時(shí)水資源調(diào)度的應(yīng)急預(yù)案，科學(xué)調(diào)度水資源，有效利用雨洪資源，提高水資源的利用效率和效益。

（5）發(fā)揮市場作用，建立良性循環(huán)的水價(jià)和投入機(jī)制。

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鄉(xiāng)生活用水的各個(gè)方面，需拓寬資金渠道并加大投入力度，保證節(jié)水管理工作的持續(xù)進(jìn)行，根據(jù)“取之于水、用之于水”的原則，建立包括水費(fèi)、水資源費(fèi)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)和社會(huì)資金等多渠道、多元化的節(jié)水投入體系。發(fā)揮水價(jià)杠桿作用。水價(jià)作為配置水資源的重要經(jīng)濟(jì)手段，與節(jié)水密切相關(guān)，水價(jià)的作用貫穿于節(jié)水采取的非工程措施中，水價(jià)的調(diào)整對(duì)節(jié)水工程措施的實(shí)施也有促進(jìn)作用。按照補(bǔ)償成本、合理收益的原則，適度調(diào)整供水價(jià)格，使水價(jià)逐步向供水成本價(jià)靠近，加快由供給水向商品水的轉(zhuǎn)變。應(yīng)盡快實(shí)行用水總量控制和定額管理制度，超計(jì)劃、超定額用水征收累進(jìn)水價(jià)。強(qiáng)化對(duì)水費(fèi)、水資源費(fèi)的征收管理，嚴(yán)格按計(jì)量收費(fèi)，依靠價(jià)格杠桿促進(jìn)全社會(huì)節(jié)水。水價(jià)政策，要盡量反映出水資源的地區(qū)差異性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的地區(qū)差異性、行業(yè)用水差異性，同時(shí)要建立對(duì)節(jié)水先進(jìn)單位降低水價(jià)或免收的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。湖南省水資源季節(jié)性變化突出可以積極開展季節(jié)性水價(jià)探索研究[8]。

（6）建立與節(jié)水型社會(huì)相符合的節(jié)水文化，形成節(jié)水的社會(huì)風(fēng)尚和文明消費(fèi)方式。

節(jié)水文化是人們?cè)陂_發(fā)利用和保護(hù)水資源，實(shí)行計(jì)劃用水、節(jié)約用水過程中形成的關(guān)于水的精神祈求、價(jià)值觀念和行為方式的綜合，是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的一種內(nèi)在動(dòng)力[9]。通過各種有效形式宣傳以及將節(jié)約用水納入基礎(chǔ)教育，使人們由過去把水作為一般性資源認(rèn)識(shí)向戰(zhàn)略性資源認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，由過去粗放型經(jīng)營方式向集約型經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，由過去主要依靠增量解決資源短缺向更加重視節(jié)約和替代的轉(zhuǎn)變。形成“浪費(fèi)水可恥、節(jié)約水光榮”的社會(huì)輿論氛圍，樹立自覺節(jié)水的社會(huì)風(fēng)尚，提倡節(jié)約用水的文明消費(fèi)方式，在全社會(huì)逐步形成節(jié)約用水的社會(huì)行為規(guī)范，使節(jié)水意識(shí)和行為融入廣大人民群眾的日常工作和生活，同時(shí)積極探索在新形勢下做好節(jié)水宣傳教育工作的新途徑、新方法。

5 結(jié) 語

2007年長株潭城市群被國家確定為 “兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)，2011年湖南省被水利部確定為全國水利改革試點(diǎn)省，圍繞“四化兩型”建設(shè)，推進(jìn)水資源管理體制改革，建立與“綠色湖南”建設(shè)要求相適應(yīng)的統(tǒng)一高效管理體系，把實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。需要在用水總量控制上，建立相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證制度，健全嚴(yán)格計(jì)劃用水、取水許可限批、地下水管理等制度，從宏觀、微觀兩個(gè)層面加以管控；在用水效率控制上，完善用水定額、節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”、節(jié)水技術(shù)推廣、節(jié)水激勵(lì)制度，提高用水效率。

加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，加快推進(jìn)水資源綜合治理，以水資源節(jié)約和保護(hù)為核心，優(yōu)化水資源配置，強(qiáng)化用水需求和用水過程管理，以水資源利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不僅是湖南“綠色崛起”的強(qiáng)勁動(dòng)力，也是保障湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展的有力支撐。

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