關(guān)于全省基層水利服務(wù)體系建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告

□黑龍江省水利廳人事處 省農(nóng)田水利管理總站 省水利廳財(cái)務(wù)審計(jì)處

深入貫徹落實(shí)2011年中央1號(hào)文件和省委1號(hào)、15號(hào)文件精神，依據(jù)水利部、中央編辦、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水務(wù)服務(wù)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水農(nóng)[2012]254號(hào)）要求，盡快出臺(tái)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)，按照廳黨組要求，省水利廳、省編辦和省財(cái)政廳組成兩個(gè)專題調(diào)研組，深入尚志市、寧安市、海林市、木蘭縣、林甸縣、肇源縣、慶安縣、泰來(lái)縣、龍江縣等9個(gè)縣（市）、14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，圍繞加強(qiáng)全省基層水利服務(wù)體系建設(shè)課題開(kāi)展調(diào)研，與部分市（縣）政府、水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層水利站的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行了座談交流，力求全面掌握我省基層水利服務(wù)體系現(xiàn)狀，深入剖析存在的問(wèn)題，在準(zhǔn)確把握全國(guó)基層水利服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議精神和學(xué)習(xí)借鑒遼寧等省份好的經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，立足我省實(shí)際，有針對(duì)性地提出對(duì)策和建議，以期有效破解我省基層水利服務(wù)體系存在的體制不順、機(jī)制不活、運(yùn)行不暢、效果不好等問(wèn)題，著力構(gòu)建職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，為加快我省“大水利”建設(shè)，提升“水利化”水平提供堅(jiān)強(qiáng)有力的支撐和保障。

一、全省基層水利服利體系現(xiàn)狀

我省從1976年開(kāi)始設(shè)置基層水利管理單位，1988年重新核定了基層水利站編制，2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，絕大部分縣（市、區(qū)）將水利、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)機(jī)、林業(yè)等站辦合并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心，構(gòu)成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心為主導(dǎo)，以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和抗旱服務(wù)隊(duì)為輔助的基層水利服務(wù)格局。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我省現(xiàn)有的892個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，獨(dú)立設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站159個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的17.8%；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心設(shè)置水利崗位（1人專職或兼職）的678個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的76%；無(wú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的有55個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的6.2%。在獨(dú)立設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的159個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管的37個(gè)，占23.3%；歸屬縣（市、區(qū)）水務(wù)局直管的122個(gè)，占76.7%。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)（推廣）中心設(shè)置水利崗位的678個(gè)，均歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。在現(xiàn)有的837個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)中，有691個(gè)是財(cái)政全額事業(yè)單位、106個(gè)是差額事業(yè)單位、40個(gè)屬自收自支事業(yè)單位。截至2012年9月，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)共有從業(yè)人員2 486人，其中在編2 011人，不在編475人。大專以上學(xué)歷1 332人，水利專業(yè)513人，占從業(yè)人員總數(shù)的20.6%；中級(jí)以上職稱798人，占從業(yè)人員總數(shù)的32.1%。

（二）農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)情況

1995年，省政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)我省民辦水利工作的意見(jiàn)》，小型水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革在我省廣泛興起。2000年，我省龍鳳山灌區(qū)、慶安和平灌區(qū)、木蘭香磨山灌區(qū)三個(gè)水價(jià)改革試點(diǎn)單位率先成立用水戶協(xié)會(huì)，隨后其他一些灌區(qū)也開(kāi)始嘗試這一新型管理模式。目前，全省77個(gè)灌區(qū)成立用水戶協(xié)會(huì)322個(gè)，管理斗渠9 590 條，控制灌溉面積236萬(wàn)畝，涉及農(nóng)戶174 643 戶，協(xié)會(huì)工作人員1 771人，其中已在民政部門登記注冊(cè)的協(xié)會(huì)有129個(gè)。

（三）專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍情況

我省1996年開(kāi)展抗旱服務(wù)組織建設(shè)，全省現(xiàn)有各種形式的抗旱服務(wù)組織111個(gè)，其中地市級(jí)有4個(gè)，縣（市、區(qū)）級(jí)36個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)71個(gè)。其中全額撥款單位40個(gè)，差額撥款單位9個(gè)，其余為自收自支單位。我省現(xiàn)有灌溉試驗(yàn)站42個(gè)，其中國(guó)家確定的中心站1個(gè)、重點(diǎn)站6個(gè)，均沒(méi)有編制。全省抗旱服務(wù)組織現(xiàn)有從業(yè)人員1 047人，其中鶴崗市、木蘭縣、肇源縣、樺南縣、雙城市、林甸縣、明水縣7個(gè)市縣服務(wù)隊(duì)規(guī)模較大，人數(shù)超過(guò)10人。全省共有40個(gè)縣級(jí)以上抗旱服務(wù)組織，擁有倉(cāng)儲(chǔ)面積312平方米，固定資產(chǎn)6 280萬(wàn)元。主要抗旱設(shè)備為移動(dòng)灌溉設(shè)備1 406 套，節(jié)水灌溉設(shè)備1 090 套，其他設(shè)備（水泵為主）550 套。

二、全省基層水利服務(wù)體系運(yùn)行中存在的問(wèn)題

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，對(duì)我省基層水利服務(wù)體系造成很大沖擊，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，職能弱化、經(jīng)費(fèi)短缺、專業(yè)人員流失，諸多問(wèn)題直接導(dǎo)致我省基層水利管理能力整體下滑，出現(xiàn)了農(nóng)村水利建設(shè)只建不管、管護(hù)缺位、工程設(shè)施損毀嚴(yán)重，個(gè)別地區(qū)甚至水事糾紛不斷、干群關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響農(nóng)村水利的改革發(fā)展，影響到了廣大農(nóng)民群眾的根本利益。深入剖析我省基層水利服務(wù)體系存在的問(wèn)題，特別是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有以下七個(gè)方面，亟待采取有效措施加以解決。

（一）管理體制不順，履行職能難

目前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)體系共有獨(dú)立設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心兩種形式，存在管理體制不順、職能落實(shí)不到位、人員不固定等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有678個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的76%。85%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心的水利工作人員和編制歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排，主要是圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作開(kāi)展服務(wù)，很難專心從事水利工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了占水利編，頂水利崗，不干水利事的局面。加之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利崗位人員流動(dòng)性大，輪換頻繁，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作缺乏連續(xù)性。這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的管理體制，導(dǎo)致縣水務(wù)局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站在業(yè)務(wù)管理上脫節(jié)，極大地弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能作用，客觀上造成獨(dú)立開(kāi)展水利工作難、履行水利崗位職責(zé)難的局面。

（二）人員編制不匹配，工程管護(hù)難

經(jīng)過(guò)多年持續(xù)投入和建設(shè)，我省水利工程規(guī)模和數(shù)量實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，尤其是農(nóng)村水利工程投入大幅增加。目前，全省共有小型水庫(kù)1 015座、小塘壩14 155處、小泵站831個(gè)、灌溉渠道27 807公里、灌溉面積6 887萬(wàn)畝，堤防總長(zhǎng)度12 291公里，解決1 426萬(wàn)人的安全飲水工程，絕大部分小型水利工程由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和維護(hù)。2011年中央1號(hào)文件出臺(tái)后，我省大規(guī)模的農(nóng)村水利建設(shè)全面展開(kāi)，“十二五”期間，計(jì)劃投資1 500億元，新增旱澇保收田5 000萬(wàn)畝，完成農(nóng)田灌溉渠道防滲襯砌6 000公里，新增水土流失治理面積1 200萬(wàn)畝，建設(shè)191處大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，建成農(nóng)村小微型抗旱應(yīng)急備用水源工程12萬(wàn)個(gè)，一大批農(nóng)村水利工程即將建成投入使用。面對(duì)艱巨的運(yùn)行管護(hù)任務(wù)，現(xiàn)有的基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)人員編制嚴(yán)重不足，僅依靠現(xiàn)有的2 486 名基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工程運(yùn)行管理要求。特別是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心水利崗位僅設(shè)置1人（且身兼數(shù)職），更難以承擔(dān)繁重的農(nóng)村水利建設(shè)管理任務(wù)。多年來(lái)，受人員編制嚴(yán)重短缺、經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足、重建輕管普遍存在等因素制約，農(nóng)田水利設(shè)施損毀嚴(yán)重。長(zhǎng)此以往，我省農(nóng)村水利工程將面臨崩潰邊緣，嚴(yán)重威脅農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家巨額投資將付之東流。

（三）經(jīng)費(fèi)投入不充足，保障能力弱

經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一直是基層水利管理機(jī)構(gòu)發(fā)展的制約因素。目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)緊缺，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心人員共用一間辦公室聯(lián)合辦公，有的甚至無(wú)固定辦公場(chǎng)所，更談不上辦公自動(dòng)化和現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站辦公條件極其簡(jiǎn)陋，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒(méi)有基本的、必須的儀器設(shè)備，致使日常水利工程維修養(yǎng)護(hù)、施工放樣、測(cè)量、監(jiān)測(cè)等工作難以完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站（農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心）沒(méi)有獨(dú)立辦公場(chǎng)所的有804個(gè)。絕大部分水利站（農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心）處在“三無(wú)”境地，無(wú)辦公經(jīng)費(fèi)、無(wú)工作場(chǎng)所、無(wú)工程養(yǎng)護(hù)維護(hù)費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作舉步維艱，日常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

（四）人員結(jié)構(gòu)不合理，整體素質(zhì)低

1976年，我省基層水利站工作人員為1 266人，而時(shí)隔36年，我省水利工程建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，基層水利站工作人員卻僅有2 486人。且現(xiàn)有人員中具有中級(jí)以上職稱的798人，僅占總?cè)藬?shù)的32.1%，非專業(yè)人員或兼職人員從事基層水利工作的現(xiàn)象非常突出，人員年齡老化，知識(shí)層次偏低，新老接替不上的矛盾非常突出。例如：肇源縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員27人，僅有4人為水利專業(yè)；尚志市全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員共34人，只有3人為水利專業(yè)；勃利縣全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員，只有1人為水利專業(yè)；泰來(lái)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員共34人，無(wú)水利專業(yè)。由于受鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、經(jīng)費(fèi)等各種因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員得不到培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，沒(méi)有受到過(guò)系統(tǒng)的水利業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)難以提高，難以勝任專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的水利工作。

（五）組織體系不完善，服務(wù)功能差

我省基層水利服務(wù)體系不健全、不完善，整體服務(wù)功能不強(qiáng)，特別是農(nóng)民用水合作組織和專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，專業(yè)化隊(duì)伍規(guī)模小、協(xié)會(huì)組織數(shù)量少，為基層群眾提供技術(shù)和服務(wù)的能力十分有限。加之部分縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)用水戶參與灌溉管理和農(nóng)民用水合作組織重視程度不夠、認(rèn)識(shí)不到位，許多縣（市、區(qū)）在這方面還處在摸索階段，協(xié)會(huì)管理水平較低，群眾參與的積極性不高，政府扶持的力度不夠，登記注冊(cè)困難，協(xié)會(huì)沒(méi)有正常的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道等諸多因素制約了我省農(nóng)民用水合作組織和專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍的發(fā)展建設(shè)。

（六）水費(fèi)收繳不到位，工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)少

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”后，農(nóng)村集體組織逐步退出農(nóng)村水利工程建設(shè)管理，導(dǎo)致基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)緊缺，水費(fèi)客觀上成為水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。中央取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村收費(fèi)項(xiàng)目只剩下農(nóng)業(yè)供水水費(fèi)，農(nóng)民對(duì)收水費(fèi)不理解、不支持，抵觸情緒大，水費(fèi)收繳受到層層干擾，不能足額征收到位。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難無(wú)力投入，導(dǎo)致工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)入不敷出，工程維修養(yǎng)護(hù)無(wú)法進(jìn)行，新建小型農(nóng)村水利工程更是奢望，逐步形成了收費(fèi)難——維修難——服務(wù)難——供水難——糾紛不斷——收費(fèi)難的惡性循環(huán)。

（七）水利執(zhí)法不到位，水事秩序混亂

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣中心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，農(nóng)村水利出現(xiàn)了管理責(zé)任不清，目標(biāo)不明確，工作落實(shí)不到位，基層水利綜合執(zhí)法若有若無(wú)，致使許多違法案件不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、不能及時(shí)得到處理，破壞農(nóng)村水利設(shè)施和違規(guī)用水等行為時(shí)有發(fā)生，不能及時(shí)得到制止和糾正。破壞工程、用水糾紛、抗繳水費(fèi)、隨意抽取地下水等違法現(xiàn)象屢禁不止，基層水利工作人員無(wú)法協(xié)助上級(jí)水行政主管部門進(jìn)行水行政執(zhí)法，未能發(fā)揮水行政部門職能的延伸作用，基層水資源管理嚴(yán)重缺位，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作上級(jí)有部署，具體工作無(wú)人抓的被動(dòng)局面。

總的來(lái)看，我省基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)很不完善，體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，問(wèn)題很多，“望天收”和“吃老本”的現(xiàn)象普遍存在。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站給全省基層水利服務(wù)體系帶來(lái)極大沖擊，導(dǎo)致一些地區(qū)農(nóng)村水利工程年久失修、幾近荒廢；農(nóng)業(yè)供水、農(nóng)民用水頻發(fā)糾紛，農(nóng)民群眾與水利干部矛盾激化；基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)步履維艱、水利工作人員苦不堪言；農(nóng)村水利管護(hù)工作停滯不前，甚至倒退滑坡。我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)落后的局面，已嚴(yán)重影響了我省糧食生產(chǎn)安全，危及到我省“大水利”建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

三、加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性

加快推進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，既是中央的決策部署，也是農(nóng)村水利持續(xù)健康發(fā)展的迫切需求，更是廣大農(nóng)民群眾的真切愿望。

（一）加快推進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，是保證農(nóng)村水利建設(shè)管理適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展形勢(shì)的迫切需要

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在發(fā)生深刻的變革，從一個(gè)具有幾千年文明的農(nóng)業(yè)大國(guó)，進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新歷史階段，大批農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。農(nóng)村水利管理工作不僅要正視這種變革的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，而且要積極適應(yīng)這種變革的需求，一是適應(yīng)農(nóng)村集體逐步退出農(nóng)村水利管理主體地位的要求，通過(guò)健全完善基層水利服務(wù)體系，及時(shí)彌補(bǔ)農(nóng)村水利建設(shè)與管理主體的缺位。二是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村水利建設(shè)與管理靠留守婦女、老人完成已不太可能，將越來(lái)越多地依靠專業(yè)隊(duì)伍。三是按照中央“三化”同步的戰(zhàn)略部署，各地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐越來(lái)越快，對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)與管理的機(jī)械化、專業(yè)化、現(xiàn)代化要求也越來(lái)越高，迫切需要有專業(yè)化的水利服務(wù)隊(duì)伍來(lái)做技術(shù)支撐。四是隨著高效節(jié)水灌溉的推廣普及，大量新技術(shù)、新設(shè)備、新材料、新工藝的推廣應(yīng)用，迫切需要由懂技術(shù)、知識(shí)化的水利隊(duì)伍來(lái)支撐。

（二）加快推進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，是解決農(nóng)村水利管理“最后一公里”問(wèn)題的迫切需要

隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”后，農(nóng)村集體組織逐步退出農(nóng)村水利工程建設(shè)管理，同時(shí)基層水利站也因?yàn)榉N種原因職能不斷被弱化，農(nóng)村水利工程管理上的“最后一公里”問(wèn)題日益凸顯。隨著近幾年面向基層、面向農(nóng)村的水利投資項(xiàng)目越來(lái)越多，基層水利基礎(chǔ)工作薄弱、管理能力不足、服務(wù)體系不健全的問(wèn)題明顯暴露。因此，在加強(qiáng)農(nóng)村水利工程建設(shè)，解決工程建設(shè)“最后一公里”的同時(shí)，迫切需要同步加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，解決工程管理“最后一公里”的問(wèn)題，保證農(nóng)村水利工程建得起，管得好，長(zhǎng)受益。

（三）加快推進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，是解決農(nóng)村水利建設(shè)管理任務(wù)急劇增加問(wèn)題的迫切需要

2011年中央1號(hào)、省委1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確提出突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大興農(nóng)田水利的要求以來(lái)，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利的投入大幅增加，2011年我省水利投資達(dá)150億元。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，水利投入仍會(huì)持續(xù)大幅增加。隨著投入的增加，大規(guī)模的農(nóng)村水利建設(shè)全面展開(kāi)，農(nóng)村飲水安全工程、大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、大中型灌排泵站更新改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、水土保持重點(diǎn)工程、農(nóng)村水系治理、河道清淤疏浚等一大批農(nóng)村水利工程建設(shè)全面展開(kāi)。面對(duì)如此巨大的投入，如此繁雜的項(xiàng)目類型，如此艱巨的建設(shè)任務(wù)和運(yùn)行管理要求，沒(méi)有完善的基層水利服務(wù)體系，難以支撐水利事業(yè)的大發(fā)展，也難以保障水利工程的可持續(xù)利用。

四、加快全省基層水利服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策和建議

基層水利服務(wù)體系是水利工作的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐和保障體系，具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性和專業(yè)性。著力加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)于破解我省水利工程“重建輕管”、“只建不管”的難題，有效解決水利工程管理“最后一公里”問(wèn)題至關(guān)重要，事關(guān)我省水利工程整體效益全面提升，事關(guān)水利事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，針對(duì)我省基層水利服務(wù)體系嚴(yán)重薄弱的實(shí)際，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面水利服務(wù)機(jī)構(gòu)職能弱化、經(jīng)費(fèi)短缺、人員編制少、管理缺位的危機(jī)，適應(yīng)當(dāng)前加快水利現(xiàn)代化、科技化、專業(yè)化的形勢(shì)發(fā)展需要，我省應(yīng)突出服務(wù)“三農(nóng)”和民生優(yōu)先主題，切實(shí)把加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站作為當(dāng)前推進(jìn)全省水利服務(wù)體系建設(shè)的重中之重，著力構(gòu)建以縣級(jí)水行政部門為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)管理站為核心，以村級(jí)水管員隊(duì)伍為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水合作組織和專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍為補(bǔ)充，全面覆蓋我省縣市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村屯三級(jí)的基層水利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，全面提高基層水利服務(wù)水平。

（一）合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，完善管理體制

近10年的發(fā)展實(shí)踐證明，科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，理順管理體制是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站充分發(fā)揮職能作用的重要保障，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利工程維修、管護(hù)的基本前提。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，打破了我省基層水利工作專職、專責(zé)、專業(yè)的格局，從根本上動(dòng)搖了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面水利的管理和服務(wù)職能，加之實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的管理體制，直接導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)和管理出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。為此，加強(qiáng)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)，首先要從根本上解決性質(zhì)不明、體制不順的問(wèn)題。按照國(guó)家三部辦指導(dǎo)意見(jiàn)，關(guān)于明確基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與管理體制的要求，借鑒遼寧等省份好的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)立水利管理站，也可以小流域或區(qū)域?yàn)閱卧O(shè)立流域或片區(qū)水利管理站，并將新設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站作為縣水務(wù)局派出的公益性一類事業(yè)單位，實(shí)行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，人、財(cái)、物由縣水務(wù)局垂直管理，同時(shí)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作指導(dǎo)。這種管理體制，既有利于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間上下游的關(guān)系，也有利于縣級(jí)水務(wù)部門統(tǒng)一調(diào)度全縣基層水利服務(wù)力量，有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前建設(shè)和管理任務(wù)繁重的實(shí)際需求，更有利于保障水利政策和上級(jí)有關(guān)要求的貫徹落實(shí)。更重要的是基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)作為縣級(jí)水務(wù)部門的派出機(jī)構(gòu)，可以不受國(guó)家有關(guān)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位編制只減不增的硬性約束限制，有利于基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)落實(shí)人員編制。同時(shí)，由縣水務(wù)局直接管理，可以充分發(fā)揮縣水務(wù)局專業(yè)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)加強(qiáng)基層水利工作人員的培訓(xùn)、調(diào)度和選拔培養(yǎng)，提高基層水利管理的效率和專業(yè)化水平，保持基層水利隊(duì)伍的穩(wěn)定，把農(nóng)村水利工程建設(shè)好、管理好、使用好。

（二）明確工作職能，核算人員編制

明確公益性職能，增加人員編制，既是當(dāng)前農(nóng)村水利工程建設(shè)、維修、管護(hù)的實(shí)際需要，也是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站的核心和關(guān)鍵。隨著近年來(lái)國(guó)家強(qiáng)水、惠水政策的出臺(tái)和深入實(shí)施，我省面向基層、面向農(nóng)村的水利投資項(xiàng)目越來(lái)越多，基層水利工作職能不清、人員編制不足的問(wèn)題與大規(guī)模水利建設(shè)的實(shí)際需要不相適應(yīng)，農(nóng)村水利工程管理上的“最后一公里”問(wèn)題日益凸顯，迫切需要加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性職能，保證農(nóng)村水利工程建得起，管得好，長(zhǎng)受益。按照國(guó)家三部辦《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，建議將我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)的公益職能確定為：負(fù)責(zé)開(kāi)展農(nóng)村水利調(diào)查、勘察、規(guī)劃設(shè)計(jì)工作；負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)防洪抗旱、水政監(jiān)察、灌溉排澇、水土保持、飲水安全、水利科技推廣等工作；承擔(dān)農(nóng)村水利工程設(shè)施建設(shè)、管理與運(yùn)行維護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)工作；組織指導(dǎo)村級(jí)水管員和農(nóng)村用水合作組織建設(shè)與運(yùn)行工作；協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉水事務(wù)、調(diào)節(jié)水事糾紛，組織開(kāi)展水法規(guī)、政策宣傳等工作。依據(jù)全國(guó)基層水利服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議精神和2011年中央1號(hào)文件要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站人員編制納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，并按照精簡(jiǎn)、專業(yè)、效能的原則，科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站的人員編制，原則上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站最低不能少于3人，流域、區(qū)域站最低不能少于5人，實(shí)行人員編制實(shí)名制管理，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站人員崗位測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各縣確定人員編制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站有效開(kāi)展工作和履行工作職能需要。

（三）納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障

依據(jù)2011年中央1號(hào)文件關(guān)于“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域?yàn)閱卧?，健全基層水利服?wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算”的規(guī)定，多渠道籌措資金，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站建設(shè)投入力度。督促各縣（市、區(qū)）政府盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)全額納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，遵照全國(guó)基層水利服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議精神，借鑒其他省份成型的經(jīng)驗(yàn)和做法，建議采取省里以獎(jiǎng)代補(bǔ)投入一塊，縣市財(cái)政單獨(dú)列支一塊，農(nóng)田水利建設(shè)基金、治理江河新增建設(shè)用地計(jì)提一塊，水利規(guī)費(fèi)補(bǔ)充一塊，小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程、灌區(qū)續(xù)建配套等項(xiàng)目建設(shè)傾斜一塊等方法，多渠道籌集基層水利服務(wù)體系的建設(shè)資金，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的辦公條件，解決辦公設(shè)施、儀器設(shè)備、通訊及交通工具和工程維修養(yǎng)護(hù)所需經(jīng)費(fèi)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的服務(wù)能力。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)

按照2011年中央水利工作會(huì)議關(guān)于“要健全隊(duì)伍、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，建設(shè)一支高素質(zhì)人才隊(duì)伍，突出加強(qiáng)基層水利人才隊(duì)伍建設(shè)，加大急需緊缺專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)力度”的精神，當(dāng)前加強(qiáng)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)，要突出抓好縣級(jí)水利專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理服務(wù)隊(duì)伍、村級(jí)水管員隊(duì)伍三個(gè)層面的隊(duì)伍建設(shè)，全面提升基層水利服務(wù)人員的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。依據(jù)國(guó)家三部辦《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于“公開(kāi)招聘，競(jìng)爭(zhēng)上崗，定期考評(píng)，合理流動(dòng)”的人事制度要求，建議引入競(jìng)爭(zhēng)和考核機(jī)制，嚴(yán)格用人標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，采取公開(kāi)招聘、競(jìng)聘上崗、擇優(yōu)聘用的方式，選拔有真才實(shí)學(xué)的技術(shù)人員或全日制水利專業(yè)畢業(yè)生進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站，保證專業(yè)技術(shù)人員比例不低于80%，水利專業(yè)人員不少于專業(yè)技術(shù)人員的三分之二。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站人員持證上崗制度，力爭(zhēng)3～5年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)持證上崗。加強(qiáng)各類水利人才培訓(xùn)，依托高校教育資源，加強(qiáng)水利專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和學(xué)歷教育，實(shí)施千名鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站站長(zhǎng)培訓(xùn)工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理員業(yè)務(wù)能力提升工程、村級(jí)水管員水利知識(shí)普及工程，力爭(zhēng)用3～5年的時(shí)間，將全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理人員培訓(xùn)一遍。同時(shí)，制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)縣級(jí)水行政管理部門后備干部、專業(yè)技術(shù)人員、新上崗大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利一線工作鍛煉，并在培訓(xùn)學(xué)習(xí)上給予傾斜，加大投入，提升基層水利隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

（五）強(qiáng)化綜合執(zhí)法，規(guī)范水事秩序

水政監(jiān)察是依法治水、依法管水的重要手段。依據(jù)《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見(jiàn)》（黑發(fā)〔2011〕15號(hào)）中關(guān)于“省、市、縣水行政主管部門都要建立一支精干、統(tǒng)一、高效的水政執(zhí)法隊(duì)伍。要加強(qiáng)執(zhí)法保障建設(shè)，增加執(zhí)法投入，改善執(zhí)法條件，提高執(zhí)法水平”的要求，針對(duì)我省涉農(nóng)水費(fèi)收繳困難的實(shí)際，建議結(jié)合推進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，同步加強(qiáng)水利綜合執(zhí)法，構(gòu)建以水政監(jiān)察為骨干、當(dāng)?shù)卣疄橐劳?、管理單位為基點(diǎn)、公安機(jī)構(gòu)相配合的水行政執(zhí)法工作體系。通過(guò)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站水政監(jiān)察職能，整合分散在水資源、河道、水工程等領(lǐng)域的執(zhí)法職能，進(jìn)一步延伸縣級(jí)水務(wù)部門水行政執(zhí)法職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村水利工程日常管護(hù)和水事糾紛的處理，強(qiáng)化水費(fèi)收繳，擴(kuò)大執(zhí)法覆蓋面，進(jìn)而加強(qiáng)縣級(jí)水行政執(zhí)法能力，建立職責(zé)清晰、分工明確、相互銜接、協(xié)調(diào)配合的水行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，有效遏制破壞工程、抗繳水費(fèi)等違法行為，營(yíng)造良好的水事秩序。

（六）出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，加快體系建設(shè)

2011年出臺(tái)的中央1號(hào)文件、省委1號(hào)文件對(duì)加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)均提出了明確要求，《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見(jiàn)》（黑發(fā)〔2011〕15號(hào)）明確指出“制定出臺(tái)黑龍江省關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，2012年底前，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的恢復(fù)和建立工作，其人員經(jīng)費(fèi)全部由縣級(jí)財(cái)政解決”。同時(shí)，按照國(guó)家三部委《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于“各省、自治區(qū)、直轄市要及早研究出臺(tái)本省基層水利服務(wù)體系建設(shè)意見(jiàn)，制定實(shí)施方案和時(shí)間進(jìn)度表，督促縣（市、區(qū)）做好落實(shí)工作，確保2012年有階段性成果”的要求，建議我省抓住政策機(jī)遇，盡快出臺(tái)我省加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)，特別是要把建設(shè)獨(dú)立的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站作為推進(jìn)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)的核心和關(guān)鍵，督促和指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）盡快制定實(shí)施方案，出臺(tái)本地區(qū)指導(dǎo)意見(jiàn)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站、農(nóng)民用水合作組織和專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍的發(fā)展建設(shè)，“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，積極探索建立村級(jí)水管員制度，選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展村級(jí)水管員的試點(diǎn)工作，作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的重要補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)基層水利服務(wù)全省覆蓋的目標(biāo)。

（七）落實(shí)綜合措施，確保如期完成

當(dāng)前，加快我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站建設(shè)是一項(xiàng)十分緊迫的工作，也是推進(jìn)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是支撐我省今后基層水利服務(wù)體系的基礎(chǔ)和核心。對(duì)此，各縣（市、區(qū)）政府要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)剛性措施，確保按規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)全面完成。建議從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、督導(dǎo)檢查、項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)三個(gè)方面推進(jìn)落實(shí)。督促縣（市、區(qū)）提高對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)將此項(xiàng)工作納入重要議事日程，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實(shí)施方案，盡快出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，明確責(zé)任部門、任務(wù)目標(biāo)和完成時(shí)限，落實(shí)好機(jī)構(gòu)編制、管理體制、經(jīng)費(fèi)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項(xiàng)工作。建議我省把鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)列入對(duì)縣（市、區(qū)）的水利工作目標(biāo)考核，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、人員編制、基礎(chǔ)建設(shè)等情況開(kāi)展督導(dǎo)檢查，重點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員編制是否納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行抽檢驗(yàn)收，定期通報(bào)各縣（市、區(qū)）基層水利服務(wù)體系建設(shè)情況，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲，跟蹤推進(jìn)落實(shí)。同時(shí)，按照中央把基層水利服務(wù)體系建設(shè)作為農(nóng)田水利工程項(xiàng)目立項(xiàng)的約束條件，推進(jìn)“先建機(jī)制后建工程，不建機(jī)制不建工程”的措施，把基層水利服務(wù)體系建設(shè)情況作為水利項(xiàng)目立項(xiàng)的重要條件，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)機(jī)制。嚴(yán)格按照國(guó)家確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保2012年有階段性成果，2013年底前全面完成基層水利服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)。

在本次調(diào)研中，調(diào)研組所到之處受到基層同志的熱烈歡迎，大家都真誠(chéng)地希望把水利改革發(fā)展工作任務(wù)落到實(shí)處，把2011年中央1號(hào)文件精神落到實(shí)處。調(diào)研中我們深切了解到我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村水利工程年久失修，供水用水糾紛矛盾突出，基層水管人員生活困苦的實(shí)際情況，也感受到基層同志們對(duì)加強(qiáng)我省基層水利服務(wù)體系建設(shè)的迫切心情。建設(shè)一個(gè)健全完善的基層水利服務(wù)體系，建設(shè)一個(gè)職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，建設(shè)一個(gè)嶄新的，適合我省實(shí)際情況的，廣大農(nóng)民受益、群眾滿意的基層水務(wù)服務(wù)體系，是當(dāng)前和今后我省水利改革發(fā)展的一項(xiàng)極其重要的工作，也是我們應(yīng)切實(shí)肩負(fù)起的重要責(zé)任，更是我們必須承擔(dān)的歷史使命。