湖南省林地保護(hù)利用現(xiàn)狀及對(duì)策

柏方敏

(湖南省林業(yè)廳，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

湖南省林地保護(hù)利用現(xiàn)狀及對(duì)策

柏方敏

(湖南省林業(yè)廳，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

通過(guò)對(duì)湖南省林地保護(hù)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討了存在的主要問(wèn)題，從嚴(yán)格林地用途管制、實(shí)行林地分級(jí)保護(hù)、加強(qiáng)森林資源管理、積極補(bǔ)充林地、引導(dǎo)節(jié)約用地、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)、科學(xué)經(jīng)營(yíng)、持續(xù)利用等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策。

林地保護(hù)利用；現(xiàn)狀；對(duì)策

黨的十八大報(bào)告中指出：“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國(guó)土。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園?！绷值刈鳛閲?guó)土資源的重要組成部分，是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源,是森林賴(lài)以生存和發(fā)展的根基。同時(shí)，林地在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全和建設(shè)美麗中國(guó)中具有突出地位和基礎(chǔ)作用，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中也具有特殊地位。當(dāng)前，在綠色湖南建設(shè)進(jìn)程中，加強(qiáng)林地資源的保護(hù)利用顯得尤為重要。

1 湖南省林地資源現(xiàn)狀

根據(jù)《湖南省2012年森林資源統(tǒng)計(jì)年報(bào)》顯示，全省林地總面積1291.62萬(wàn)hm2，占全省土地總面積的61.04%。在林地中，有林地1028.41萬(wàn)hm2，疏林地7.84萬(wàn)hm2，灌木林地123.88萬(wàn)hm2，未成林造林地45.59萬(wàn)hm2，宜林地54.62萬(wàn)hm2，無(wú)林木林地和苗圃地等其它林地31.28萬(wàn)hm2。全省實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率57.34%，活立木總蓄積量4.29億m3，森林在固碳釋氧、調(diào)水蓄水、固土保肥以及儲(chǔ)能等方面的生態(tài)功能效益總價(jià)值達(dá)到8778.57億元。

2 林地保護(hù)利用取得的成效

2.1林地面積有所增長(zhǎng)，森林覆蓋率得到提高

通過(guò)造林綠化和實(shí)施退耕還林、生態(tài)公益林保護(hù)、防護(hù)林體系建設(shè)、石漠化綜合治理、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等一系列林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程，全省林地面積、森林覆蓋率、森林蓄積均實(shí)現(xiàn)了省人民政府下達(dá)的發(fā)展目標(biāo)。從1984年到2012年，歷次森林資源清查數(shù)據(jù)顯示，林地面積有所增長(zhǎng)，有林地面積穩(wěn)步增加，森林覆蓋率逐步提高。森林平均生產(chǎn)率由1984年的37.95m3/hm2提高到2012年的49.64m3/hm2。

2.2公益林建設(shè)成效顯著，生態(tài)狀況明顯改善

我省自2001年開(kāi)始實(shí)施生態(tài)公益林保護(hù)工程以來(lái)，全省區(qū)劃界定公益林586.40萬(wàn)hm2，占全省林地面積45.40%。其中國(guó)家級(jí)公益林401.08萬(wàn)hm2，省級(jí)公益林98.44萬(wàn)hm2，市縣級(jí)公益林86.88萬(wàn)hm2。通過(guò)實(shí)施公益林保護(hù)工程，有效地保護(hù)了湖南省生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的森林植被，公益林質(zhì)量不斷提升，公益林分結(jié)構(gòu)不斷改善，人工純林、針葉林逐漸向針闊混交林、闊葉林演替，生態(tài)狀況明顯改善。公益林儲(chǔ)碳、蓄水、保土、保肥和釋放氧氣等生態(tài)功能不斷增強(qiáng)。據(jù)測(cè)算，全省公益林區(qū)域每年減少水土流失0.52億t，增加水源涵養(yǎng)量12億m3，增加碳匯量1.05億t，釋放氧氣量2.77億t。全省公益林儲(chǔ)碳、儲(chǔ)能、保土保肥和釋放氧氣等森林生態(tài)效益價(jià)值約3985.47億元。

2.3實(shí)施占用征收林地定額管理，林地管理逐步規(guī)范

為了更好地保護(hù)林地資源，在國(guó)家頒布實(shí)施各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章基礎(chǔ)上，湖南省先后頒布實(shí)施了《湖南省林業(yè)條例》、《湖南省林地管理辦法》、《湖南省森林公園管理?xiàng)l例》、《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法》等地方性林業(yè)法規(guī)和政府規(guī)章，為湖南省林地保護(hù)利用提供了有力保障。2012年9月省人民政府又批復(fù)實(shí)施了《湖南省林地保護(hù)利用規(guī)劃》，為嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)利用林地資源，制定了明確的目標(biāo)和具體的措施。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局令第2號(hào)《占用征收林地審核審批管理辦法》的要求，湖南林地審核審批工作認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，積極貫徹省委、省政府的工作部署，嚴(yán)格用途管制，科學(xué)定額管理；實(shí)行紙質(zhì)報(bào)批和網(wǎng)上審批雙軌運(yùn)行，政務(wù)公開(kāi)，陽(yáng)光操作，主動(dòng)服務(wù)，廉潔高效；積極支持重點(diǎn)項(xiàng)目、國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和兩型社會(huì)示范區(qū)建設(shè)。2011年共審核審批永久占用征收林地項(xiàng)目2734項(xiàng)，其中辦理廉租房、棚戶(hù)區(qū)、農(nóng)村公路學(xué)校、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系等民生項(xiàng)目共計(jì)960個(gè)，各類(lèi)國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目260個(gè)。占用征收林地面積6720hm2，比2010年減少3247hm2，在保障重點(diǎn)工程、公益性項(xiàng)目對(duì)林地的需求同時(shí)，又對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目加以控制，盡量做到少占林地，有效地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。

2.4自然保護(hù)區(qū)建設(shè)不斷加強(qiáng)，生物多樣性得到有效保護(hù)

目前，全省共建立不同級(jí)別和類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)120個(gè)，總面積125.56萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土總面積的6.3%，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)達(dá)17個(gè)，面積52.93萬(wàn)hm2；省級(jí)自然保護(hù)區(qū)29個(gè)，面積36.73萬(wàn)hm2。全省形成了類(lèi)型比較齊全、布局比較合理的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步建立健全了自然保護(hù)區(qū)管理體系，有效地保護(hù)了我國(guó)特有、珍稀瀕危物種及其獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)了生物多樣性。

2.5林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地迅速發(fā)展，林產(chǎn)品供需矛盾得到有效緩解

湖南是南方重點(diǎn)商品林基地，近年來(lái)，在保障林業(yè)生態(tài)建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，營(yíng)造了一批速生豐產(chǎn)用材林、短輪伐期工業(yè)原料用材林、特色經(jīng)濟(jì)林、生物質(zhì)能源林、油茶豐產(chǎn)林、花卉苗木等特色產(chǎn)業(yè)基地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全省累計(jì)建成速生豐產(chǎn)用材林、工業(yè)原料用材林、特色經(jīng)濟(jì)林、油茶豐產(chǎn)林基地等200多萬(wàn)hm2。通過(guò)林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，為社會(huì)提供了大量的林產(chǎn)品，有效緩解了林產(chǎn)品供需矛盾，帶動(dòng)了林產(chǎn)加工業(yè)發(fā)展，推動(dòng)了湖南林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3 林地保護(hù)利用存在的問(wèn)題

3.1生態(tài)狀況仍然脆弱，森林生態(tài)功能不強(qiáng)

湖南山地丘崗面積占全省土地面積的80.5%，易蝕土壤占全省總面積一半以上，水土流失、土地石漠化等問(wèn)題依然存在，局部洪澇、泥石流等自然災(zāi)害比較嚴(yán)重。根據(jù)全國(guó)土壤侵蝕遙感調(diào)查成果，湖南省是中國(guó)水土流失災(zāi)害嚴(yán)重的省份之一，現(xiàn)有水土流失面積40393km2，占全省總面積的19.07%，全省年均土壤侵蝕總量1.7億t，相當(dāng)于損失5.30萬(wàn)hm2耕地的表層肥沃土壤。全省因表土流失而淪為石漠化地的面積近4000km2，因水土流失形成的低產(chǎn)田達(dá)46.70萬(wàn)hm2，年減產(chǎn)糧食達(dá)140萬(wàn)t。因此，湖南生態(tài)狀況仍然脆弱。由于生態(tài)重要和脆弱地區(qū)存在一定量的宜林地、疏林地和低產(chǎn)低效林地等，特別是2008年初，湖南省遭受全省范圍內(nèi)的罕見(jiàn)雨雪冰凍災(zāi)害，全省森林資源遭到嚴(yán)重?fù)p失，森林生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，導(dǎo)致森林生態(tài)功能不強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害能力減弱。

3.2森林質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)率較低

全省喬木林單位面積蓄積平均為49.64m3/hm2，遠(yuǎn)低于85.9m3/hm2的全國(guó)平均水平。從林地利用率來(lái)看，全省有疏林地、其它灌木林地和無(wú)林地196.98萬(wàn)hm2未得到充分利用,占林地面積的15.72%。從喬木林郁閉度來(lái)看，全省喬木林平均郁閉度只有0.45，按低(0.20～0.39)、中(0.40～0.69)、高(0.70～1.00)的郁閉度級(jí)的面積比例為39∶46∶15，喬木林郁閉度偏低。從齡組結(jié)構(gòu)來(lái)看，幼、中齡林面積598.1萬(wàn)hm2，占全省喬木林面積的81.52%。從樹(shù)種結(jié)構(gòu)來(lái)看，針葉林面積415.34萬(wàn)hm2，占喬木林面積的56.61%。針葉林在全省森林資源中仍占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，森林的涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)功能難以最大限度地發(fā)揮出來(lái)。湖南森林質(zhì)量低的主要原因：一是采伐方式不合理，造成森林資源質(zhì)量不斷下降；二是重造輕管，造林成效難以鞏固；三是森林經(jīng)營(yíng)粗放，森林資源增長(zhǎng)緩慢；四是中幼齡林比重大，單位面積蓄積量低；五是自然災(zāi)害影響，導(dǎo)致森林質(zhì)量下降。林地生產(chǎn)率處于低效狀態(tài)，這與湖南省優(yōu)越自然環(huán)境和充足的光、熱、水條件不相適應(yīng)，林地生產(chǎn)率有待進(jìn)一步挖掘。

3.3林種結(jié)構(gòu)欠合理，不適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展需要

目前，全省公益林地586.40萬(wàn)hm2，占全省林地面積45.40%；商品林地占全省林地面積54.60%，基本能夠滿(mǎn)足林業(yè)生態(tài)體系和林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的需要。然而，在公益林地中，防護(hù)林地面積519.45萬(wàn)hm2，占全省公益林地面積88.60%；特用林地面積66.85萬(wàn)hm2，占全省公益林地面積11.40%。為了滿(mǎn)足現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展需求，建設(shè)發(fā)達(dá)的生態(tài)文化體系，保護(hù)生物多樣性，自然保護(hù)區(qū)和森林公園建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，需要調(diào)整防護(hù)林和特用林比例，特用林地面積有待進(jìn)一步增加。在商品林地中，一般用材林占商品林比重61.05%，速生豐產(chǎn)用材林占商品林比重16.01%，經(jīng)濟(jì)林占商品林比重21.07%，薪炭林占商品林比重1.87%。由于林業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放，一般用材林所占比重大，森林經(jīng)營(yíng)沒(méi)有投入足夠的資金，森林單純靠自然力生長(zhǎng)，林地產(chǎn)出效益低。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平不斷提高，木材和各類(lèi)林產(chǎn)品的社會(huì)需求日益旺盛，供需矛盾日益突出。為滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)木材和各類(lèi)林產(chǎn)品的需求，應(yīng)積極調(diào)整商品林地內(nèi)部林種結(jié)構(gòu)，逐步減少一般用材林和薪炭林比重，逐步增大速生豐產(chǎn)用材林和特色經(jīng)濟(jì)林比重。

3.4占用征收林地空間有限，林地供需矛盾突出

湖南省國(guó)土總量雖然較大，但總體上以山地、丘陵為主，山地面積占全省總面積的51.2%，丘陵崗地占29.3%。山地和丘陵崗地主要是林地，由于山地坡度大，易造成水土流失，生態(tài)比較脆弱，在現(xiàn)實(shí)條件下建設(shè)用地不適合大規(guī)模使用林地，占用征收林地空間有限。湖南省處于人口總量持續(xù)增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的階段，各項(xiàng)建設(shè)用地需求迅速增長(zhǎng)，占用征收林地面積將逐年增加，每年達(dá)到6600hm2以上，預(yù)測(cè)“十二五”期間占用征收林地的數(shù)量仍有上升趨勢(shì)。同時(shí)，林地在應(yīng)對(duì)氣候變化、改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著巨大作用，“綠色湖南”建設(shè)需要一定量的林地作保障；木材和林產(chǎn)品的供需矛盾日益突出，需要大量的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地作保障。因此，建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地的需求與林業(yè)建設(shè)用地之間存在矛盾，林業(yè)生態(tài)建設(shè)用地和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地之間存在爭(zhēng)地矛盾，林地供需矛盾突出。

3.5違法使用林地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，林地保護(hù)管理任務(wù)艱巨

隨著湖南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，各地建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地的需求增加，加之國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)力度的加大，建設(shè)用地項(xiàng)目大規(guī)模向林地轉(zhuǎn)移，毀林開(kāi)墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象仍然存在。近幾年，通過(guò)占用征收林地核查發(fā)現(xiàn)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部存在“重耕地、輕林地”的錯(cuò)誤思想和急功近利的短期行為，對(duì)林地的管理重視不夠，認(rèn)識(shí)不足，依法辦理占用征收林地審核審批手續(xù)的意識(shí)薄弱；少數(shù)地方出現(xiàn)了亂占林地、亂采濫挖等現(xiàn)象，導(dǎo)致林地資源的失控和流失；個(gè)別地方招商引資項(xiàng)目、小型建設(shè)項(xiàng)目從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，急于開(kāi)工建設(shè)，導(dǎo)致未批先占林地行為時(shí)有發(fā)生。據(jù)《第八次全國(guó)森林資源清查湖南省森林資源清查成果(2009)》顯示，在5年清查間隔期林地轉(zhuǎn)為非林地中，除因基本建設(shè)依法依規(guī)占用征收林地外，因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)楦孛娣e4.16萬(wàn)hm2，因毀林開(kāi)墾造成林地?fù)p失面積2.88萬(wàn)hm2。另?yè)?jù)《2009年湖南林業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，全年全省共查處違法占用林地案件450起，占林業(yè)行政案件總數(shù)的1.3%。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)特別是國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目將占用征收大量的林地，林地保護(hù)與利用面臨壓力大、林地保護(hù)任務(wù)艱巨的局面，林地管理形勢(shì)不容樂(lè)觀。

3.6造林增綠日益艱難，生態(tài)治理難度加大

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、建設(shè)兩型社會(huì)賦予林業(yè)重要空間，要求進(jìn)一步加大造林綠化和資源保護(hù)力度，致力改善生態(tài)環(huán)境，但湖南造林綠化向縱深發(fā)展日益艱難。目前全省待綠化的宜林荒山(荒地、荒灘)以及城鎮(zhèn)、村莊周邊的零星綠化用地，大部分是立地條件差、造林難度大、造林成果難以鞏固的區(qū)域。湖南省土地退化主要是石漠化。石漠化范圍廣，主要集中分布湘西、湘中、湘南三大片，據(jù)2005年巖溶地區(qū)石漠化監(jiān)測(cè)，全省有巖溶土地543.62萬(wàn)hm2，其中石漠化土地面積達(dá)147.88萬(wàn)hm2，重度、極重度石漠化面積達(dá)37.96萬(wàn)hm2，潛在石漠化土地143.77萬(wàn)hm2。除巖溶地區(qū)石漠化外，全省還有紫色巖石漠化面積28.79萬(wàn)hm2，紫色巖潛在石漠化面積21.08萬(wàn)hm2。石漠化地區(qū)土地基巖裸露度高、土層薄、植被稀少、土地綜合生產(chǎn)能力低、土壤涵養(yǎng)水源能力差，生態(tài)脆弱，植被恢復(fù)難度大，生態(tài)治理任重道遠(yuǎn)。

4 切實(shí)保護(hù)利用好林地資源的對(duì)策

4.1堅(jiān)持把林地保護(hù)作為建設(shè)綠色湖南的重要條件

湖南是“七山一水二分田”，林地占61%。建設(shè)生態(tài)文明、綠色湖南，必須要管好科學(xué)利用好林地資源，要認(rèn)真執(zhí)行省人民政府批準(zhǔn)公布的《湖南省林地保護(hù)利用規(guī)劃》，加強(qiáng)林地保護(hù)利用和管理，建立完善事前審批、事中監(jiān)督和事后檢查制度，實(shí)行林地用途管制，確保到2020年，全省林地保有量達(dá)到1270萬(wàn)hm2，森林覆蓋率穩(wěn)定在57%以上，森林蓄積量達(dá)到5.8億m3，喬木林地生產(chǎn)率達(dá)到80m3/hm2。要將林地保護(hù)利用規(guī)劃確定的主要目標(biāo)列入各級(jí)地方政府保護(hù)森林資源目標(biāo)責(zé)任制內(nèi)容，確保規(guī)劃依法科學(xué)嚴(yán)格實(shí)施。

4.2嚴(yán)格實(shí)行林地用途管制

林地必須用于林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，不得擅自改變用途；工程建設(shè)與礦藏開(kāi)采項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征收林地的，須經(jīng)縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)審核同意發(fā)給使用林地許可證后，依照有關(guān)土地管理的法律法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。一是嚴(yán)格定額管理。湖南省按照國(guó)家分解到省的總額指標(biāo)，每5年修訂一次占用征收林地限額。2010—2020年，湖南省占用征收林地定額控制在65465hm2以?xún)?nèi)；其中：2011—2020年，湖南省占用征收林地定額控制在58665hm2以?xún)?nèi)；2011—2015年控制在34000hm2以?xún)?nèi)。二是嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。禁止毀林開(kāi)墾、毀林挖塘等將林地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用土地。在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整理過(guò)程中，不得擠占林地。對(duì)國(guó)有林場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)墾種植、破壞的林地要逐步還林；對(duì)集體林地已經(jīng)毀林開(kāi)墾、毀林挖塘的要限期還林；嚴(yán)厲查處毀林開(kāi)墾、毀林挖塘等破壞林地行為。三是嚴(yán)格保護(hù)公益林地。通過(guò)制訂頒布公益林管理辦法，拓寬森林生態(tài)補(bǔ)償基金來(lái)源渠道，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分級(jí)補(bǔ)償?shù)却胧?，全面落?shí)公益林管護(hù)責(zé)任。嚴(yán)禁擅自改變省級(jí)以上公益林的性質(zhì)、隨意調(diào)整省級(jí)以上公益林地的面積、范圍或降低保護(hù)等級(jí)。因特殊情況確需調(diào)整和改變其性質(zhì)用途的，應(yīng)按照《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》、《湖南省公益林區(qū)劃界定辦法》等有關(guān)規(guī)定由原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。禁止在公益林地開(kāi)墾、采石、采沙、取土，嚴(yán)格控制勘查、開(kāi)采礦藏和工程建設(shè)占用征收國(guó)家級(jí)公益林地。除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或同意的建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)家和省重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、國(guó)家計(jì)劃單列企業(yè)和省人民政府批準(zhǔn)的有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目外，不得占用征收一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林地修筑工程設(shè)施、開(kāi)采礦藏，必須占用征收林地的，按照國(guó)家林業(yè)局制定的《征用占用林地審核審批管理規(guī)范》執(zhí)行。一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林原則上不進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因保護(hù)、管理、教學(xué)、科研及其他特殊情況，需要開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。二級(jí)三級(jí)國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林在不破壞生態(tài)功能的前提下，可以依法合理利用林地資源，開(kāi)展適度的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和非木質(zhì)森林資源培育與利用。非木質(zhì)森林資源培育與利用應(yīng)當(dāng)采用現(xiàn)有成熟技術(shù)，科學(xué)確定培育利用的方式、強(qiáng)度和規(guī)模。森林游憩應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定生態(tài)承載容量、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)形式。嚴(yán)格控制公益林采伐，禁止一切商品性采伐。保護(hù)等級(jí)為二級(jí)三級(jí)的國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林可以進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐。

4.3科學(xué)引導(dǎo)節(jié)約用地

堅(jiān)持“總量控制、確保重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、區(qū)別對(duì)待”的原則，科學(xué)合理地使用林地，積極探索節(jié)約集約用地的新途徑，創(chuàng)新林地利用模式，提高節(jié)約集約用地水平。一是適度保障國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施及公共建設(shè)使用林地。根據(jù)《湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》及中長(zhǎng)期規(guī)劃，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展目標(biāo)，適度保障綜合交通建設(shè)工程、通訊工程、電力能源設(shè)施建設(shè)工程、水利設(shè)施建設(shè)工程等國(guó)家和省級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地及公共建設(shè)使用林地。引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目合理布局規(guī)劃，節(jié)約集約用地。在工程建設(shè)中，配套綠化工程用地，積極補(bǔ)充生態(tài)綠地面積。根據(jù)全省14個(gè)市(州)重大建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析，2010—2020年，全省共有重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目750項(xiàng)，總用地面積87395.1hm2。重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是全省建設(shè)的重中之重，對(duì)湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，其用地必須優(yōu)先保障。二是控制城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地。湖南省“3+5”城市群、其它市州中心城市、縣城和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的小城鎮(zhèn)等地區(qū)，實(shí)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，優(yōu)先供應(yīng)林地，以帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展；其它城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村實(shí)行限制開(kāi)發(fā)，嚴(yán)格控制使用林地。根據(jù)《湖南省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》，規(guī)劃期間，全省將重點(diǎn)建設(shè)5個(gè)特大城市、7個(gè)大城市、18個(gè)中等城市、19個(gè)小城市，到2020年，上述城市人口達(dá)到2500萬(wàn)人，新增建設(shè)用地規(guī)模為6.09萬(wàn)hm2。城鄉(xiāng)建設(shè)新增用地規(guī)模為8.34萬(wàn)hm2。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃布局要以少占或不占林地為原則，科學(xué)、合理地進(jìn)行規(guī)劃。盤(pán)活城鎮(zhèn)閑置用地，提高低效土地利用效率。各市縣城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的規(guī)模，應(yīng)嚴(yán)格控制在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍之內(nèi)。在不突破城鎮(zhèn)用地規(guī)模的前提下，允許城鎮(zhèn)用地布局在城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界控制的預(yù)留區(qū)范圍內(nèi)作適當(dāng)調(diào)整，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張。在城鄉(xiāng)建設(shè)中，結(jié)合平原綠化、新農(nóng)村綠色家園、綠色通道生態(tài)景觀等工程建設(shè)項(xiàng)目，積極開(kāi)展綠色城市、綠色村鎮(zhèn)、綠色通道、綠色屏障建設(shè)，加強(qiáng)城市、村鎮(zhèn)配套綠化林、游憩林、綠化進(jìn)校、綠化進(jìn)廠礦(企業(yè))等城市森林建設(shè)。三是限制工礦開(kāi)發(fā)占用林地。限制獨(dú)立選址的工業(yè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目使用重點(diǎn)公益林地和重點(diǎn)商品林地。礦山用地實(shí)行生態(tài)優(yōu)先、繳費(fèi)使用、保障恢復(fù)、占補(bǔ)平衡的政策，禁止私挖濫采，無(wú)序開(kāi)發(fā)。建立礦山開(kāi)發(fā)配套實(shí)施生態(tài)工程制度，對(duì)生態(tài)狀況嚴(yán)格監(jiān)控。禁止在重要城鎮(zhèn)周邊、旅游風(fēng)景區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、交通干線(xiàn)兩側(cè)及其它重要保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)。礦山閉坑后要復(fù)墾還綠恢復(fù)林地。四是規(guī)范商業(yè)性經(jīng)營(yíng)使用林地。規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)設(shè)施等用地，適度保障符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、省級(jí)旅游度假區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游用地。嚴(yán)格控制其他旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目使用公益林地和重點(diǎn)商品林地。引導(dǎo)新建工業(yè)企業(yè)由林地資源緊缺地區(qū)向林地資源相對(duì)充足、低保護(hù)等級(jí)和低質(zhì)量等級(jí)林地占比較大的地區(qū)轉(zhuǎn)移，減少優(yōu)質(zhì)林地改變用途。五是制定禁限占用征收林地項(xiàng)目目錄。根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地供應(yīng)等政策，在國(guó)家發(fā)布的《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南省工程建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型，工程建設(shè)可能造成生態(tài)環(huán)境影響的情況，從生態(tài)環(huán)境建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局考慮，定期細(xì)化制定、頒布、實(shí)施禁止和限制使用林地項(xiàng)目目錄。修訂和完善國(guó)有林場(chǎng)基建項(xiàng)目使用林地標(biāo)準(zhǔn)。制定限制經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目使用林地相應(yīng)的約束性措施。通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、市場(chǎng)等手段引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地，制止多占、浪費(fèi)林地等行為。六是建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的用地補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)主導(dǎo)利用功能和質(zhì)量的優(yōu)劣對(duì)林地進(jìn)行分等定級(jí)，在制訂森林植被恢復(fù)費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采取差別化的政策和措施，實(shí)行不同等級(jí)的林地有不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的用地機(jī)制。對(duì)林地質(zhì)量等級(jí)高的，林地補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)調(diào)高；對(duì)于生態(tài)區(qū)位重要、森林質(zhì)量好、生態(tài)效益高的公益林地，以及地利等級(jí)、林分生產(chǎn)力高的商品林地，應(yīng)提高森林植被恢復(fù)費(fèi)和林地補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)工程項(xiàng)目建設(shè)節(jié)約用地和少占或不占優(yōu)質(zhì)林地。

4.4積極補(bǔ)充林地

湖南省水熱條件優(yōu)越，植被生長(zhǎng)旺盛，土地自然修復(fù)能力強(qiáng)，在有限的土地資源條件下，通過(guò)土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的擇優(yōu)配置，做到因地制宜、地盡其用，補(bǔ)充林地的空間依然很大，通過(guò)多種途徑，可有效增加林地面積44.67萬(wàn)hm2，確保湖南省到2020年林地保有量達(dá)到1270萬(wàn)hm2的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。一是退耕還林。據(jù)退耕還林專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，目前湖南省還有可以退耕地造林的登記在冊(cè)的坡耕地(滿(mǎn)足生活需求以外的坡耕地)面積64.45萬(wàn)hm2，其中：25°以上坡耕地28.47萬(wàn)hm2，15°～25°坡耕地35.98萬(wàn)hm2。根據(jù)《湖南林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，可以對(duì)25°以上坡耕地26.67萬(wàn)hm2實(shí)施退耕還林。二是石漠化綜合治理。根據(jù)湖南省2005年開(kāi)展的巖溶地區(qū)石漠化監(jiān)測(cè)結(jié)果，全省石漠化土地主要分布在81個(gè)縣(市、區(qū))，石漠化土地面積147.88萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土總面積的7.0%；潛在石漠化面積143.77萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土總面積的6.8%。在全省石漠化土地面積147.88萬(wàn)hm2中，非林地18.22萬(wàn)hm2屬于石漠化土地，對(duì)其實(shí)施人工造林等措施補(bǔ)充林地10.00萬(wàn)hm2以上。三是宜林閑置地整治。根據(jù)湖南省礦區(qū)植被恢復(fù)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查及其它調(diào)查資料，全省有宜林閑置地(工礦廢棄地、廢棄山區(qū)村莊、村中空閑地等)8.00萬(wàn)hm2，可通過(guò)植被恢復(fù)措施轉(zhuǎn)化為林地。四是加大對(duì)臨時(shí)占用林地和災(zāi)毀林地修復(fù)力度。加強(qiáng)臨時(shí)占用林地的監(jiān)督和管理，期滿(mǎn)后必須按要求恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，及時(shí)植樹(shù)造林，恢復(fù)喬灌植被。加強(qiáng)林地和森林生態(tài)系統(tǒng)的防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)能力建設(shè)，減少自然災(zāi)害損毀林地?cái)?shù)量，要加大對(duì)災(zāi)毀林地的修復(fù)治理，采取人工造林、封山育林、補(bǔ)植等措施盡快恢復(fù)森林植被。

4.5加強(qiáng)資源林政管理

加強(qiáng)林政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高依法行政水平；進(jìn)一步完善林地審批和稽查制度，建立健全林政稽查執(zhí)法體系；充分發(fā)揮森林公安的作用，加大林政案件的查處力度，嚴(yán)厲打擊毀林開(kāi)墾、亂征濫占、濫伐林木、亂挖濫采等各種破壞林地和森林資源違法犯罪行為，為綠色湖南建設(shè)夯實(shí)穩(wěn)固的資源基礎(chǔ)。

(文字編校：張 珉)

CurrentsituationandcountermeasuresofforestlandprotectionandutilizationinHunanProvince

BO Fangmin

(Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410007, China)

Based on an analysis of the current situation of forest land protection and utilization in Hunan Province, the existing problems were discussed and the countermeasures were presented from the aspects of forestland use management, forestland classification protection, forest resources protection, forestland supplement, economical use of land, structure optimization, key project guarantee, scientific management and sustainable utilization.

forest land protection and utilization; current situation; countermeasures

2012-12-18

2012-12-26

柏方敏(1959-)，男，湖南省寧遠(yuǎn)縣人，湖南省林業(yè)廳黨組成員、副廳長(zhǎng)。

F 326.2

A

1003-5710(2013)02-0001-05

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 02. 001