我國功能性食品管理面臨的問題與對策

郭曉燕，王俊平

（1.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010019；2.天津科技大學(xué)食品工程與生物技術(shù)學(xué)院，天津 300457）

我國功能食品產(chǎn)業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高正在進(jìn)入快速發(fā)展期，年銷售額突破了1000億人民幣，依據(jù)人民生活水平和世界健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度推測，我國功能食品市場潛在規(guī)模應(yīng)為2 000億元人民幣左右。完善的管理體系是功能食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的基本保障，雖然我國已初步形成了保健食品管理的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，但在實施過程中的多頭管理，加上至今尚無保健食品的國家標(biāo)準(zhǔn)，加之虛假廣告的不實宣傳，引發(fā)行業(yè)信譽(yù)危機(jī)，嚴(yán)重阻礙了功能食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，研究探討功能食品管理問題十分必要。

1 功能食品管理面臨的主要問題與成因

縱觀當(dāng)前功能食品的市場發(fā)展?fàn)顩r和管理體制，功能食品管理存在的主要問題既有誠信缺失等道德層面的問題、法規(guī)滯后、不完善等法律層面的問題也有多部門管理問題和單一審批等監(jiān)管層面的問題。

1.1 誠信缺失是當(dāng)前功能食品管理面臨和急需解決的最大問題

在20世紀(jì)80年代至90年代初期，人們生活水平的提高為功能食品市場創(chuàng)造了商機(jī)，推動了保健食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。一些企業(yè)就從自身利益出發(fā)，開始對自己產(chǎn)品功能進(jìn)行盲目承諾和虛假宣傳，消費(fèi)者對產(chǎn)品的期望值有多高，企業(yè)就承諾多高，由此滋生出了一些虛假宣傳，制假、售假的企業(yè)，夸大和虛假廣告宣傳成了功能食品企業(yè)主要的營銷手段，市場上產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，各類廣告遍地開花，消費(fèi)者真假難辨，過度而夸大的廣告宣傳不僅大大增加了保健食品的成本，而且失去了消費(fèi)者的信任，顧客無法建立對功能食品品牌的信任，甚至對整個功能食品行業(yè)產(chǎn)生了抵觸情緒。北京聯(lián)合大學(xué)的一項調(diào)查結(jié)果表明，消費(fèi)者認(rèn)為保健食品能達(dá)到預(yù)期宣傳全部效果的只占3%，認(rèn)為部分有效的有60%，認(rèn)為沒有任何效果的占26%，認(rèn)為有副作用的為2%，虛假廣告的負(fù)效應(yīng)可見一斑。

造成功能食品產(chǎn)業(yè)誠信整體缺失的主要原因主要在與以下3個方面：首先是功能食品市場發(fā)育不成熟，經(jīng)營行為不規(guī)范，企業(yè)誠信經(jīng)營意識不強(qiáng)，投機(jī)取巧思想泛濫。其次是信息不對稱，企業(yè)誠信缺少有效的外部監(jiān)督。功能食品生產(chǎn)經(jīng)營中存在高度的信息不對稱，生產(chǎn)經(jīng)營者是產(chǎn)品充分信息的擁有者，而消費(fèi)者對保健食品和服務(wù)的認(rèn)識非常有限，同時致政府及行業(yè)協(xié)會在降低信息不對稱及規(guī)范企業(yè)行為中的作用有限，因此不可避免的產(chǎn)生了信息不對稱，后果即是當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量及功效自動暴露出來之后，消費(fèi)者對產(chǎn)品的信任度迅速下降。第三是制度的不健全使誠信缺失行為缺乏矯正力量。人們理性地追求效益的最大化是在一定約束條件下進(jìn)行的，這些約束條件很大一部分就是人們“發(fā)明”或“創(chuàng)造”的一系列規(guī)范、規(guī)則等即被稱之為制度。由于我國功能食品的相關(guān)立法及管理法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空白點太多，企業(yè)經(jīng)營行為缺乏有效地監(jiān)督與制約，失信行為難以有效遏制。

1.2 多頭管理，監(jiān)管部門職責(zé)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一是目前功能食品監(jiān)管面臨的主要問題

我國功能食品目前尚未作為一個獨立的行業(yè)列入國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)目錄，按照現(xiàn)行法規(guī)功能食品產(chǎn)業(yè)定位不清晰，既和普通食品有明顯不同，又并非藥品；監(jiān)管工作政出多門，職能重疊現(xiàn)象十分嚴(yán)重?，F(xiàn)行功能食品安全監(jiān)管工作是按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》中所明確的一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，各部門根據(jù)自己的職能在各自環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，在監(jiān)管工作中所執(zhí)行的法律依據(jù)各不相同，如質(zhì)監(jiān)部門主要依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、工商部門則依據(jù)《商標(biāo)法》和《反不正當(dāng)競爭法》等等。這些法律標(biāo)準(zhǔn)不一，如對假冒偽劣產(chǎn)品的處罰，按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》，要處以貨值金額0.5～3倍的罰款；按照《商標(biāo)法》，則處以貨值金額的5倍以下罰款；按照《反不正當(dāng)競爭法》，則處以非法所得的1至3倍罰款。具體處罰時，涉及到生產(chǎn)加工、經(jīng)營和消費(fèi)等多環(huán)節(jié)、多部門，執(zhí)行時有異議，落實時難到位。

多部門監(jiān)管帶來的最大問題就是職能與責(zé)任移位，誘發(fā)責(zé)權(quán)扯皮。功能食品的注冊審批權(quán)在國家食品藥品監(jiān)管部門，監(jiān)管權(quán)在各級衛(wèi)生等相關(guān)部門（2008年9月份公布將監(jiān)管權(quán)移至藥監(jiān)部門），保健食品的生產(chǎn)管理有質(zhì)監(jiān)部門、流通有工商部門，保健服務(wù)又涉及到商務(wù)部；保健食品廣告審批權(quán)在省級以上食品藥品監(jiān)督管理部門，監(jiān)測工作又在市、縣兩級食品藥品監(jiān)管部門；而對違法廣告的處罰權(quán)又在各級工商行政管理部門；這種監(jiān)管模式容易導(dǎo)致部門之間工作上的互相扯皮以及中央和地方政府間的責(zé)任不清。一旦出現(xiàn)問題，追究相關(guān)責(zé)任就比較復(fù)雜。管理的部門越多，鏈條越長，就越有可能在工作中產(chǎn)生推諉、扯皮、相互踢皮球等現(xiàn)象。由于各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法銜接不暢，以致出現(xiàn)高成本低效率執(zhí)法等現(xiàn)象。

1.3 功能食品單一審批制制約了功能食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

目前我國對于功能食品涵蓋范疇的缺乏清晰的界定，審批形式與其他國家也不一樣。我國功能食品是通過行政審批，以產(chǎn)品的標(biāo)識宣傳來界定的，即表明具有特定保健功能的一類食品，其它所有具有功能成分或健康功效的功能性食品全都得不到法律法規(guī)上的定義。隨著營養(yǎng)學(xué)發(fā)展，人們對食品的成分功能有了新的認(rèn)識，原有的許多觀念限制了消費(fèi)者關(guān)于功能性食品的信息范圍和精確性，阻礙了新的功能性食品的開發(fā)與銷售。另外，我國保健食品的27項功能及其功能試驗、宣傳用語等等多是西醫(yī)標(biāo)準(zhǔn)，而我國的保健食品大部分是以中醫(yī)理論為基礎(chǔ)，以中草藥為原料加工制作出來的，有許多產(chǎn)品的功能不能用西醫(yī)的稱謂進(jìn)行描述。盡管是理論依據(jù)不同、配方不同、原創(chuàng)設(shè)計不同、供銷用途不同的產(chǎn)品，卻仍然只能在政府圈定的27項功能中“對號入座”，無法“對號”的則也被劃入“免疫調(diào)節(jié)”、“抗疲勞”等功能范疇，結(jié)果造成產(chǎn)品同質(zhì)化，功能過分集中，社會反響強(qiáng)烈。中華各民族傳統(tǒng)的保健理論是我國保健食品的發(fā)展具備了得天獨厚的優(yōu)勢，有很大一部分保健養(yǎng)生的食品配方在中醫(yī)藥典籍都有記載。而在我國的12 800多種藥用植物資源中，允許用于保健食品的僅有211種，認(rèn)可“既是食品又是藥品”的只有87種。極大的限制了保健食品的發(fā)展。

1.4 法律法規(guī)滯后，功能食品監(jiān)管缺乏充分的法律保障

經(jīng)過了20多年的時間，我國功能食品管理法律法規(guī)體系雖然不斷完善，但是與快速發(fā)展的功能食品產(chǎn)業(yè)的管理需求相比還是難以滿足行業(yè)的發(fā)展要求。我國功能食品法律法規(guī)的滯后主要體現(xiàn)在數(shù)量和質(zhì)量上的明顯滯后。數(shù)量的滯后主要表現(xiàn)在很少有國務(wù)院制訂或頒布的法規(guī)，更沒有全國人大或全國人大常委會制訂或者頒布的法律，只有國務(wù)院主管部門制訂的管理辦法和技術(shù)性要求，在規(guī)范市場主體、調(diào)整市場秩序關(guān)系、加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，建立健全保健食品市場制度以及促進(jìn)行業(yè)發(fā)展方面的立法工作仍然存在不少空白點。質(zhì)量上滯后表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)還不成熟，沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)性的、綜合性的法規(guī)，整個法律法規(guī)體系缺乏系統(tǒng)性，法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性。

2 加強(qiáng)功能食品管理的建議與對策

功能食品是具有聲稱保健功能的食品，因此，功能食品在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中更突出的是功能性。它是在滿足于一般食物需求基礎(chǔ)上的更高層次的食品。我國雖然在功能食品管理和監(jiān)督方面采取了一系列的措施，但是，食品市場秩序混亂的局面仍沒有得到徹底扭轉(zhuǎn)，制假售假等違法行為仍然十分嚴(yán)重，因此，需要從科學(xué)發(fā)展觀的角度加強(qiáng)對功能食品的管理。

2.1 建立產(chǎn)品為主的全程監(jiān)管的管理模式，加強(qiáng)市場監(jiān)管體系的建設(shè)

功能食品與普通食品一樣，原料復(fù)雜，來源多樣，監(jiān)管困難；生產(chǎn)過程復(fù)雜，生產(chǎn)企業(yè)水平參差不齊，因此建立和食品一樣的全程監(jiān)管模式是保健食品管理的核心內(nèi)容。以產(chǎn)品為主的全程監(jiān)管首要的工作是明確部門職責(zé)，逐漸有現(xiàn)在的多部門監(jiān)管向單部門或者有限監(jiān)管部門轉(zhuǎn)軌。目前功能食品與食品一樣面臨多頭監(jiān)管的問題，如廣告屬于工商行政部門管轄，但是廣告的審批權(quán)又在藥監(jiān)部門，出了問題以后，部門之間互相推諉。因此，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)的職能分解和職能分析，明確各部門的職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端，形成閉環(huán)監(jiān)管的模式。

在目前現(xiàn)有監(jiān)管模式下，要進(jìn)一步明確監(jiān)管主體，建立問責(zé)制；部門專項整治與長效機(jī)制相結(jié)合，提高監(jiān)管效率；建立功能食品質(zhì)量安全監(jiān)管的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，使功能食品質(zhì)量安全監(jiān)管成為一個系統(tǒng)工程。

2.2 依法強(qiáng)化監(jiān)管，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會及其他社會團(tuán)體監(jiān)督作用

2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》第五十一條中規(guī)定“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害，其標(biāo)簽、說明書不得涉及疾病預(yù)防、治療功能，內(nèi)容必須真實，應(yīng)當(dāng)載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標(biāo)志性成分及其含量等；產(chǎn)品的功能和成分必須與標(biāo)簽、說明書相一致?！币虼?，監(jiān)管部門要依此法規(guī)，認(rèn)真研究保健食品監(jiān)管的保障措施。

行政監(jiān)管部門應(yīng)從過去的以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段為主。經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等第三方力量，通過市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)，規(guī)范發(fā)展。

2.3 盡快修訂補(bǔ)充完善功能食品的法律法規(guī)，使功能食品管理有法可依

我國目前功能食品的監(jiān)管主要的法律法規(guī)依據(jù)就是2005年7月1日開始實施的《保健食品注冊管理辦法(試行)》，該管理辦法自頒布以來一直沒有進(jìn)行修訂，目前已經(jīng)不能適應(yīng)我國功能食品發(fā)展的新形勢。因此法律法規(guī)的滯后及其前后脫節(jié)是導(dǎo)致我國功能食品管理問題的主要因素之一。相比之下，各發(fā)達(dá)國家對法律法規(guī)的修訂就比較及時，例如美國對食品標(biāo)簽上功能聲稱的管理依據(jù)主要是《營養(yǎng)標(biāo)簽與教育法（NLEA）》（1990）和《膳食補(bǔ)充劑健康與教育法（DSHEA）》（1994），首先明確了“營養(yǎng)素含量聲稱”、“結(jié)構(gòu)/功能聲稱”、以及“具有明確科學(xué)共識的健康聲稱”，隨后又于1997年頒布了《食品藥品管理局現(xiàn)代化法》（FDAMA），明確了健康聲稱授權(quán)的第二條途徑“具有權(quán)威聲明的健康聲稱”，而“2003年FDA較好營養(yǎng)的消費(fèi)者健康信息計劃”又對“有條件的健康聲稱”做出了具體的規(guī)定。因此，建議借鑒國外發(fā)達(dá)國家為加強(qiáng)管理而適時修訂法規(guī)或頒布補(bǔ)充規(guī)定的經(jīng)驗，針對我們在管理中存在的一些疏漏、為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及市場需求而及時修改或補(bǔ)充出臺新法規(guī)，避免上述的法律法規(guī)的嚴(yán)重滯后或法規(guī)之間脫節(jié)不銜接的問題，以確保保健食品管理制度的連續(xù)性和系統(tǒng)性。

2.4 嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，針對產(chǎn)品特點進(jìn)行分類管理

功能食品與藥品相比，是一種長時間服用的產(chǎn)品，因此，在功能食品的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中，安全性是至關(guān)重要的，必須嚴(yán)格根據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)和安全性評價技術(shù)來來設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對功能食品的安全性審查。功能食品的管理模式也可借鑒藥品和食品安全的風(fēng)險管理模式。對于功能食品的安全風(fēng)險評估就是科學(xué)地評價已知的和潛在的由于人類暴露于高風(fēng)險的功能食品而引發(fā)的有害于健康的效應(yīng)，不同暴露水平所帶來的風(fēng)險不同，因此就要求對功能食品進(jìn)行分級、分類管理。

功能食品的分級管理可以按照原料進(jìn)行管理，在對我國的功能食品進(jìn)行普查或抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上，科學(xué)評估原料中功能因子的健康效應(yīng)，并進(jìn)行攝入量的定性、定量評價。同時也要對原料和成品中的危害因素的風(fēng)險進(jìn)行評估，確定風(fēng)險程度，按照風(fēng)險的級別對功能食品進(jìn)行分級。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在功能食品風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，采取風(fēng)險管理措施，根據(jù)不同種類功能食品風(fēng)險高低進(jìn)行“分類管理”。一是營養(yǎng)補(bǔ)充劑類功能食品可以從“個別許可制”改為“規(guī)格許可的備案制”。二是某些風(fēng)險比較低，安全性比較高的功能食品（例如膳食纖維類、低聚糖類）也可以考慮建立類似日本“規(guī)格基準(zhǔn)型制度”，有利于新產(chǎn)品市場開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并可大大減輕政府審批工作量。

2.5 加強(qiáng)功能食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，統(tǒng)一監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

我國尚未建立起統(tǒng)一的功能食品標(biāo)準(zhǔn)體系。一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須要通過完善的標(biāo)準(zhǔn)體系里進(jìn)行規(guī)范，否則這個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將處于無序狀態(tài)，而且建立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也是任何一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟到一定程度后的必然趨勢和需求。我國的功能食品經(jīng)過近三十年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)基本形成，現(xiàn)在急需一套能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范的技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，對功能食品原料、生產(chǎn)過程、審評審批和產(chǎn)品宣傳各個環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。從功能食品技術(shù)和管理角度考慮，我國目前急需完善一下幾個方面的標(biāo)準(zhǔn)：

首先是食品、中藥與天然藥物有效成分（即功能因子）的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過對食品營養(yǎng)成分、天然功效成分、中藥等植物提取物的有效成分進(jìn)行科學(xué)合理的研究，建立與國際接軌的分析方法體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是安全標(biāo)準(zhǔn)體系和計量標(biāo)準(zhǔn)溯源體系，為食品、中藥及其提取物的產(chǎn)品質(zhì)量管理、控制和監(jiān)督提供科學(xué)依據(jù)，確保食品、中藥與天然藥物中有效成分（含量）標(biāo)示的準(zhǔn)確可靠。

其次是中藥材類保健食品中活性成分的安全限量標(biāo)準(zhǔn)。違法添加和超量添加是中藥材類保健食品監(jiān)管中存在的主要問題之一，因此制定有關(guān)中藥材類保健食品中中藥、中藥提取物及其活性成分使用安全限量的標(biāo)準(zhǔn)，有助于促進(jìn)我國中藥材類保健食品中食品添加劑使用的規(guī)范化管理。

第三是中藥材外源性有害物質(zhì)安全限量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前中藥材等動植物物品及其提取物原料中的農(nóng)藥殘留、重金屬、霉菌毒素及有害成分等導(dǎo)致的原料污染不容忽視，研究制定以中藥為原料產(chǎn)品有害物質(zhì)安全限量標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合我國中藥材生產(chǎn)現(xiàn)狀，逐步提升中藥原料品質(zhì)，有利于保障消費(fèi)者的服用安全。

第四是功能食品的退出機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)。目前尚未針對保健食品設(shè)立明確的退出機(jī)制，往往是發(fā)生問題時的應(yīng)急處理，缺乏連續(xù)性和規(guī)范性，有必要對此進(jìn)行研究，規(guī)范管理。

3 小結(jié)

功能食品產(chǎn)業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)，科學(xué)監(jiān)管、正確引導(dǎo)是產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。通過本文的分析可以看出我國功能食品監(jiān)管中既有制度性問題、也有法律法規(guī)方面的問題，解決這些問題需要國家職能部門進(jìn)行全面的調(diào)研，深入研究功能食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，完善監(jiān)管制度，健全法律法規(guī)，才能形成有效的監(jiān)管體系，保障功能食品產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

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