電力行政執(zhí)法存在的問題及對策

文 Article_張軼然

電力行政執(zhí)法工作存在的問題，絕不僅僅是河南省特有的問題，應(yīng)該說，這是電力體制改革后出現(xiàn)的全國性普遍問題。立法層面和管理體制尚未解決這一問題之前，在實踐中積極探索電力行政執(zhí)法的途徑，不失為解決當(dāng)前電力行政執(zhí)法難題的有效措施。

推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，是實施依法治國方略、建設(shè)社會主義法治國家的基本要求，也是落實依法治國方略的關(guān)鍵和核心。近年來，河南省在推進依法行政工作中取得了較為明顯的成效，但也面臨許多問題，行政管理職能存在“缺位”、“越位”和“錯位”現(xiàn)象，各領(lǐng)域行政執(zhí)法力度不平衡，有的領(lǐng)域執(zhí)法職能基本處于真空狀態(tài)。正視依法行政中存在的問題，并采取有效措施加以改進和完善，真正做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能有效推動依法行政的進程，實現(xiàn)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》確定的目標(biāo)。基于此，本文重點就河南省電力行政執(zhí)法中存在的問題、解決對策及措施進行探討，以期對改善電力行政執(zhí)法現(xiàn)狀有所裨益。

一、電力行政執(zhí)法的法律規(guī)范

電力行政執(zhí)法是依法行政的重要內(nèi)容，電力行政執(zhí)法是指電力行政執(zhí)法主體按照法律、法規(guī)的規(guī)定，對相對人采取的具體直接影響其權(quán)利義務(wù)，或者對相對人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況直接進行監(jiān)督檢查的行為，是保證電力相關(guān)法律、法規(guī)實施的直接性、管理性行為。

根據(jù)《電力法》第六條規(guī)定，電力行政執(zhí)法的主體為縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門。2013年施行的《河南省供用電條例》對此則作出了授權(quán)性規(guī)定，電力行政管理部門由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府確定。按照法律、法規(guī)的規(guī)定，電力行政執(zhí)法職能主要有以下規(guī)范：

（一）電力行政處理

是指電力行政執(zhí)法主體為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)和任務(wù)而處理相對人特定事項的具體行政行為，通常表現(xiàn)為行政許可、行政確認、行政獎勵等。

1.行政許可方面，電力行政管理部門的職能主要有三項。一是根據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》第60條規(guī)定，審批供電企業(yè)編制的事故限電序位表；二是根據(jù)《電力法》第54條規(guī)定，批準(zhǔn)在電力線路保護區(qū)內(nèi)進行的作業(yè)活動；三是根據(jù)《電力設(shè)施保護條例實施細則》第14條規(guī)定，批準(zhǔn)超高的車輛或機械通過架空電力線路。

2.行政確認方面，主要是依據(jù)《河南省供用電條例》第27條規(guī)定，依法確定電力設(shè)施保護區(qū)并予以公告和設(shè)立標(biāo)志，電力設(shè)施保護區(qū)自公告之日起受法律保護。

3.行政獎勵方面，主要是根據(jù)《電力設(shè)施保護條例》第25條和《電力設(shè)施保護條例實施細則》第19條規(guī)定，對保護電力設(shè)施的先進單位和個人進行表彰和物質(zhì)獎勵。

（二）電力行政處罰

電力行政處罰的對象是電力行政相對人，包括違反法律、法規(guī)、規(guī)定但尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或者其他組織。處罰的形式主要有罰款、沒收違法所得、責(zé)令改正等，還有警告、批評教育等影響聲譽性的處罰。電力行政處罰的主要法律依據(jù)為：

1.處罰線下植樹行為：根據(jù)《河南省供用電條例》第58條規(guī)定，在架空電力線路保護區(qū)內(nèi)種植可能危及電力設(shè)施安全的樹木、竹子等高稈植物的，由電力行政管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處五千元以上一萬元以下罰款。

2.處罰線下建房行為：根據(jù)《河南省供用電條例》第58條的規(guī)定，在架空電力線路保護區(qū)內(nèi)興建建筑物、構(gòu)筑物的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門責(zé)令改正；拒不改正的，處五千元以上一萬元以下罰款，供電企業(yè)不得供電；需要拆除違法建筑物、構(gòu)筑物的，依法強制拆除。

3.處罰破壞電力建設(shè)的行為：根據(jù)《河南省供用電條例》第56條規(guī)定，破壞在建電力設(shè)施，或者破壞、封堵電網(wǎng)建設(shè)施工道路或者進出工作場所道路，截斷施工水源、電源或者通訊網(wǎng)絡(luò)的，由電力管理部門責(zé)令改正、恢復(fù)原狀、賠償損失；違反治安管理規(guī)定的，由公安機關(guān)依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

4.處罰危害架空電力線路的行為：根據(jù)《河南省供用電條例》第57條規(guī)定，從事《河南省供用電條例》第31條所列10種危害架空電力線路行為的，由電力行政管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處五百元以上五千元以下的罰款。

5.處罰竊電行為：根據(jù)《電力法》第71條規(guī)定，盜竊電能的，由電力管理部門責(zé)令停止違法行為，追繳電費并處應(yīng)交電費五倍以下的罰款；另外，《河南省供用電條例》第62條對脅迫、指使、協(xié)助他人竊電或者向他人傳授竊電方法、制造竊電裝置的行為，規(guī)定了沒收違法所得、并處罰款的行政處罰措施。

6.處罰無故拉閘停電行為：根據(jù)《河南省供用電條例》第54條的規(guī)定，受委托轉(zhuǎn)供電單位、物業(yè)小區(qū)和其他代收電費單位無故對用電人拉閘停電的，由電力行政管理部門責(zé)令改正，拒不改正的，處以一萬元以上三萬元以下罰款；造成用電人損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

7.處罰不依法設(shè)置電力線路保護區(qū)安全警示標(biāo)志的行為：根據(jù)《河南省供用電條例》第57條的規(guī)定，由電力行政管理部門責(zé)令改正，拒不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

（三）電力行政檢查

是指電力行政執(zhí)法主體對電力行政事務(wù)實行管理和監(jiān)督的措施之一，其表現(xiàn)為對行政相對人權(quán)利的某種臨時性限制。實施電力行政檢查可以通過實地檢查方式、書面檢查方式、特別檢查方式進行。其法律淵源主要是《電力法》第56條規(guī)定。

二、電力行政執(zhí)法面臨的形勢

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，直接關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。一個時期以來，河南省行政區(qū)劃內(nèi)破壞電力設(shè)施和盜竊電能現(xiàn)象屢禁不止，不僅使國家和人民財產(chǎn)遭受巨大損失，而且也嚴(yán)重侵害了廣大用戶和供電企業(yè)的合法權(quán)益。同時，破壞電力設(shè)施和竊電行為還擾亂了供用電秩序，造成許多危害電力運行安全、危害人民群眾人身和財產(chǎn)安全的隱患，直接威脅電網(wǎng)的安全運行，嚴(yán)重影響社會公共安全，電力行政執(zhí)法面臨十分嚴(yán)峻的形勢。

（一）盜竊破壞電力設(shè)施情況十分嚴(yán)重

近年來，省內(nèi)各地盜竊破壞電力設(shè)施案件頻發(fā)，其中拆毀塔材、盜割導(dǎo)線、盜竊電力建設(shè)物資、器材等案件比例高，造成的直接經(jīng)濟損失高達數(shù)千萬元，造成停電、火災(zāi)、人身傷亡事故數(shù)以千計，其間接損失巨大，無法計算。

（二）危害危及電力設(shè)施的行為屢禁不止

一些單位和個人擅自在架空電力線路下種植樹木、新建擴建房屋和建筑物；在電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)施工、移動拆卸電桿拉線、吊裝、取土、私拉亂接，由此造成的倒塔、倒桿、斷線、短路跳閘、損毀設(shè)備、停電、人身傷亡等事故每月都有發(fā)生，嚴(yán)重影響正常的供用電秩序。

（三）盜竊電能違法犯罪行為日益猖獗

一些單位和個人通過擅自開啟法定用電計量裝置封印，改變電能計量裝置接線，搭接線路等方式進行大肆竊電，給國家財產(chǎn)造成巨大損失，極大地損害了電力企業(yè)和廣大用戶的利益，嚴(yán)重威脅電網(wǎng)安全。

三、電力行政執(zhí)法存在的問題

（一）電力行政執(zhí)法主體長期缺位

法律法規(guī)雖然明確了電力行政管理部門及職責(zé)，但卻長期處于缺位狀態(tài)。由于國家實施電力體制改革，自1996年《電力法》施行后，電力工業(yè)實行政企分開，原承擔(dān)電力行政管理職能的河南省供電局和各地市電業(yè)局撤銷，將行政管理職能移交當(dāng)?shù)卣?jīng)濟綜合管理部門行使，原電業(yè)局改組為企業(yè)法人實體。由于電力管理職能移交后，并未相應(yīng)增加當(dāng)?shù)卣C合經(jīng)濟管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和編制，導(dǎo)致綜合經(jīng)濟管理部門負責(zé)電力管理的人員十分有限，根本不能滿足電力行政執(zhí)法工作的實際需求。因此，當(dāng)前河南省電力行政執(zhí)法工作處于無機構(gòu)負責(zé)、無人員管理的狀況。

（二）電力行政執(zhí)法制度建設(shè)缺失

電力行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為包括行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件的行為，抽象行政行為是具體行政行為實施的依據(jù)，因此，建立完善的電力行政執(zhí)法制度是電力行政執(zhí)法的前提。河南省電力行政執(zhí)法至今尚未建立起執(zhí)法相關(guān)的制度，未能明確執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法方式和規(guī)范執(zhí)法程序。

（三）電力行政執(zhí)法缺乏相應(yīng)技術(shù)條件

由于電力行業(yè)的特殊性，電力行政執(zhí)法需要相應(yīng)的技術(shù)條件，才能滿足執(zhí)法的需要。首先，電能具有無形性、不能儲存性、竊電手段隱蔽性等特點，決定了查處竊電必須具有一定的專業(yè)技術(shù)知識和相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備。其次，供電設(shè)施點多、面廣,且大量分布在戶外, 極易被盜竊及破壞，巡視監(jiān)護需要一定的人力，案件查處費時費力。因此，電力行政執(zhí)法不僅需要配備專門的機構(gòu)和人員，而且還需配置專業(yè)人員和相關(guān)技術(shù)設(shè)備，目前，河南省電力行政管理部門尚不具備此條件。

四、改進電力行政執(zhí)法對策探討

電力行政執(zhí)法工作存在的問題，絕不僅僅是河南省特有的問題，應(yīng)該說，這是電力體制改革后出現(xiàn)的全國性普遍問題，其關(guān)鍵在于行使電力行政執(zhí)法權(quán)的電力管理部門不具備與其執(zhí)法工作相匹配的人力、物力和相關(guān)資源，很難承擔(dān)起被賦予的電力行政執(zhí)法職能。要從根本上解決這一問題，需要國家立法層面和電力行政管理體制上的健全和完善。

（一）改進電力行政執(zhí)法對策選擇

立法層面和管理體制尚未解決這一問題之前，在實踐中積極探索電力行政執(zhí)法的途徑，不失為解決當(dāng)前電力行政執(zhí)法難題的有效措施。目前，個別省市已經(jīng)開始進行電力行政執(zhí)法模式的研究、探索和實踐，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。以下結(jié)合當(dāng)前實際，解決當(dāng)前電力行政執(zhí)法問題可以尋求多個對策，加以論證后，擇優(yōu)選擇其一并予以實踐。

對策一：成立電力行政執(zhí)法專門隊伍。由各級電力行政管理部門分別成立電力行政執(zhí)法機構(gòu)，承擔(dān)所轄地區(qū)的電力行政執(zhí)法職能。電力行政執(zhí)法機構(gòu)屬電力行政管理部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，人員編制、執(zhí)法經(jīng)費按照政府編制內(nèi)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

對策二：授權(quán)或委托執(zhí)法。各級電力行政管理部門按照法律法規(guī)規(guī)定，授權(quán)或委托有法定資格的組織進行電力行政執(zhí)法。

對策三：聯(lián)合執(zhí)法。即各級電力行政管理部門作為電力行政執(zhí)法主體，吸納電網(wǎng)企業(yè)用電檢查等專業(yè)人員參加，設(shè)立專門執(zhí)法機構(gòu)，行使電力行政執(zhí)法職能。

綜合分析，上述解決電力行政執(zhí)法問題的對策，對策一實行的主要障礙在于目前管理體制下，要解決電力行政執(zhí)法機構(gòu)編制和經(jīng)費問題難度較大，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。對策二和對策三的可行性則可以進一步探討與實踐。

（二）授權(quán)或委托執(zhí)法可行性分析

授權(quán)或委托執(zhí)法是我國法律明確規(guī)定實施行政執(zhí)法的一種形式?！缎姓幜P法》第17條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”。依照這一規(guī)定，具有管理公共事務(wù)職能的組織也可能成為實施行政處罰的主體，但必須要符合一定的條件。首先，該組織必須經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)；其次，該組織具有管理公共事務(wù)的職能；再次，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。

《行政處罰法》第18條規(guī)定，“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰，行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰”；“委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任”；“受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰，不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰”。依照這一規(guī)定，委托執(zhí)法必須具備三個條件：首先，受委托組織必須符合以下條件，一是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；二是具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；三是對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。其次，行政機關(guān)只能依法在其法定權(quán)限內(nèi)進行委托。行政機關(guān)進行委托必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定。再次，受委托實施行政處罰的組織在委托范圍內(nèi)，以委托的行政機關(guān)名義實施行政處罰，委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

法定授權(quán)與行政機關(guān)委托有明顯的區(qū)別。授權(quán)是法律、法規(guī)明確授予非行政機關(guān)行政處罰權(quán)；委托是有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)將其行政處罰權(quán)委托給行政機關(guān)或者組織行使。依法授權(quán)的組織以自己的名義行使行政處罰權(quán)；而受委托的行政機關(guān)或者組織只能以委托機關(guān)，而不能以自己的名義獨立行使行政處罰權(quán)，這是委托與法定授權(quán)的根本區(qū)別之所在。

按照法律關(guān)于授權(quán)執(zhí)法的規(guī)定，目前，尚未有這類經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)的組織。但按照委托執(zhí)法的規(guī)定，尚有值得探討的可能性。在我國，公共事務(wù)管理主體大致可分為六類：一是國家機關(guān)，二是執(zhí)政黨，三是工會、婦聯(lián)、共青團等群眾組織，四是依靠法律、法規(guī)授權(quán)來處理公共事務(wù)的各類事業(yè)單位，五是在政府指導(dǎo)下由基層群眾組成的自治組織，六是社會團體。據(jù)此，電力行業(yè)協(xié)會屬于公共事務(wù)管理組織，但電力行政管理部門如要委托，還需要通過地方法規(guī)的明確。

（三）聯(lián)合執(zhí)法可行性分析

需要說明的是，這里所說的聯(lián)合執(zhí)法，實質(zhì)上仍然是行政機關(guān)的主體執(zhí)法，只是吸納電網(wǎng)企業(yè)專業(yè)人員參與和協(xié)助。這種執(zhí)法形式目前在安徽省已開始實踐試行。以下重點以安徽省的做法為例論述其執(zhí)法的可行性。

為了有效遏制涉電違法犯罪行為，切實解決電力行政執(zhí)法主體缺位問題，安徽省構(gòu)筑了以各級經(jīng)濟和信息化委員會為責(zé)任主體，相關(guān)部門、電網(wǎng)公司積極協(xié)作的聯(lián)合執(zhí)法模式，成立省、市（地）、縣（區(qū)）電力設(shè)施和電能保護辦公室，建立三級電力行政執(zhí)法監(jiān)察隊伍。省級設(shè)立電力行政執(zhí)法監(jiān)察總隊、市級設(shè)立電力執(zhí)法監(jiān)察支隊、縣級設(shè)立電力執(zhí)法監(jiān)察大隊，形成了一支規(guī)范、統(tǒng)一的電力行政執(zhí)法隊伍，有效地承擔(dān)起宣傳貫徹電力設(shè)施和電能保護方面的法律法規(guī)，營造良好的電力執(zhí)法環(huán)境，依法打擊破壞電力設(shè)施和盜竊電能行為，完成維護電力設(shè)施安全和正常的供用電秩序的任務(wù)。

依據(jù)《安徽省電力設(shè)施和電能保護條例》規(guī)定，2007年8月，安徽省編辦批準(zhǔn)成立了安徽省電力設(shè)施和電能保護辦公室（事業(yè)單位）。2007年12月1日，正式成立了由省經(jīng)信委、公安廳、省電力公司組成的電力設(shè)施和電能保護辦公室，辦公室主任由經(jīng)信委負責(zé)人擔(dān)任，副主任由公安廳、電網(wǎng)公司負責(zé)人擔(dān)任，辦公室受安徽省經(jīng)信委授權(quán)委托從事電力設(shè)施和電能保護行政執(zhí)法工作，并分別抽調(diào)專人從事電力行政執(zhí)法工作（主要是聘用電網(wǎng)公司專業(yè)技術(shù)人員）。根據(jù)規(guī)定，電力行政執(zhí)法人員必須持證上崗，省經(jīng)信委配合省政府法制辦以分期分批辦培訓(xùn)班形式，對全省電力行政執(zhí)法人員（包括受聘于各級電力行政執(zhí)法機構(gòu)的供電公司專業(yè)管理和技術(shù)人員）進行全脫崗、系統(tǒng)的上崗培訓(xùn)，參加培訓(xùn)人員通過資格認證考試并成績合格后，由省法制辦頒發(fā)行政執(zhí)法證件。

安徽省解決電力行政執(zhí)法的做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒，一是這種執(zhí)法模式未改變行政機關(guān)執(zhí)法主體的地位；二是解決了行政機關(guān)人員缺乏、技術(shù)力量不足的問題；三是電網(wǎng)企業(yè)參與人員受行政機關(guān)直接指揮和約束，能保證執(zhí)法的公正性；四是解決了電力行政執(zhí)法長期“缺位”的問題。當(dāng)然，這種執(zhí)法模式還有待在實踐中逐步完善。

五、解決電力行政執(zhí)法問題的有關(guān)建議

基于以上分析，解決河南省電力行政執(zhí)法問題，可以采取以下措施：

（一）建立組織機構(gòu)，推進電力行政執(zhí)法體系建設(shè)

《河南省供用電條例》的施行，為改革電力行政執(zhí)法體系帶來了新的契機。按照《條例》第四條的規(guī)定，電力行政管理部門由當(dāng)?shù)厝嗣裾_定。據(jù)此并借鑒安徽經(jīng)驗，一是由河南省政府發(fā)文設(shè)立河南省電力設(shè)施和電能保護辦公室，并確定該辦公室為河南省電力行政管理部門，辦公室主任由分管電力事業(yè)的副省長兼任，副主任由發(fā)改委和供電公司領(lǐng)導(dǎo)兼任，公安、規(guī)劃、物價等職能部門為成員單位；二是在各地市設(shè)立電力設(shè)施和電能保護辦公室，并組建執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)執(zhí)行各項電力行政管理職能，成員單位各派1至2人參加，主要工作人員由供電企業(yè)委派，以便充分發(fā)揮電力專業(yè)人員、技術(shù)設(shè)備等方面的優(yōu)勢。執(zhí)法經(jīng)費主要來源有兩個方面，一是由供電公司承擔(dān)，二是從行政罰款上交地方財政返還款項中列支。

（二）健全規(guī)章制度，規(guī)范電力行政執(zhí)法人員行為

為規(guī)范電力行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，提高依法行政的質(zhì)量和效率，杜絕或減少行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償，電力行政管理部門應(yīng)依據(jù)《電力法》、《行政處罰法》、《行政許可法》以及國務(wù)院《電力設(shè)施保護條例》和《河南省供用電條例》等有關(guān)規(guī)定，盡快制定《河南省電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)作業(yè)行政許可審批辦法》和《河南省電力設(shè)施和電能保護行政處罰程序暫行規(guī)定》以及相關(guān)的法律文書，明確行政許可審批職責(zé)和范圍，規(guī)范行政許可審批程序；明確電力行政處罰的管轄、程序以及處罰決定的送達和執(zhí)行、立卷歸檔等具體事項，嚴(yán)格規(guī)范電力行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，做到依法行政、文明執(zhí)法，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，確保電力安全穩(wěn)定運行。

（三）抓好執(zhí)法培訓(xùn)，提高電力行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)

為規(guī)范電力行政執(zhí)法行為，提高電力行政執(zhí)法人員依法行政的基本素質(zhì)，嚴(yán)格實施行政執(zhí)法人員持證上崗制度，電力行政管理部門應(yīng)會同政府法制辦組織對參加電力行政執(zhí)法人員的上崗培訓(xùn)工作，參加培訓(xùn)人員通過資格認證考試并成績合格后，由政府法制辦頒發(fā)電力行政執(zhí)法證件。

六、結(jié)語

電力體制改革在客觀上實現(xiàn)了資源的重新配置，但未能實現(xiàn)全面優(yōu)化，從而使得電力行政執(zhí)法處于缺位狀態(tài)，解決電力行政執(zhí)法難的局面，既需要考慮其合法性，又要考慮經(jīng)濟性和可操作性，使有關(guān)資源實現(xiàn)優(yōu)化配置并進，從而達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。