大壩工程移民安置方案的長(zhǎng)期影響——土地置換與現(xiàn)金補(bǔ)償方案的對(duì)比研究

［日本］R.富士藤倉(cāng)等

1 研究背景

隨著亞洲人口急劇增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)水和能源的需求也日益增長(zhǎng)，許多城市已面臨電力緊缺問題。然而，自2011年3月日本福島核電站發(fā)生核事故以來，核能開發(fā)受到限制。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，全球可開發(fā)水資源潛能為1 590萬GW·h，而目前已開發(fā)量不足260萬GW·h(16.3%)。因此，為滿足亞洲各類城市用電需求，修建水電站可能是較為可行的可再生能源利用方案。老撾和尼泊爾通過向鄰國(guó)(老撾向泰國(guó)，尼泊爾向印度)銷售盈余電力，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過水電開發(fā)將本國(guó)打造成“亞洲蓄電池”。此外，許多發(fā)展中國(guó)家都在尋求國(guó)外資金支持，以保證水電建設(shè)順利實(shí)施。

水電站建設(shè)難免會(huì)產(chǎn)生非自愿移民問題，全球非自愿移民的數(shù)量約為4 000～8 000萬。許多項(xiàng)目移民安置反而使移民生活變得赤貧，因此，“反壩派”通過先進(jìn)的信息技術(shù)手段建立起全球反壩網(wǎng)絡(luò)，使水電站開發(fā)上升為“國(guó)際化”問題。由于可能會(huì)產(chǎn)生社會(huì)沖突，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行)以及發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)水電站建設(shè)融資方面變得更為謹(jǐn)慎。

發(fā)展中國(guó)家急需水電站開發(fā)。為實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)，開發(fā)商必須尋求方法確保移民得到妥善安置。對(duì)移民而言，移民安置既有(正面和負(fù)面的)短期影響，也有長(zhǎng)期影響。然而，如果在項(xiàng)目完工后的幾年內(nèi)就開展項(xiàng)目后評(píng)估，難以反映工程對(duì)移民的長(zhǎng)期影響。因此，必須開展項(xiàng)目建成后的長(zhǎng)期評(píng)估。

2006年，日本、印度尼西亞和斯里蘭卡成立研究小組，針對(duì)幾座大型水電站移民安置，開展項(xiàng)目建成后長(zhǎng)期評(píng)估研究，包括日本的井川大壩、神通3座大壩及宮瀨大壩，印度尼西亞的科托潘姜(Koto Pangjang)壩、比利－比利(Bili－Bili)大壩和撒古靈(Saguling)壩，以及斯里蘭卡的科特梅爾(Kotmale)壩。據(jù)此對(duì)未來建壩移民安置方案提供了一系列建議，其中包括采用恰當(dāng)?shù)恼?，?zhí)行安全的移民計(jì)劃以及充分考慮受影響移民的情感因素等。

此外，研究組還開展了移民滿意度、工作機(jī)會(huì)以及經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收等10項(xiàng)調(diào)查研究。涉及項(xiàng)目包括印度尼西亞的撒古靈壩、老撾的南俄一號(hào)和南屯二號(hào)壩、斯里蘭卡的科特梅爾壩、土耳其的阿塔圖克(Atatuerk)壩以及日本的草木(Kusaki)和早明浦(Sameura)壩等。除新建的南屯二號(hào)壩外，其他項(xiàng)目移民在調(diào)查開始時(shí)已離開原居住地10 a以上。研究人員試圖對(duì)仍居住在安置地區(qū)的第一代移民進(jìn)行采訪，2010～2012年，每個(gè)項(xiàng)目(除日本外)均有近百人接受采訪。

在整個(gè)研究中，研究人員意識(shí)到，提供給移民的賠償水平與額度是決定其滿意度的關(guān)鍵因素。結(jié)果顯示，有時(shí)現(xiàn)金補(bǔ)償比土地置換補(bǔ)償更為有利。然而，世界銀行一直傾向于土地置換補(bǔ)償方案。其政策規(guī)定，對(duì)于以土地為生活基礎(chǔ)的移民而言，應(yīng)優(yōu)先采用基于土地的移民補(bǔ)償策略。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)金補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)較大，可能出現(xiàn)損失或延誤，或被用于消費(fèi)、節(jié)慶或繳還貸款等，而非真正用于恢復(fù)生活。此外，經(jīng)合組織也不贊成現(xiàn)金補(bǔ)償，因?yàn)榭赡軙?huì)導(dǎo)致赤貧。然而，土地置換方案同樣可能會(huì)使居民局限于務(wù)農(nóng)，從而剝奪其選擇未來生活方式的機(jī)會(huì)。

2 案例研究

2.1 沃諾雷焦多用途壩

沃諾雷焦(Wonorejo)多用途壩位于印度尼西亞的東爪哇省，融資者為亞洲發(fā)展銀行，隨后日本的海外經(jīng)濟(jì)合作基金也參與其中。該壩于2001年建成，對(duì)移民采取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?。移民安置?條路線:475戶加入國(guó)家的移居計(jì)劃，搬到爪哇或巴布亞島、加里曼丹、蘇門答臘和蘇拉威西等島上;356戶搬到工程下游的周圍村莊;另165戶搬到該工程上游。

研究人員選取安置在上游及下游的88戶移民進(jìn)行調(diào)查，包括第一代及第二代移民。政府承諾在安置區(qū)給予移民更多的土地及現(xiàn)金補(bǔ)償，但由于許多移民對(duì)原住地有強(qiáng)烈的感情寄托，選擇留在水庫(kù)附近，調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些人對(duì)移民后的生活較為滿意。他們用得到的現(xiàn)金購(gòu)置更多的土地建房，以獲取較好的基礎(chǔ)設(shè)施，并為其子女提供更好的教育機(jī)會(huì)。然而，一部分第一代移民仍難以適應(yīng)新的生活環(huán)境，且收入不穩(wěn)定。由于土地只有部分被淹沒，因此無法獲得全額現(xiàn)金補(bǔ)償，面臨生活重建的種種困難。根據(jù)被調(diào)查者提供的信息，加入國(guó)家移居計(jì)劃的移民，其生計(jì)恢復(fù)狀況良好。

2.2 撒古靈壩

撒古靈壩位于印度尼西亞的西爪哇省，于1987年建成，世界銀行為其提供融資。水庫(kù)淹沒區(qū)有3 038戶居民，另有7626戶居民受到影響，受影響的居民都曾在水庫(kù)淹沒區(qū)有土地或收入來源。政府為這些居民提供了多種選擇:①移居到爪哇之外的島上;②在西爪哇省內(nèi)安置;③自行選擇安置點(diǎn)。僅有3.9%的移民選擇前兩種方案，其余均選擇在水庫(kù)附近定居。因此，水庫(kù)附近的人口密度增大，世界銀行還為其提供了第4種選擇，即通過水庫(kù)的水產(chǎn)養(yǎng)殖(網(wǎng)箱養(yǎng)殖和捕撈漁業(yè))來恢復(fù)生計(jì)。然而，由于大多數(shù)移民得到的補(bǔ)償現(xiàn)金不足以購(gòu)買漁具，因此大多數(shù)在水庫(kù)從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的是外來企業(yè)家，而非本地移民。

研究人員對(duì)2處被淹沒村莊的147戶移民進(jìn)行調(diào)查。移民后個(gè)體農(nóng)民的數(shù)量急劇下降，佃農(nóng)和失業(yè)人員數(shù)量上升。由于魚病和水質(zhì)惡劣等問題，加之1998年印度尼西亞的金融危機(jī)，網(wǎng)箱養(yǎng)殖業(yè)在幾年內(nèi)普遍蕭條。大多數(shù)移民均因缺乏資金和幫助，無法重建水產(chǎn)養(yǎng)殖所需的設(shè)施，經(jīng)濟(jì)狀況欠佳。失業(yè)是移民安置帶來的最為常見的負(fù)面影響。盡管如此，他們對(duì)新的生活環(huán)境和教育機(jī)會(huì)都較為滿意。

2.3 南俄一號(hào)壩

南俄一號(hào)壩修建于1971年，是老撾最大的水電站。世界銀行、日本和荷蘭政府均為該工程提供融資。570戶家庭及3 242名居民受到項(xiàng)目影響。該工程早在1957年就開始了開發(fā)計(jì)劃，當(dāng)時(shí)未作環(huán)境影響評(píng)估。在移民安置時(shí)，采取的是土地置換補(bǔ)償方案，未提供現(xiàn)金補(bǔ)償。

研究人員對(duì)2個(gè)村莊的50名移民現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)其生活條件作了詳細(xì)對(duì)比。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，移民除了搬進(jìn)指定的安置村莊外別無選擇。兩村保留著種植水稻的傳統(tǒng)，大米是其主要糧食。兩村每戶家庭的年均收入分別為2 889和1 298美元，其中一個(gè)村莊的道路與通往萬象的主干道相接，村民獲得了更多的就業(yè)機(jī)會(huì);而另一個(gè)村莊的道路因與主干道相隔1 km，村民的就業(yè)機(jī)會(huì)受限，因此，他們除了憑借移居來改善其生活條件外別無他選。

2.4 南屯二號(hào)壩

老撾南屯二號(hào)壩2008年完工，整個(gè)項(xiàng)目由南屯二號(hào)電力財(cái)團(tuán)開發(fā)，各類國(guó)際銀行和私人銀行聯(lián)合出資，主要利益相關(guān)者涉及法國(guó)、泰國(guó)和老撾的金融機(jī)構(gòu)。該工程裝機(jī)容量為1 070 MW，其中93%電力輸送到泰國(guó)，7%供應(yīng)老撾國(guó)內(nèi)。17個(gè)村莊1 298戶的6 738名居民受到項(xiàng)目施工影響，基本采用土地置換補(bǔ)償。各村村民大多搬遷至新安置區(qū)，僅有2個(gè)村的村民遷至附近其他村莊。

研究人員對(duì)4個(gè)村莊的135名移民展開調(diào)查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無人接受政府提供的現(xiàn)金補(bǔ)償，他們認(rèn)為，在安置區(qū)內(nèi)實(shí)行土地總承包計(jì)劃會(huì)更好。大多數(shù)移民對(duì)其目前的生活和就業(yè)條件表示滿意，移民前很多村莊都遠(yuǎn)離市鎮(zhèn)。在人均只補(bǔ)0.66 hm2土地的前提下，額外提供了1 000 hm2的社區(qū)綠化。此外，有些安置區(qū)靠近主干道，移民可在市場(chǎng)上販賣自己的產(chǎn)品以增加收入。

2.5 科特梅爾壩

科特梅爾壩是“馬哈威利開發(fā)項(xiàng)目”中5個(gè)主要源頭工程之一，占用農(nóng)田約21萬hm2，瑞典政府是該工程的資助者。工程共需安置3 961戶移民。安置工作從20世紀(jì)70年代末持續(xù)到80年代中期，以土地置換補(bǔ)償為主，并提供了2種選擇。1 722名移民選擇移居到馬哈威利新開發(fā)區(qū);1 334名移民選擇移居到科特梅爾水庫(kù)附近。

研究人員分別于2005年和2011年對(duì)437名移民進(jìn)行調(diào)研，多數(shù)人希望搬到馬哈威利開發(fā)區(qū)，并繼續(xù)種植水稻。另有少數(shù)人不愿離開家鄉(xiāng)，故而選擇科特梅爾水庫(kù)區(qū)作為其定居地。選擇在庫(kù)區(qū)定居的移民中，有95%的人對(duì)移民方案表示滿意，在選擇到開發(fā)區(qū)的移民中，有70%的人表示滿意，滿意度與收入水平和穩(wěn)定性直接相關(guān)。如果收入穩(wěn)定，移民就更容易滿意。馬哈威利開發(fā)區(qū)的主要作物為大米，但在20世紀(jì)80年代，全球大米價(jià)格直降，也直接減少了移民的收入。而庫(kù)區(qū)的茶價(jià)沒有下降，所有移民能夠維持其收入水平，因此滿意度較高。

2.6 阿塔圖克壩

阿塔圖克壩位于土耳其的東南部，是為了滿足該國(guó)日益增長(zhǎng)的能源和用水需求而建。該壩于1983年開始施工，1992年完工。工程導(dǎo)致約55 300名居民的家園或土地全部或部分被淹，在安置這些移民時(shí)，19 264名遷至政府新開發(fā)區(qū)，其他人則移居到離被淹區(qū)較近的阿德亞曼(Adryaman)和卡塔(Kahta)，或自愿搬到離家數(shù)百公里的阿達(dá)納(Adana)和梅爾辛(Mersin)。

研究人員對(duì)庫(kù)區(qū)周圍的99名移民展開調(diào)查，被調(diào)查者分兩組:一組為月收入超過1 000美元的33名富裕人員，另一組為月收入低于1 000美元的66名貧困人員。所有被調(diào)查者均接受政府的現(xiàn)金補(bǔ)償。政府根據(jù)其房產(chǎn)稅報(bào)告對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，比市價(jià)略低。此外，由于土地投機(jī)導(dǎo)致新開發(fā)安置區(qū)的地價(jià)上漲，即使實(shí)際補(bǔ)償比預(yù)期低40% ～60%，私有土地?fù)碛姓呷阅茌p易購(gòu)買新的農(nóng)田繼續(xù)務(wù)農(nóng)。許多貧農(nóng)因買不起農(nóng)田而成為佃農(nóng)或勞工，富裕移民普遍對(duì)安置表示滿意。一些失去農(nóng)場(chǎng)的貧困移民因在安置區(qū)沒有土地而被看作難民，自尊心受到傷害。

2.7 草木和早明浦壩

1962年，日本政府在推行《公共土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則》時(shí)申明，土地財(cái)產(chǎn)損失必須通過金融支付手段補(bǔ)償。草木壩1958年開始施工，未實(shí)施這些導(dǎo)則。開發(fā)商按設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移民物質(zhì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，103戶共221名移民搬出其原先居住的村莊。補(bǔ)償措施包括離原地不遠(yuǎn)的土地補(bǔ)償，辦理駕照以及就業(yè)培訓(xùn)等。

從1958年開始對(duì)早明浦壩進(jìn)行可行性研究，該壩于1975年完工，移民總數(shù)為352人。在受影響最為嚴(yán)重的某村莊，167戶中有141戶移居到附近村鎮(zhèn)和其他城市。出臺(tái)個(gè)人補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，許多人開始搬遷。

研究對(duì)象涉及草木壩28名移民和4名參與施工的村官，以及早明浦壩5名移民和4名參與施工的村官。結(jié)果表明，為更好地重建社區(qū)，確保補(bǔ)償規(guī)則的透明度相當(dāng)重要。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)移民生活有所影響，因此補(bǔ)償措施必須考慮長(zhǎng)期的社區(qū)重建。

3 小結(jié)與討論

(1)在南俄一號(hào)、南屯二號(hào)及科特梅爾壩工程中，以土地置換補(bǔ)償為主，移居的時(shí)機(jī)和目的地的選擇決定了其經(jīng)濟(jì)狀況，而經(jīng)濟(jì)狀況又是決定移民滿意度的主要因素。在上述案例中，南俄一號(hào)和南屯二號(hào)的移民都能在村外非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域找到工作，也能接近市場(chǎng)銷售其副(非農(nóng)業(yè))產(chǎn)品。此外，在創(chuàng)造收入來源上，移民的進(jìn)取心是最重要的因素。

(2)在沃諾雷焦、撒古靈、阿塔圖克、草木和早明浦壩案例中，現(xiàn)金補(bǔ)償是移民安置的主要手段。世界銀行和經(jīng)合組織擔(dān)心的僅用現(xiàn)金補(bǔ)償會(huì)導(dǎo)致移民赤貧的現(xiàn)象，在這些案例中均有所體現(xiàn)。事實(shí)上，在撒古靈和阿塔圖克案例中，給予的現(xiàn)金補(bǔ)償完全不足以滿足生活重建的需求。如能獲得充分補(bǔ)償，無論選擇務(wù)農(nóng)或重新就業(yè)，都可保障較好的生活水平。在20世紀(jì)80年代的印度尼西亞和20世紀(jì)60年代的日本，土地置換政策會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民相對(duì)貧困。與城市居民相比，未務(wù)農(nóng)的移民更易從國(guó)家快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲取利益。貧民在移民安置后并不一定會(huì)繼續(xù)保持貧民的身份，獲得現(xiàn)金補(bǔ)償可使這些農(nóng)民找到工作而不用務(wù)農(nóng)，不失為一種較好的選擇。移民安置區(qū)周圍的工業(yè)發(fā)展也為移民提供了許多就業(yè)機(jī)會(huì)。

(3)印度尼西亞沃諾雷焦工程的移民安置以該國(guó)國(guó)家移民計(jì)劃為依托，該計(jì)劃是政府提供的額外福利。在很多情況下，許多移民都有強(qiáng)烈的思鄉(xiāng)情結(jié)，這在撒古靈、科特梅爾和阿塔圖克項(xiàng)目中都有所體現(xiàn)。因此在制定安置方案時(shí)，應(yīng)考慮到移民安置給移民帶來的情感沖擊。

(4)移民在選擇安置方案時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮子女的未來發(fā)展。由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及安置區(qū)有大壩業(yè)主提供的公共設(shè)施，大多數(shù)情況下教育設(shè)施都會(huì)得到較大改善(科特梅爾項(xiàng)目除外)。

(5)撒古靈工程調(diào)查結(jié)果表明，移民及其后代可能沒有機(jī)會(huì)發(fā)展副業(yè)，促進(jìn)副業(yè)發(fā)展還應(yīng)配套職業(yè)教育、技術(shù)協(xié)助和資金支持等手段?？蓪橐泼裨诘胤秸裙膊块T提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，作為“一次性”補(bǔ)償計(jì)劃的一部分。在某些國(guó)家仍傾向于傳統(tǒng)的土地置換補(bǔ)償計(jì)劃，但同時(shí)也應(yīng)考慮將從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)部門的安置作為補(bǔ)償?shù)男路较颉?/p>

4 結(jié)語(yǔ)

該文是繼2011年本刊刊登的“日本等國(guó)大壩工程移民安置案例研究”一文的后續(xù)研究。通過以上案例研究發(fā)現(xiàn)，這些移民安置方案存在一定相似性，明確指出土地置換補(bǔ)償方案仍是移民安置的主要方案，但不以農(nóng)田為基礎(chǔ)的“一次性”安置計(jì)劃也不失為一種選擇。這意味著，除此之外，還可探尋新的方式方法，以便為移民提供更多切實(shí)可行的方案。

有關(guān)印度尼西亞科托潘姜壩和比利－比利壩移民安置的相關(guān)情況，在《水利水電快報(bào)》2011年第11期上的“日本等國(guó)大壩工程移民安置案例研究”中有詳細(xì)論述，這里不再贅述。