淺論行政執(zhí)法責(zé)任和政府質(zhì)量監(jiān)督工作實(shí)踐

于子忠

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心 北京 100038)

1 引言

2011年是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃開局之年，以《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中央一號文件出臺和中央水利工作會議召開為標(biāo)志，水利工程進(jìn)入了一個(gè)大規(guī)模建設(shè)的新時(shí)期，這就為水利建設(shè)與管理工作提供了新的歷史機(jī)遇，同時(shí)也提出了更大的挑戰(zhàn)，使水利建設(shè)與管理工作面臨重大考驗(yàn)。為確保大規(guī)模水利建設(shè)的工程質(zhì)量，構(gòu)建水利工程質(zhì)量監(jiān)管體系、強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督、推進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督工作是一項(xiàng)重要的任務(wù)。

目前水利行業(yè)已經(jīng)建立了部監(jiān)督總站(流域分站)，省級中心站和地(市)級監(jiān)督站的一整套較為系統(tǒng)、完備的質(zhì)量監(jiān)督體系。本文擬對政府質(zhì)量監(jiān)督所承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行剖析，并結(jié)合水利部直屬項(xiàng)目站的質(zhì)量監(jiān)督工作實(shí)踐對如何開展水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督進(jìn)行分析和總結(jié)，并對實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督的成效、取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題進(jìn)行研究和思考。

2 政府質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)責(zé)分析

2.1 質(zhì)量監(jiān)督是政府的法定職責(zé)

1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》未直接提出政府質(zhì)量監(jiān)督，但在國務(wù)院法制局和建設(shè)部有關(guān)司局編著的本法釋義中指出“根據(jù)本法第三條的規(guī)定‘建筑活動應(yīng)當(dāng)確保工程質(zhì)量和安全，符合國家的建筑安全標(biāo)準(zhǔn)’，另外，本法第七十九條規(guī)定‘負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督檢查或者竣工驗(yàn)收的部門及其工作人員對不合格的建筑工程出具質(zhì)量合格文件或者按合格工程驗(yàn)收的……’”都包含了政府質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)容。此外，2000年1月10日國務(wù)院發(fā)布施行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十三條明確規(guī)定“國家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度”，第四十六條“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施”，以及第十三條“建設(shè)單位在領(lǐng)取施工許可證或者開工報(bào)告前，應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”都說明了這一點(diǎn)。

因此，我國實(shí)行的建設(shè)工程政府質(zhì)量監(jiān)督制度，是《中華人民共和國建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)所確定的一項(xiàng)工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的基本法律制度，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督是政府的法定職責(zé)。

2.2 質(zhì)量監(jiān)督的性質(zhì)簡析

a.執(zhí)法性。政府監(jiān)督主要依據(jù)國家法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，并嚴(yán)格遵照規(guī)定的監(jiān)督程序行使監(jiān)督、監(jiān)察、糾正、許可等權(quán)力，監(jiān)督人員每個(gè)具體的監(jiān)督行為都有充分依據(jù)，帶有明顯的執(zhí)法性，是一種行政執(zhí)法行為?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》同時(shí)規(guī)定有關(guān)主管部門可將質(zhì)量監(jiān)督管理委托質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，明確了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為是委托執(zhí)法性質(zhì)。

b.權(quán)威性。工程質(zhì)量監(jiān)督體現(xiàn)的是國家的意志，任何單位和個(gè)人從事工程建設(shè)活動都應(yīng)當(dāng)服從這種監(jiān)督管理。

c.強(qiáng)制性。政府的管理行為象征著國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，國家機(jī)構(gòu)的管理職能是通過授權(quán)于法來實(shí)現(xiàn)的。因此，政府實(shí)施的管理監(jiān)督行為對于被管理、被監(jiān)督者來說，只能是強(qiáng)制性的，必須接受。這種監(jiān)督管理是由國家的強(qiáng)制力來保證的，任何單位和個(gè)人不服從這種監(jiān)督管理都將受到法律的制裁。

d.全面性。政府監(jiān)督是針對整個(gè)建設(shè)活動的，是政府對建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督管理活動，是項(xiàng)目組織系統(tǒng)以外的監(jiān)督管理主體對項(xiàng)目系統(tǒng)內(nèi)的建設(shè)行為主體進(jìn)行的一種監(jiān)督管理行為。就管理空間來說，覆蓋了整個(gè)社會建設(shè)領(lǐng)域，就一個(gè)項(xiàng)目來說，則貫穿工程建設(shè)的全過程。

e.宏觀性。政府監(jiān)督側(cè)重于宏觀社會效益，主要保證工程建設(shè)行為的規(guī)范性，維護(hù)社會利益和以建設(shè)性為各方的合法權(quán)益。

2.3 質(zhì)量監(jiān)督的法律責(zé)任簡析

2.3.1 民事責(zé)任

質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)與建設(shè)工程參建各方主體是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。被管理或被監(jiān)督方往往不是自愿的，而是被強(qiáng)制的，并且是按無償?shù)脑瓌t進(jìn)行。這種不平等主體關(guān)系不屬于民法調(diào)整的范疇，所導(dǎo)致的法律責(zé)任也不屬于民事責(zé)任。

2.3.2 行政責(zé)任

按照《國家賠償法》有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)把一定的事務(wù)委托給另一個(gè)機(jī)關(guān)、工作人員或者其個(gè)人辦理，受委托方行使委托行政權(quán)力時(shí)造成侵權(quán)損害，則委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。質(zhì)量監(jiān)督是一種委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)的委托執(zhí)法行為，因此，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程質(zhì)量不負(fù)國家賠償責(zé)任，其賠償責(zé)任應(yīng)由其委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，但應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

行政責(zé)任行為構(gòu)成要件包括:有違法性、有損害事實(shí)、有因果關(guān)系、存在主觀過錯(cuò)等。追究機(jī)構(gòu)行政責(zé)任主要有警告、通報(bào)批評、停止執(zhí)行任務(wù)、撤銷機(jī)構(gòu)等;追究個(gè)人行政責(zé)任主要有批評、警告、記過、撤職、取消從業(yè)資格等。

2.3.3 刑事責(zé)任

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十六條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)工作人員在建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”。第七十七條規(guī)定“建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理單位的工作人員因調(diào)動工作、退休等原因離開該單位后，被發(fā)現(xiàn)在該單位工作期間違反國家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定，造成重大工程質(zhì)量事故的，仍應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任”。項(xiàng)目工程質(zhì)量的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人，項(xiàng)目法定代表人，以及勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的法定代表人，要按各自職責(zé)對工程質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任。

監(jiān)督人員發(fā)生弄虛作假、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為的，由主管部門視情節(jié)輕重給予批評、警告、記過直至取消資格等處理;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。針對國家機(jī)關(guān)工作人員的刑事犯罪包括:瀆職罪、玩忽職守罪、危害公共安全罪、工程重大安全事故罪和重大責(zé)任事故罪等。

3 如何開展水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督

3.1 監(jiān)督主要依據(jù)

a.法律法規(guī)。主要包括《水法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計(jì)量法》等。行政法規(guī)主要為《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，這是開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督的基本法律依據(jù)。

b.部門規(guī)章。主要包括《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》(水利部令第30號)、《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》(水利部令第7號)、《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》(水建［1997］339號)等。部門規(guī)章對如何開展水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作做了進(jìn)一步的明確，是指導(dǎo)質(zhì)量監(jiān)督工作的最基本依據(jù)。

c.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。主要包括《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)與評定規(guī)程》(SL 176—2007)、《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》(SL 223—2008)、《水利水電工程單元工程施工質(zhì)量驗(yàn)收評定標(biāo)準(zhǔn)》等及其他工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對質(zhì)量監(jiān)督工作提出了更加明確和細(xì)化的要求。

d.其他。主要包括行業(yè)有關(guān)文件，建設(shè)單位針對工程建設(shè)制定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或辦法，經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件，主要合同文件等。

3.2 監(jiān)督工作主要方式和內(nèi)容

水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督工作主要根據(jù)國家有關(guān)工程質(zhì)量管理的規(guī)定，以抽查為主的方式開展監(jiān)督檢查，工作內(nèi)容主要包括建設(shè)各方質(zhì)量行為和工程實(shí)體質(zhì)量兩個(gè)方面。

3.2.1 項(xiàng)目站現(xiàn)場日常監(jiān)督檢查

項(xiàng)目站監(jiān)督人員長駐工程現(xiàn)場全面開展日常監(jiān)督檢查工作，項(xiàng)目站日常檢查是質(zhì)量監(jiān)督工作的重點(diǎn)。項(xiàng)目站工作內(nèi)容主要包括:對各參建單位質(zhì)量行為和工程實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督檢查;對工程項(xiàng)目劃分進(jìn)行確認(rèn)，對外觀質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論進(jìn)行確認(rèn)和核定(備);參加重要隱蔽工程及工程關(guān)鍵部位的單元工程驗(yàn)收、主體建筑物分部工程、單位工程驗(yàn)收;核定(備)施工質(zhì)量評定等級;參加工程階段驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收，并向驗(yàn)收委員會提交施工質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告，提出工程施工質(zhì)量是否合格的建議等。

項(xiàng)目站在日常檢查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，以“質(zhì)量監(jiān)督檢查情況通知書”等形式通知相關(guān)單位，提出整改要求。發(fā)現(xiàn)重大質(zhì)量問題，及時(shí)向上級行政主管部門報(bào)告。

3.2.2 年度質(zhì)量監(jiān)督巡查

根據(jù)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，有重點(diǎn)地選擇具體項(xiàng)目組織專業(yè)相對齊全的專家組開展質(zhì)量監(jiān)督巡查，及時(shí)了解和掌握工程實(shí)時(shí)質(zhì)量動態(tài)，彌補(bǔ)項(xiàng)目站人員偏少、專業(yè)不全的不足，更好地解決工程質(zhì)量管理中存在的突出問題，消除某一施工階段集中存在的質(zhì)量通病，提高監(jiān)督工作的針對性和權(quán)威性。

質(zhì)量監(jiān)督巡查結(jié)束后及時(shí)印發(fā)監(jiān)督檢查情況通報(bào)，要求建設(shè)單位及時(shí)下發(fā)并對巡查通報(bào)提出的問題組織有關(guān)單位整改和督促落實(shí)。

3.2.3 質(zhì)量監(jiān)督檢測

質(zhì)量監(jiān)督檢測具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，是工程質(zhì)量評價(jià)的基礎(chǔ)之一。通過委托符合資質(zhì)要求的第三方水利工程試驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)對工程關(guān)鍵部位及施工重要環(huán)節(jié)開展質(zhì)量抽樣檢測，有助于發(fā)現(xiàn)潛在的質(zhì)量問題，為監(jiān)督結(jié)論提供客觀、有效的數(shù)據(jù)支撐，提高監(jiān)督工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

監(jiān)督檢測結(jié)論可在“監(jiān)督檢查情況通報(bào)”中予以反映，或單獨(dú)下發(fā)通報(bào)。要求建設(shè)單位組織有關(guān)參建單位對監(jiān)督檢測發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)一步復(fù)核檢查，對確認(rèn)的質(zhì)量問題采取措施進(jìn)行處理。

3.2.4 監(jiān)督綜合管理

監(jiān)督綜合管理是保障監(jiān)督工作正常開展的前提。每年初組織召開直屬項(xiàng)目站年度工作會議，總結(jié)部署年度監(jiān)督工作;加強(qiáng)項(xiàng)目站工作的檢查和指導(dǎo)，審核項(xiàng)目站提交的監(jiān)督報(bào)告等工作成果;及時(shí)完成年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算申報(bào)工作;修訂補(bǔ)充完善監(jiān)督管理制度;做好項(xiàng)目站人員月度考勤、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷和勞務(wù)費(fèi)核發(fā)等后勤工作。

4 實(shí)施政府質(zhì)量監(jiān)督的意義

4.1 嚴(yán)格履行了政府監(jiān)督職責(zé)

“十一五”期間，中央加大了對水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，近三年年均實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目近20個(gè)，大部分為大型特大型重點(diǎn)水利水電工程，項(xiàng)目分布廣、規(guī)模大、類型全、建設(shè)周期長、技術(shù)難度高、工作環(huán)境艱苦、監(jiān)督任務(wù)繁重。依據(jù)國家法律法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格履行政府質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮了政府質(zhì)量監(jiān)督的作用。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織開展的全國質(zhì)量監(jiān)督工作表彰活動對水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督總站的工作給予了高度評價(jià)，并授予總站“全國先進(jìn)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)”稱號，這是對水利行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督工作的高度肯定。

4.2 促進(jìn)了工程施工質(zhì)量和管理水平的提高

監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的建設(shè)各方質(zhì)量行為和工程實(shí)體質(zhì)量問題及時(shí)向建設(shè)單位及有關(guān)責(zé)任方通報(bào)，建設(shè)單位組織有關(guān)責(zé)任單位制定相應(yīng)的整改措施，并督促檢查落實(shí)，促進(jìn)了工程施工質(zhì)量與管理水平的提高，監(jiān)管行政區(qū)域內(nèi)未發(fā)生工程重特大質(zhì)量事故。水利工程建設(shè)質(zhì)量一直處于受控狀態(tài)，涌現(xiàn)出一大批精品工程，為推動水利工程質(zhì)量水平的整體提高發(fā)揮了重要作用。

4.3 發(fā)現(xiàn)了工程建設(shè)中存在的突出問題

通過組織監(jiān)督人員對工程開展全面的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)了工程建設(shè)中普遍存在的一些亟待解決的突出問題，主要包括:建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任制落實(shí)不徹底，對參建單位督促和檢查不夠;設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)變更程序不完善，設(shè)計(jì)供圖和技術(shù)要求提供不及時(shí)等;監(jiān)理單位現(xiàn)場人力資源投入不足和人員持證率偏低，監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理實(shí)施細(xì)則針對性和可操作性不強(qiáng)，監(jiān)理現(xiàn)場履責(zé)不充分，未按規(guī)定開展平行檢測等;施工單位現(xiàn)場管理力度不夠，“三檢制”不落實(shí)，關(guān)鍵施工過程控制不力，質(zhì)量評定數(shù)據(jù)填報(bào)不實(shí)，人員培訓(xùn)流于形式等;試驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)試驗(yàn)室資質(zhì)及試驗(yàn)人員資格不滿足規(guī)定要求，儀器設(shè)備未及時(shí)檢定或超期使用等。

4.4 培養(yǎng)了一支高素質(zhì)的監(jiān)督隊(duì)伍

部直屬項(xiàng)目站跨越范圍廣，基層項(xiàng)目站工作條件艱苦，質(zhì)量監(jiān)督員隊(duì)伍需常年堅(jiān)守在工程現(xiàn)場第一線，監(jiān)督責(zé)任重大。同時(shí)，要克服工作、生活方面的許多困難。全體質(zhì)量監(jiān)督人員忠于職守、履行職責(zé)，任勞任怨，高質(zhì)量、高水平地完成了監(jiān)督工作，培養(yǎng)和鍛煉了一支高素質(zhì)的監(jiān)督人員隊(duì)伍。

5 目前質(zhì)量監(jiān)督工作存在的主要問題

5.1 監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)與行政執(zhí)法工作不相適應(yīng)

目前水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一、編制不確定。大部分監(jiān)督機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位管理形式，且自收自支，部分省市監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體工作委托下屬事業(yè)單位承擔(dān)，有的尚未確定機(jī)構(gòu)編制。這與質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法監(jiān)督工作性質(zhì)不相適應(yīng)，一定程度上影響了監(jiān)督工作的公正性和客觀性。同時(shí)，監(jiān)督職責(zé)不明確，監(jiān)督內(nèi)容和方式不清晰，難以保證質(zhì)量監(jiān)督工作的有效性和權(quán)威性。

5.2 監(jiān)督項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)渠道不完善

目前監(jiān)督經(jīng)費(fèi)不足主要涉及三個(gè)方面:?人員經(jīng)費(fèi)存在較大缺口，不能滿足實(shí)際工作需要;?監(jiān)督經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出未與實(shí)際工作量相結(jié)合，監(jiān)督檢測缺少相應(yīng)的專門經(jīng)費(fèi);?行業(yè)外涉水項(xiàng)目監(jiān)督費(fèi)用如何落實(shí)尚無具體規(guī)定。質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)費(fèi)不足直接制約監(jiān)督工作的深入開展，難以有效履行政府監(jiān)督職責(zé)。

5.3 監(jiān)督人員整體力量有較大差距

相比監(jiān)督項(xiàng)目持續(xù)增加、監(jiān)督任務(wù)量和技術(shù)難度不斷加大的情況，目前監(jiān)督人員整體能力與監(jiān)督工作要求存在較大差距，主要體現(xiàn)在:?大部分監(jiān)督人員為外聘，人員交替相對頻繁，隊(duì)伍穩(wěn)定性和可持續(xù)性不足;?監(jiān)督人員待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低，工作積極性不夠高;?監(jiān)督人員大多偏老齡化，專業(yè)相對單一，人員管理體制也難以吸引高素質(zhì)人員加入，監(jiān)督隊(duì)伍整體力量亟待提高。

6 結(jié) 語

自2011年，水利工程進(jìn)入了一個(gè)大規(guī)模建設(shè)的新時(shí)期，為確保大規(guī)模水利工程建設(shè)的質(zhì)量，質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)以深入貫徹落實(shí)2011年中央1號文件、中央水利工作會議精神為主線，按照水利部建設(shè)與管理工作統(tǒng)一部署與安排，踐行科學(xué)發(fā)展觀，突出“質(zhì)量第一、安全至上”的理念，適應(yīng)水利跨越式發(fā)展的新形勢，按照質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)規(guī)定和要求，嚴(yán)格履行質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮政府質(zhì)量監(jiān)督的作用。因此，質(zhì)量監(jiān)督工作責(zé)任重大，大有可為。

1 水利部水利建設(shè)與管理總站.水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站直屬項(xiàng)目站工作手冊［M］.北京:海洋出版社，2003.

2 水利部水利建設(shè)與管理總站.水利工程建設(shè)與管理叢書—水利工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)務(wù)［M］.北京:中國計(jì)劃出版社，2005.

3 石慶堯.水利工程質(zhì)量監(jiān)督理論與實(shí)踐指南［M］.第二版.北京:中國水利水電出版社，2009.

4 水利部建設(shè)與管理司，水利部水利建設(shè)與管理總站.水利建設(shè)與管理法規(guī)文件匯編［G］.北京:中國水利水電出版社，2012.