山西省基層水利管理體制企業(yè)化運作探析

邸青春，趙 俠

（1.太原理工大學水利科學與工程學院，山西 太原 030024；2.子長縣水利工作隊，陜西 子長 717300）

新中國成立以來，山西省在不同時期投入大量人力、物力、財力，修建了較為完備的基層水利基礎設施。但在加快水利改革發(fā)展的新形勢下，基層水利基礎設施重復建設、重建輕管等問題比較突出，大量基層水利基礎設施遭到破壞、損毀、荒廢，發(fā)揮不出應有的效用，造成嚴重的浪費。因此，進行基層水利管理體制改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，實行基層水利基礎設施管理企業(yè)化運作方式，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡狀管理體系，加強對基層水利設施的管護維修和正常運營，同時承擔社會公益職能，以水養(yǎng)水，實現(xiàn)基層水利建設的可持續(xù)發(fā)展。

1 山西基層水利管理體制現(xiàn)狀及改革思路

1.1 基層水管工作現(xiàn)狀

山西省水利管理體制經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。新中國成立后，國家開始大搞農(nóng)田水利基本建設，山西省建設了一大批水利基礎設施。這一時期，農(nóng)村基層水利設施的管理主要依托農(nóng)村公社（鄉(xiāng)）和村集體。改革開放以來，為加強對廣大農(nóng)村水利水保工程的建設和管理，鞏固發(fā)展已有水保建設成果，更好地為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、改善人民生活服務，按照中央和山西省委、省政府的要求，山西省從1987年開始啟動農(nóng)村基層水管站建設。目前，全省水行政機構(gòu)分省、地（市）、縣（市、區(qū)）三級，各級均為獨立建制，地縣兩級統(tǒng)稱水利局或水務局從1997年開始，全省陸續(xù)有31個縣市改成水務局。各級水行政部門均有直屬企事業(yè)水管單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站作為縣（市、區(qū)）水行政主管部門的派出機構(gòu)，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“以條為主、條塊結(jié)合”的雙重領導，其機構(gòu)性質(zhì)為省編委正式批準的全民所有制事業(yè)單位，人、財、物由縣級水行政主管部門統(tǒng)一管理。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站隸屬關系發(fā)生了改變，由原來的縣水行政主管部門派出機構(gòu)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣水行政主管部門雙重管理。水管站人、財、物等的隸屬和管理也發(fā)生了相應變化。2010年，根據(jù)省委、省政府《關于全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的意見》，部分市（縣、區(qū)）水管站隸屬關系、人員和經(jīng)費又有所調(diào)整，但從全省整體情況看，調(diào)整幅度不大。基層水管站在協(xié)調(diào)各方關系、管理基層水利設施中發(fā)揮了一定的作用。但隨著社會的不斷進步，水利改革發(fā)展的不斷深入，也暴露出不少問題。

1.2 基層水管站建設存在問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，水管站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，受隸屬關系、地方財政等因素影響，基層水管站工作重心轉(zhuǎn)移，導致管理體制不順、人員進出難控制、保障經(jīng)費不足、技術力量薄弱、基層水管作用難發(fā)揮等問題相當突出。基層水利服務人員難調(diào)配、難管理，隊伍力量薄弱，弱化了水利管理服務功能，制約了水管站的建設與發(fā)展。另外，按照現(xiàn)有政策，水利管理人員只能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而大量的基層水利設施散落鄉(xiāng)村荒野，管理松散無序，使用效率低下。事實上，數(shù)量龐大的小型水庫、堤壩、河道、灌渠、水井等基層水利設施，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站少數(shù)人管理，能力和效果非常有限。

1.3 基層水管體制改革思路

農(nóng)村基層水管站機構(gòu)改革，由于涉及到不同部門、不同群體的職能和利益，改革難度大。在當前深化政府機構(gòu)改革，實行政企分開，城鄉(xiāng)水務一體化建設的大形勢下，進行水管體制改革，有必要轉(zhuǎn)變基層水管站職能，把經(jīng)營和管理職能劃分出來，交由企業(yè)來辦，實行基層水利管理體制企業(yè)化運作模式，走出一條能管長遠、方便實施、卓有成效的路子來，從根本上解決水利設施重建輕管、水管隊伍建設力量薄弱的問題?；鶎铀芾砥髽I(yè)可以形象地將其稱作“水利物業(yè)公司”?；鶎铀芾砥髽I(yè)相當于水利設施物業(yè)管理公司。

2 基層水利管理體制企業(yè)化運作政策理論依據(jù)

2011年中央一號文件對加快水利改革發(fā)展做出全面部署，為基層水利管理體制企業(yè)化運作提供了有力的政策理論依據(jù)。

2.1 水利工程建設和管理體制改革步入快車道

中央對水利工作高度重視，2011年中央一號文件提出：“加快水利工程建設和管理體制改革”?！笆濉逼陂g，隨著山西大水網(wǎng)建設的實施，未來“小水網(wǎng)”建設的完成，基層水利設施數(shù)量將大幅增多，原有的水管體制將遠遠不能適應形勢任務的需要。基層水利基礎設施管理體制改革迎來良好的發(fā)展機遇。

2.2 鼓勵探索社會化和專業(yè)化的水利工程管理模式

長期以來，水利設施建設所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)都屬于國家或集體，在運營管理中存在政企不分、職責不清、管理混亂、效能低下，容易滋生腐敗等諸多弊端。2011年中央一號文件提出：“深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實管護主體和責任，對公益性小型水利工程管護經(jīng)費給予補助，探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式”。這項規(guī)定鼓勵對中小型水利基礎設施的管理模式進行探索和改革，實行社會化和專業(yè)化多種水利工程管理模式。而基層水利管理體制企業(yè)化運作兼具了社會化和專業(yè)化特征，同時具備經(jīng)營性和公益性雙重職能，對于實現(xiàn)政企分開，有效管理水利國有資產(chǎn)、充分發(fā)揮水利基礎設施效能具有重要意義。

2.3 鼓勵發(fā)揮市場機制作用，經(jīng)營性水利工程走向市場

當前，我國正處于深化改革，加快建立社會主義市場經(jīng)濟的關鍵階段。電力、國土、信息、高速公路、鐵路等行業(yè)均進行了改革，初步實現(xiàn)了政企分開，相繼成立公司，實行企業(yè)化運營，步入市場化軌道。而水作為一種特殊的資源，關系到國計民生，長期以來承擔了太多的公益性職能，商品性職能相對弱化。節(jié)約用水、保護水資源已成為全社會的共識。1985年國務院頒發(fā)了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，首次提出以供水成本為基礎，核定水費標準，供水開始被作為一種有償?shù)姆招袨?。大部分省市政府先后制定了本地水利工程水費核定、計收和管理辦法，結(jié)束了無償供水的歷史。2000年，“水是商品”的理念明確寫進了政策法規(guī)。2011年中央一號文件指出：“充分發(fā)揮市場機制在水利工程建設和運行中的作用，引導經(jīng)營性水利工程積極走向市場，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧。”由此可見，中央從政策上是允許并鼓勵水利工程管理模式走向市場，由市場來經(jīng)營管理水利設施、管理水資源，實現(xiàn)市場化運作的。

2.4 廣泛吸引社會資金投資水利

我國歷來有民間資本投資水利的傳統(tǒng)。新中國成立以來，水利投資主要依靠國家，民間資本鮮有投入。隨著改革開放的不斷深入，民營企業(yè)異軍突起，民營資本在整個國民經(jīng)濟中占有相當?shù)姆蓊~。隨著當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷發(fā)展，民營資本也有著投資水利、投資環(huán)保生態(tài)建設的剛性需求。2011年中央一號文件明確規(guī)定：“廣泛吸引社會資金投資水利”，“鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設”，“積極穩(wěn)妥推進經(jīng)營性水利項目進行市場融資”。因此，在基層水利管理體制企業(yè)化運作中，應鼓勵民營資本投資水利，以彌補政府水利投入的不足，加強水利建設，促進經(jīng)濟發(fā)展。通過投資融資，實行現(xiàn)代企業(yè)制度，加強行業(yè)監(jiān)管，確保其高效運營，發(fā)揮良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

2.5 健全基層水利服務體系

2011年中央一號文件明確要求：“建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域為單元，健全基層水利服務機構(gòu)，強化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費納入縣級財政預算。大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織。”通過建立完善政府、企業(yè)和民間的多元化基層水利服務體系，按照各自職責和運行規(guī)則正常運轉(zhuǎn)，多元互補，相輔相成，互相促進。

3 水利管理企業(yè)化運作模式借鑒及可行性分析

目前，我國的力、高速公路、電信、鐵路等相關行業(yè)通過深化改革，實現(xiàn)了政企分開，成立集團管理企業(yè)，負責對相關產(chǎn)業(yè)的運營、管理，進一步理順了關系，有效地促進了企業(yè)的發(fā)展。因此，可以借鑒其成功經(jīng)驗，成立基層水利設施管理集團公司，對大量基層水利基礎設施進行有效經(jīng)營和管理。

3.1 政企分開，轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮企業(yè)的經(jīng)營管理作用

按照政治體制改革的要求和市場經(jīng)濟的規(guī)律，實現(xiàn)政企分開?？梢杂烧鲗В闪⒒鶎铀芷髽I(yè)，將基層中小型水利設施的經(jīng)營、管理職能劃分出來，歸基層水管企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營和管理。在權(quán)屬關系和管理體系上資產(chǎn)屬國家和集體所有，真正實現(xiàn)政企分開，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。

3.2 按照現(xiàn)代企業(yè)制度，獨立運營，自負盈虧

基層水管企業(yè)要按照《公司法》，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。按照市場化運營方式運作，對國有資產(chǎn)實現(xiàn)有效管理，對基層水利設施及時進行維護保養(yǎng)，使國有資產(chǎn)保值、增值。

3.3 發(fā)揮政府水行政主管部門對企業(yè)指導監(jiān)督作用

通過改革，成立水利基礎設施管理企業(yè)。政府水行政主管部門主要制定行業(yè)政策，項目的審批、立項，資金的計劃、撥付、監(jiān)督審查等。建設單位主要對水利基礎設施進行施工建設。水利設施建成后按照類型進行區(qū)分，大中型的水利設施按照權(quán)屬進行劃分，小型水利設施統(tǒng)一劃歸基層水利設施管理企業(yè)統(tǒng)一進行管理。業(yè)務上由水行政主管部門依法負責對企業(yè)進行指導和技術監(jiān)督。

4 基層水管企業(yè)管理機構(gòu)基本建構(gòu)

4.1 機構(gòu)設置

基層水管企業(yè)管理機構(gòu)可成立省級水利設施管理集團有限公司，按照行政區(qū)劃，下設市級分公司、縣級子公司，縣以下設鄉(xiāng)一級管理站、村一級設管理所，形成覆蓋面廣、組織嚴密的基層水利基礎設施管理網(wǎng)絡。公司實行層級管理，下級對上級負責。在業(yè)務上接收上級和同級水行政主管部門指導和監(jiān)督。

4.2 人員組成

按照《公司法》，制定公司章程，成立董事會、監(jiān)事會，聘任總經(jīng)理，負責公司的經(jīng)營管理。董事會和監(jiān)事會按照公司章程按期換屆。公司領導、部門領導和員工實行聘任制，根據(jù)工作需要，向全社會公開招聘。根據(jù)工作崗位不同，可分為行政崗位、技術崗位、管理崗位，實行合同制?；鶎庸芾韱T工可根據(jù)需要招聘相關水利管理專業(yè)的大中專學生，也可面向基層農(nóng)村，就近招收具有基層水利設施管理經(jīng)驗的村民，統(tǒng)一培訓上崗，統(tǒng)一管理。

4.3 資產(chǎn)組成

按照相關政策和權(quán)屬接收現(xiàn)有國有、集體或個人中小型水利設施。對于散落在村鎮(zhèn)之間村集體所有或個人所有的小型水利設施，通過確權(quán)、入股、收買等方式收歸企業(yè)所有，統(tǒng)一經(jīng)營管理。

4.4 資金和收益來源

資金來源主要依靠政府投資、吸收部分社會資金投資融資。政府對小型水利設施的投資、維修保養(yǎng)專項資金，可用于設施設備的日常維護保養(yǎng)。基層水利管理企業(yè)的收益主要通過經(jīng)營管理基層水利設施、水資源市場化和提供水利服務獲取收益。通過向大型企業(yè)、灌區(qū)、農(nóng)戶、村民征收水費、服務費、管理費，按照收益比例上繳國家，剩余部分用于維護設施、員工工資福利、管理費用、擴大再生產(chǎn)。

4.5 承擔公益性職能

基層水利管理企業(yè)，除完成正常的經(jīng)營和管理外，還要承擔一定的公益性職能。對享受政府水價電價補貼的用戶，應按照相關的政策對相關用戶進行補貼。在遇到特大干旱年，百姓生活用水受到威脅時啟動應急預案，對相關用水戶的農(nóng)田灌溉及生活用水及時給予應急供應。日常生活用水可實行階梯電價，鼓勵節(jié)約用水。水費的定價由政府通過政策、聽證會等形式反復論證定價，并確定合理的定價周期，實行階梯水價，生活用水補貼制度。