論海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的構(gòu)建

深圳海事局 陳偉建 黃志球

自上世紀(jì)80年代中期以來，由于經(jīng)濟(jì)全球化、市場化、信息化的形成和發(fā)展，國際貿(mào)易顯著增長，航運(yùn)業(yè)的地位愈加突出，全球勞務(wù)市場對海員的需求大幅增長，加之發(fā)達(dá)國家船員從業(yè)人員日益減少，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家勞動力價格差異較大，國際海員勞務(wù)輸出市場發(fā)展前景良好，越來越多的發(fā)展中國家海員進(jìn)入國際市場。

我國海員外派業(yè)務(wù)自上世紀(jì)70年代末起步，并隨著改革開放的不斷深化取得了快速的發(fā)展，形成了一定的規(guī)模，逐漸成為國際海員勞務(wù)市場的一支重要力量。目前，全國共有海員外派機(jī)構(gòu)174家，每年海員外派勞務(wù)輸出在10多萬人次左右，而且呈逐年穩(wěn)定增加之勢。我國外派海員勞務(wù)區(qū)域分布已從過去的新加坡和韓國等擴(kuò)展到亞洲、歐洲和美洲許多國家和地區(qū)；外派海員的技術(shù)層次和文化程度不斷提高，外派高級海員占全部外派海員的比例已從初期的15%上升到40%，外派高級海員中大學(xué)本科畢業(yè)的比例已從初期的25%上升到80%；外派形式從過去的只能派零散船員、半套船員班子擴(kuò)大到可派全套班子。盡管如此，目前我國海員外派的規(guī)模及其在國際市場所占份額與我國這樣一個發(fā)展中大國和人力資源大國的地位仍是極其不相稱的，還存在很大的發(fā)展空間。[1-3]當(dāng)前，影響我國海員外派業(yè)務(wù)發(fā)展的因素是多方面的，其中海員外派行業(yè)誠信缺失是一個不容小覷的問題。形形色色的失信行為固然有行為者本身的主觀原因，但就客觀因素而言，管理制度和機(jī)制及其貫徹落實存在的明顯缺陷也為誠信的缺失提供了滋長的土壤。因此，構(gòu)建誠信機(jī)制，從源頭上對失信行為進(jìn)行治理，無疑是解決海員外派行業(yè)誠信缺失問題、提高我國海員勞務(wù)輸出國際競爭力的長效之策和理性選擇。在全球海員緊缺、我國就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻的今天，加快構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機(jī)制，促進(jìn)我國海員勞務(wù)輸出的發(fā)展顯得尤為必要和迫切。

一、構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的重要意義

誠信是現(xiàn)代社會成員必須遵循的基本規(guī)則和社會義務(wù)，更是保證市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的重要條件。然而，由于我國現(xiàn)階段處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還很不成熟，法律制度也不夠完善，難以對企業(yè)行為進(jìn)行全面有效的規(guī)范，使企業(yè)信用成本過低，以致企業(yè)為了追逐最大化的經(jīng)濟(jì)利益，或快速實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)生了不少失信行為，甚至出現(xiàn)了“誠信危機(jī)”。當(dāng)前，我國海員外派領(lǐng)域由于誠信的缺失，克扣、盤剝船員工資，通過虛假承諾高額收費，接受掛靠和租售經(jīng)營資格，未取得相應(yīng)資質(zhì)擅自開展業(yè)務(wù)，以非法手段取得海員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)等違法行為時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了外派海員的合法權(quán)益和我國的國際聲譽(yù)，也對整個行業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，甚至危及行業(yè)的正常運(yùn)作。要從根本上解決這些問題，必須積極構(gòu)建與海員外派行業(yè)相適應(yīng)的誠信機(jī)制，努力形成鼓勵守信、懲罰失信的良好經(jīng)營環(huán)境。

1.構(gòu)建誠信機(jī)制是保障船員合法權(quán)益的必然要求

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，外籍公司雇用中國海員，必須通過中國的海員外派機(jī)構(gòu)進(jìn)行，先由中國海員外派機(jī)構(gòu)與外方公司簽訂船舶配員服務(wù)協(xié)議，再由中國海員外派機(jī)構(gòu)與外派海員簽訂上船協(xié)議。在信息的占有上，海員外派機(jī)構(gòu)具有相對優(yōu)勢，而海員則處于劣勢。如果缺乏誠信，海員外派機(jī)構(gòu)往往會利用自身優(yōu)勢，采取經(jīng)濟(jì)活動中常見的“機(jī)會主義”行為，即：在與海員簽訂協(xié)議之前，通過提供虛假信息或掩蓋真實情況，使得協(xié)議對自身有利，而不利于海員；雙方簽訂協(xié)議以后，海員外派機(jī)構(gòu)也可以通過隱蔽行動，達(dá)到轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險或侵占海員利益的目的。[4]這種信息不對稱總是存在的，試圖通過消除信息的不對稱，完全杜絕“機(jī)會主義”行為，不僅不現(xiàn)實，也完全不必要。因此，要遏制我國海員外派行業(yè)由于信息不對稱出現(xiàn)的“機(jī)會主義”行為，保障船員的合法權(quán)益，唯有建立健全誠信機(jī)制，加大企業(yè)的失信成本，使沒有誠信的企業(yè)為自己的失信行為付出沉重的代價，直至在社會上難以立足，無法生存發(fā)展。

2.構(gòu)建誠信機(jī)制是維護(hù)國家良好形象的客觀需要

由于航運(yùn)業(yè)跨國家、跨地區(qū)、流動性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的特點，海員勞務(wù)市場是一個國際化程度非常高的市場，也是一個近似完全競爭的市場。海員外派機(jī)構(gòu)是否誠信經(jīng)營，從一個側(cè)面反映了一個國家的道德水平和法治狀況，影響著這個國家在國際上的形象和聲譽(yù)，而一個國家形象和聲譽(yù)的好壞又反過來影響著別的國家政府、企業(yè)和公民與其進(jìn)行包括經(jīng)濟(jì)活動在內(nèi)的交往的意愿和信心。因此，加強(qiáng)海員外派行業(yè)的誠信機(jī)制建設(shè)，從某種意義上講，有利于維護(hù)我國對外的良好形象，進(jìn)而提高我國海員勞務(wù)輸出的國際競爭力，使我國海員勞務(wù)輸出在日趨激烈的國際競爭中掌握主動權(quán)，贏得更大的發(fā)展空間。

3.構(gòu)建誠信機(jī)制是促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的重要保障

如果一家船員外派機(jī)構(gòu)由于不守誠信，通過虛假宣傳、偽造合同、欺瞞船員、非法經(jīng)營等手段，獲取了大量的不法利益，而又未受到應(yīng)有的懲罰，就可能對同行其他企業(yè)產(chǎn)生影響和示范作用，催生更多的效仿者。而效仿者可能不僅跟從前者，甚至還會變本加厲，久而久之，就會形成“守信者吃虧、失信者得益”的不良局面，其結(jié)果是使得整個行業(yè)道德水準(zhǔn)下降，陷入混亂無序的惡性競爭，最終危及行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，甚至給整個行業(yè)造成毀滅性的打擊。可見，構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機(jī)制，通過給誠信企業(yè)創(chuàng)造更多更大發(fā)展空間，促使企業(yè)誠信、合法經(jīng)營，不僅可以防止企業(yè)之間的不正當(dāng)競爭，保護(hù)企業(yè)個體的合法權(quán)益，而且可以凈化行業(yè)的道德風(fēng)氣，促進(jìn)整個行業(yè)良性發(fā)展。

二、構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的基本途徑

構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機(jī)制是關(guān)系我國海員勞務(wù)輸出可持續(xù)發(fā)展的一項重要任務(wù)，必須作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，從多個方面采取措施逐步加以推進(jìn)。構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機(jī)制要從行業(yè)準(zhǔn)入、誠信評價、激勵約束等3個方面著力。其中，行業(yè)準(zhǔn)入是基礎(chǔ)，誠信評價是保障，激勵約束是關(guān)鍵，三者緊密聯(lián)系、缺一不可。

1.建立嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

我國船員外派機(jī)構(gòu)實際上具有雙重身份，面對船舶所有人或經(jīng)營人，它是勞務(wù)提供方，面對船員，它又是形式上的勞務(wù)使用方，在勞務(wù)外派中成為權(quán)利、義務(wù)的享有者和承擔(dān)者。因此，科學(xué)、合理、清晰設(shè)定取得船員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)的條件，是保證海員外派行業(yè)健康發(fā)展的重要前提。目前，我國《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》、《船員條例》、《對外勞務(wù)合作管理條例》、《船員服務(wù)管理規(guī)定》、《海員外派管理規(guī)定》等法律制度對船員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)的取得條件作出了相應(yīng)的規(guī)定?？梢钥闯觯诖瑔T外派機(jī)構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入方面，我國已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的管理體系。但相關(guān)規(guī)定分散在各項法律制度中，而且一些具體問題是以行政規(guī)章的形式予以確定的，立法層次不高，同時也存在個別規(guī)定不夠清晰的問題。根據(jù)我國《行政許可法》，行政許可一般由法律設(shè)定。為了把好船員外派機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入關(guān)，一方面，要完善相應(yīng)的法律制度，在更高的立法層次上對船員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可進(jìn)行規(guī)定，同時要進(jìn)一步明確海員外派行業(yè)的準(zhǔn)入條件，對包括誠信在內(nèi)的各項條件提出更加詳細(xì)的要求；另一方面，對船員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)申請實行嚴(yán)格審批，不符合法定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的，一律不予準(zhǔn)入。

2.建立科學(xué)的誠信評價體系

誠信實際上是一種參與市場運(yùn)行和競爭的資格，企業(yè)的誠信表現(xiàn)反映了它的生存和競爭的能力，失去了誠信，企業(yè)將被剝奪市場競爭的資格。[5]因此，可以通過對企業(yè)的誠信進(jìn)行等級評估，并向社會公開，提高企業(yè)誠信經(jīng)營的積極性和自覺性。可根據(jù)海員外派行業(yè)的特點，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒國際上主要海員勞務(wù)輸出國和國內(nèi)其他主要行業(yè)的成功做法和經(jīng)驗，科學(xué)制定船員外派機(jī)構(gòu)誠信的評價原則、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，明確界定企業(yè)誠信信息采集的內(nèi)容、范圍和渠道，并通過政府機(jī)構(gòu)組織評價和委托第三方評價相結(jié)合，按照公開、公平、公正的原則，定期或不定期對船員外派機(jī)構(gòu)進(jìn)行誠信評價活動。對誠信評價的結(jié)果，通過會議、報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式，及時廣泛地向社會大眾公開，并利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，逐步建立全國統(tǒng)一的船員外派機(jī)構(gòu)誠信信息查詢系統(tǒng)和誠信信息披露系統(tǒng)，使包括船員在內(nèi)的利益相關(guān)方及時、準(zhǔn)確、全面掌握船員外派機(jī)構(gòu)的誠信信息和評價結(jié)果，確保他們的合法權(quán)益不受失信企業(yè)的侵害。同時對那些失信企業(yè)劣跡予以曝光，并依法進(jìn)行處罰，防止其擾亂市場、造成危害。

3.建立合理的激勵約束機(jī)制

激勵與約束有著不同的功能，兩者又相輔相成、密不可分。政府職能部門要根據(jù)船員外派機(jī)構(gòu)的誠信等級，有針對性地采取監(jiān)督措施，調(diào)整管理方式，使誠信者得實惠，失信者受控制，引導(dǎo)企業(yè)理性調(diào)整自身行為，使之在法治的軌道上運(yùn)行。通過制定和完善相應(yīng)的法律制度，建立船員外派行業(yè)的黑、白名單制度及其獎懲聯(lián)動機(jī)制，對那些守法律、重合同、講誠信的船員外派機(jī)構(gòu)予以鼓勵、支持和褒揚(yáng)，讓它們從獲得可持續(xù)增長的實際效益中感受到誠信的重要性和必要性，使誠信逐步內(nèi)化為它們的價值取向和行為規(guī)范；發(fā)現(xiàn)船員外派機(jī)構(gòu)存在非法經(jīng)營、超范圍經(jīng)營或欺詐行為的，不僅要對企業(yè)，也要對有關(guān)責(zé)任人按照法律規(guī)定進(jìn)行處理，使它們不僅不能從失信行為中占到便宜，而且為此受到應(yīng)有的懲罰，從而不敢心存僥幸，自覺遵紀(jì)守法。

三、構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的保障措施

海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的構(gòu)建意義重大、影響深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨，非朝夕之事，更不能單兵作戰(zhàn)。政府職能部門、船員外派機(jī)構(gòu)、廣大從業(yè)人員必須緊密合作、共同努力，樹立持久作戰(zhàn)的思想，采取相應(yīng)的保障性措施，為海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的構(gòu)建提供有利的思想基礎(chǔ)、制度條件和法治環(huán)境。

1.加強(qiáng)思想教育

觀念是行為的先導(dǎo)。當(dāng)前，海員外派行業(yè)誠信缺失的一個重要原因是從業(yè)人員主觀意識上存在模糊乃至錯誤的認(rèn)識。因此，構(gòu)建海員外派行業(yè)的誠信機(jī)制，首先要轉(zhuǎn)變從業(yè)人員的思想認(rèn)識。政府職能部門要結(jié)合當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新的形勢和任務(wù)，針對海員外派行業(yè)及其從業(yè)人員的特點，通過行之有效的方式，大力開展思想教育，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營管理和工作人員認(rèn)識到誠信是有序的市場經(jīng)濟(jì)最基本的道德規(guī)范要求，誠信缺失、規(guī)則混亂、制度不完善、監(jiān)督不到位，經(jīng)濟(jì)活動就很難進(jìn)行，行業(yè)、企業(yè)和個人的利益最終都要受到損害，建立誠信機(jī)制不僅是整個海員外派行業(yè)成長和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是企業(yè)自身生存和壯大的重要基礎(chǔ)，更是從業(yè)人員個人實現(xiàn)自身利益和價值的重要基礎(chǔ)，最終在行業(yè)內(nèi)形成誠實守信的良好氛圍。船員外派機(jī)構(gòu)也要結(jié)合企業(yè)自身實際和經(jīng)營活動，積極開展誠信文化建設(shè)，幫助從業(yè)人員樹立誠信是企業(yè)立身之本、經(jīng)營之道、發(fā)展之基的職業(yè)信念和行為準(zhǔn)則，努力培育一種以誠信為主要特征的企業(yè)文化和企業(yè)精神。

2.加強(qiáng)防范管理

由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還有待完善，相關(guān)政府部門在各個領(lǐng)域的管理還存在不少的漏洞，個別方面還比較嚴(yán)重，給了不法企業(yè)可乘之機(jī)，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域誠信缺失的客觀原因。要在較短時間內(nèi)將所有這些漏洞都堵塞住是不現(xiàn)實的，但政府職能部門應(yīng)當(dāng)積極行動起來，努力在完善制度和加強(qiáng)管理上下工夫，逐步消除滋生失信行為的條件。如對船員外派機(jī)構(gòu)的許可、注冊、經(jīng)營、管理、服務(wù)、誠信等信息，商務(wù)、外交、公安、人力資源社會保障、交通運(yùn)輸、海事、工商行政管理等部門應(yīng)當(dāng)密切配合、協(xié)同合作，在建立完善包括監(jiān)督檢查在內(nèi)的相應(yīng)的法律制度的同時，利用信息技術(shù)手段，實現(xiàn)信息互聯(lián)、資源共享，最大程度地發(fā)揮政府職能部門依法行政的效能。

3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查

法律制度再完善，如果缺少嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，最終都會形同空文，而監(jiān)督檢查的缺失，又會造成違法者被懲罰的風(fēng)險大大降低，使其行動上更加肆無忌憚，加劇市場的無序競爭。因而，加強(qiáng)監(jiān)督檢查是構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機(jī)制的一個重要環(huán)節(jié)。監(jiān)督檢查不到位的原因是多方面的，或因為政府相關(guān)部門職能分工不明確，或出于部門主義，也有個別執(zhí)法者被收買的問題。要進(jìn)一步厘清在海員外派行業(yè)監(jiān)督管理中各政府職能部門的職責(zé)、權(quán)限及其相互關(guān)系，防止出現(xiàn)行政管理缺位、越位、錯位問題。加強(qiáng)對政府職能部門行使權(quán)力、履行職責(zé)的行為及其績效的監(jiān)督，避免某些部門行政工作偏離公共利益導(dǎo)向，一切行動都以是否有利于本部門為出發(fā)點，導(dǎo)致監(jiān)督檢查措施落實不到位、效果打折扣。對在行政管理中出現(xiàn)的徇私舞弊、違法違紀(jì)現(xiàn)象，依法加大對有關(guān)責(zé)任人及其領(lǐng)導(dǎo)的處理力度，保證政府部門及其行政人員廉潔自守、依法行政。

五、結(jié)束語

總之，在機(jī)遇和挑戰(zhàn)交織的新形勢下，加快構(gòu)建海員外派行業(yè)誠信機(jī)制是促進(jìn)我國海員勞務(wù)輸出的關(guān)鍵性因素和重要推動力。推進(jìn)這項工作既要著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌考慮、整體推進(jìn)，又要立足當(dāng)前、具體對待、分步實施，各有關(guān)方面要充分認(rèn)識這項工作的重大意義，共同付出持續(xù)艱苦的努力。

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