基于新公共行政學視角下的我國行政執(zhí)法探究

劉 虎 郗永勤

基于新公共行政學視角下的我國行政執(zhí)法探究

劉 虎 郗永勤

福州大學公共管理學院

十一屆三中全會以來，黨中央高度重視依法行政和對法治政府的建設(shè)，并通過大量卓有成效的工作使政府依法行政、依法管理的水平明顯提高，但面對社會轉(zhuǎn)型時期的各種矛盾和問題，行政執(zhí)法過程中還存在著許多不規(guī)范、不完善的地方。該文借鑒以弗雷德里克森為代表的新公共行政觀，結(jié)合當前我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀，對進一步促進我國嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

行政執(zhí)法 嚴格規(guī)范 公平公正

1 相關(guān)概念及理論闡述

1.1 行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是指在實施國家公共行政管理職能的過程中，法定的國家行政機關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達到維護公共利益和服務(wù)社會的目的的行政行為[1]。不同維度的行政執(zhí)法所適用的范圍不同。廣義的行政執(zhí)法適用于抽象和具體的行政行為中，而狹義的行政執(zhí)法則縮小了相應(yīng)的適用范圍，強調(diào)的是執(zhí)法主體在具體行政行為中對相關(guān)法律法規(guī)的適用。

1.2 以弗雷德里克森為代表的新公共行政觀

傳統(tǒng)行政學致力于政府怎樣才能為社會提供高效、經(jīng)濟的公共服務(wù)上，而以弗雷德里克森為代表的新公共行政觀認為，公共服務(wù)的公平性也是不可或缺的考量因素[2]。這就意味著行政人員不能價值中立，他們應(yīng)當擔負起對社會的責任，把出色的政府管理與社會公平作為一種新公共行政的基本原理、應(yīng)履行的必要職責和應(yīng)遵循的社會準則，而且社會公平準則本身又賦予了新公共行政以新的使命：它有責任改革那些在制度、功能、效果上妨礙社會公平的政策與影響實現(xiàn)社會公平目標的政府行政體制[3]?；谶@樣的認知，新公共行政學逐步成為二戰(zhàn)后行政學理論的主流。

1.2.1以社會公平作為核心價值

傳統(tǒng)公共行政學強調(diào)對組織中高層及重要職能部門在效率和經(jīng)濟上的協(xié)調(diào)管理，而忽視了對社會公正的維護，導(dǎo)致政府在提供公共服務(wù)時公平性的缺失。而新公共行政學卻把追求社會公平作為一個基準點并入到傳統(tǒng)公共行政學的理論觀點中，以期重新構(gòu)造公共行政的核心價值觀。社會公平的價值觀強調(diào)的是政府服務(wù)上的平等，對公共管理的變革及對公民需求的回應(yīng)。新公共行政學所關(guān)注的基本問題之一就是公平對待公民。社會公平因這些價值前提而發(fā)揮作用[4]。

1.2.2強調(diào)組織的回應(yīng)性

新公共行政學認為，組織的結(jié)構(gòu)是影響公共服務(wù)質(zhì)量的重要因素，傳統(tǒng)組織體制具有很強的穩(wěn)定性，使政府無法迅速對社會變化做出有效反應(yīng)，且組織的發(fā)展重視對自身利益的擴張而忽略對公眾需求的回應(yīng)，形成組織運行與公眾需求的錯位。以公眾為導(dǎo)向，為公眾提供及時有效的回應(yīng)，成為新公共行政學關(guān)注的基本問題之一。同時，新公共行政學還主張用諸如行政分權(quán)、居民控制、討價還價等組織模型對現(xiàn)有科層制組織體系，尤其是對組織結(jié)構(gòu)進行改造[5]，致力于構(gòu)建一種應(yīng)變靈活、回應(yīng)性強的組織形態(tài)。

1.2.3民主行政

民主行政最主要的特征是行政過程中公民的廣泛參與，這是現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢。新公共行政學不僅期待政府能夠通過觀念與行為轉(zhuǎn)換解決社會存在的尖銳矛盾，更期待公共行政進入到一個全新領(lǐng)域，即在當代民主社會中，建立民主行政之模型[6]。因此，要實現(xiàn)民主行政，公眾需要作為行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的軸心，即公眾的權(quán)利或利益應(yīng)高于政府自身的利益擴張和利益滿足[5]，要把維護民主權(quán)益、社會公正作為行政行為的出發(fā)點和歸宿點。

1.3 新公共行政觀對我國行政執(zhí)法研究的啟示

新公共行政學的興起促進了整個公共行政領(lǐng)域的變革，也促使各國公共行政實踐進入了一個新的發(fā)展階段。就我國而言，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論解釋了當前行政執(zhí)法行為中存在的一些問題，并為解決這些問題提供了重要啟示。

1.3.1基于新公共行政的社會公平，促進執(zhí)法公正

新公共行政學強調(diào)，公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所有的、以社會公平為核心的基本價值[3]。行政執(zhí)法作為政府公共行政活動中的一個環(huán)節(jié)，必須落實這一核心價值，把公正作為行政執(zhí)法的出發(fā)點和歸宿，同時，督促執(zhí)法主體樹立公平的執(zhí)法理念，并落實到實際的執(zhí)法過程中。

1.3.2基于新公共行政的新型組織形態(tài)，建構(gòu)回應(yīng)性行政執(zhí)法機構(gòu)

傳統(tǒng)組織理論強調(diào)官僚層級制體系與制度規(guī)范仍在行政組織建設(shè)中起著重要作用，而行政組織的結(jié)構(gòu)趨于呆板、僵硬，與激變的社會環(huán)境形成巨大反差，使行政組織無法對所發(fā)生的社會變化做出迅速而有效的反應(yīng)[3]。因此，在行政執(zhí)法過程中，為有效滿足社會公眾需求，就要及時對有關(guān)問題做出處理、進行回應(yīng)。新公共行政學把組織的這種回應(yīng)能力作為衡量現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)與功能的重要指標?；诖?，應(yīng)通過對機構(gòu)的改革逐漸為社會公眾呈現(xiàn)出一個回應(yīng)性、靈活性強的組織形態(tài)。

1.3.3基于新公共行政的民主行政，完善行政執(zhí)法公民參與機制

新公共行政不僅提倡部門員工要積極參與到公共事務(wù)或政策形成的具體過程中去，也需要社會公眾在此過程中的廣泛參與，從而形成一種以顧客為導(dǎo)向的、能夠積極回應(yīng)公眾的行政方式。因此，強調(diào)公民參與不能只停留在形式上，而是要讓其在具體的執(zhí)法過程中得到充分體現(xiàn)。這就要求我們要不斷完善行政執(zhí)法的公民參與機制，通過法律途徑來保障執(zhí)法過程中公民參與權(quán)的有效實現(xiàn)，最終使公民權(quán)利與行政執(zhí)法有機結(jié)合起來。

2 我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

2.1 我國行政執(zhí)法概況

十一屆三中全會以來，黨中央高度重視依法行政和對法治政府的建設(shè)，并通過多年來大量扎實的努力工作使政府依法行政、依法管理的水平有了明顯提高。但面對現(xiàn)今社會轉(zhuǎn)型時期的種種矛盾和問題，行政執(zhí)法還存在著諸多不完善的地方，如執(zhí)法的隨意性與選擇性不僅損害了社會公正，也對公眾利益造成了損害；執(zhí)法組織職能交叉不清，效率低下，缺乏回應(yīng)性；“官本位”思想嚴重，以權(quán)壓法；執(zhí)法部門人員素質(zhì)良莠不齊，粗暴執(zhí)法現(xiàn)象頻頻發(fā)生等。這些都成為制約我國依法治國進程的主要瓶頸，使得把我國建設(shè)成為真正的法制國家還有一段很長的路要走。

2.2 行政執(zhí)法存在的主要問題

2.2.1隨意性與選擇性執(zhí)法，濫用行政自由裁量權(quán)

在行政執(zhí)法過程中，由于只看重對問題的實質(zhì)性處置有無偏差，而淡化了對操作過程中程序上的疏漏或差錯，這就導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)隨意性和選擇性。近年來雖然我國對工程建設(shè)、食藥衛(wèi)生、煤礦生產(chǎn)等領(lǐng)域的行政監(jiān)管力度不斷增強，但重大安全事故頻發(fā)、假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，究其主要原因就是在于行政執(zhí)法的隨意性與選擇性所致。新公共行政學派認為，在民主社會，行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行政策中不僅要盡職盡責，而且要善于運用裁量權(quán)來發(fā)展公共政策，以便更好地解決社會公共問題。而在現(xiàn)實經(jīng)濟社會中，由于自由裁量權(quán)沒有很好的界定，就使得具備權(quán)力的個人或組織因為利益關(guān)系極盡所能地運用權(quán)力，往往會超出權(quán)力自身的使用邊界，如一些交管部門亂收費等行為，這不僅是對行政征收權(quán)的濫用，而且也對執(zhí)法的公正、公平性造成了損害。

2.2.2執(zhí)法組織形態(tài)缺乏回應(yīng)性

回應(yīng)意味著政府對社會對于政策變革的接納和對民眾的要求做出積極有效的反應(yīng)和答復(fù)，并采取積極措施解決問題。在行政執(zhí)法部門中，組織的回應(yīng)性和靈活性是指面對行政執(zhí)法對象，以服務(wù)和責任為宗旨，對接受的需求和問題及時有效地做出回應(yīng)，并能根據(jù)具體情況進行靈活處理。我國目前出現(xiàn)的一些舉報官員貪污腐敗行為的事件，執(zhí)法部門并沒有及時做出有效回應(yīng)或是消極的回應(yīng)，直到引起媒體與公眾的普遍關(guān)注時，才開始被動地進行回應(yīng)性執(zhí)法，這就直接影響了公眾對行政執(zhí)法行為的認同，難免會造成公眾對執(zhí)法組織的信任危機。

2.2.3行政執(zhí)法工作缺少對公民利益的體現(xiàn)

當前，行政執(zhí)法工作雖然在觀念上逐步重視公民利益，但在實際工作中還存在著欠缺。如我國行政處罰法明確規(guī)定，實施處罰的機關(guān)要與收繳罰款機構(gòu)相分離，嚴格實行收支兩條線，罰款必須上交財政。但現(xiàn)實中由于種種原因，很多事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)行機構(gòu)人員經(jīng)費不足，往往靠罰款和收費來進行開支，正是由于這種不合理的制度，使得執(zhí)法行為往往被有關(guān)部門和人員當成是牟取經(jīng)濟利益的工具，由此導(dǎo)致作為執(zhí)法客體的公眾蒙受權(quán)益上的損害。

2.3 行政執(zhí)法存在問題的原因分析

2.3.1社會公正的核心價值缺失影響了執(zhí)法公正的推行

執(zhí)法公正是維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，它與社會公正之間相互影響且相互作用，執(zhí)法上的公正必然有利于促進社會實現(xiàn)公平、公正，而一個追求公平、公正的社會氛圍下，公正執(zhí)法又是其最明顯的標志之一。當前，我國正處于構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵時期，一切行政行為都要在維護社會公正這個核心價值的前提下進行。如果在發(fā)展過程中一味強調(diào)“效率優(yōu)先”，就會使得社會公正的核心價值存在著主觀上的缺失。由于缺乏社會公正這種價值理念的引導(dǎo)，在行政執(zhí)法中最突出的體現(xiàn)就是一些執(zhí)法人員不可避免地將個人意識滲透到具體的執(zhí)法行為過程中，進而導(dǎo)致錯誤的執(zhí)法行為。

2.3.2傳統(tǒng)的官僚組織制約了回應(yīng)性執(zhí)法組織形態(tài)的建構(gòu)

傳統(tǒng)官僚組織在效率至上的前提下，對組織內(nèi)部實行機械化的管控，由此導(dǎo)致組織與公眾間產(chǎn)生了隔閡。隨著社會的進步，這種“效率至上”的官僚機構(gòu)不但不能使組織發(fā)展更好地適應(yīng)社會變化的需要，反而成為組織低效和功能失調(diào)的主因。此外，官僚組織的結(jié)構(gòu)及其自身特征決定了官僚制必然會產(chǎn)生制度僵化、形式主義、過分依據(jù)規(guī)則行事、信息溝通障礙等，由此導(dǎo)致組織的效率低下。低效率的傳統(tǒng)官僚組織無法有效滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。在這樣的組織形態(tài)下，行政執(zhí)法部門在接收處理問題的過程中，需要耗費大量的人力、物力和時間，使其面對一些突發(fā)性的緊急事件時很難進行高效的應(yīng)對。

2.3.3對公民權(quán)益的忽視限制了公民參與機制的建立

在行政執(zhí)法行為中，公民具有“雙重角色”——既是行政執(zhí)法的對象，也是執(zhí)法行為所要維護的對象，其角色的特殊性決定了行政執(zhí)法部門及其工作人員不僅要嚴格執(zhí)法，還要注意維護好公民的權(quán)益。當前，部分行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，把公權(quán)力私人化，無視相關(guān)法律、規(guī)章制度的存在，以個人主觀意志隨意執(zhí)法，置公民正當、合法權(quán)益于不顧，由此造成公民與執(zhí)法者的緊張關(guān)系，阻礙和影響了公正執(zhí)法的目的。要改善此類狀況，就必須高度重視行政執(zhí)法中公民參與機制的建立，通過公民與執(zhí)法部門的互動來實現(xiàn)執(zhí)法中各方的和諧。然而，受傳統(tǒng)公共行政中權(quán)利慣性的影響，公民權(quán)益并不能得到足夠重視，由此阻礙了公民參與行政執(zhí)法的進程。

2.3.4執(zhí)法程序的不規(guī)范導(dǎo)致了執(zhí)法行為的失范

在行政執(zhí)法過程中，為防止具有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體將個人的主觀意愿滲透到具體的執(zhí)法行為中而導(dǎo)致執(zhí)法客體的權(quán)益受到損害，需要對行政執(zhí)法程序進行相應(yīng)的規(guī)范。但當前在我國行政執(zhí)法過程中，對不同類型的執(zhí)法主體、權(quán)限及程序等內(nèi)容并沒有清晰的劃分，從而導(dǎo)致執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)權(quán)力交叉與濫用的現(xiàn)象。此外，在執(zhí)法取證的過程中，執(zhí)法主體對違法證據(jù)的收集上也缺少相關(guān)程序上的約束和規(guī)范，如近年來媒體披露的一些“釣魚執(zhí)法”事件，執(zhí)法部門為了創(chuàng)造相關(guān)績效指標或獲取經(jīng)濟利益，通過不當手段收集執(zhí)法客體的違規(guī)“證據(jù)”，進而為其強制執(zhí)法行為提供“合理依據(jù)”。

3 促進我國嚴格規(guī)范公正文明行政執(zhí)法的對策探討

面對我國行政執(zhí)法中存在的諸多問題，我們要立足現(xiàn)實，以轉(zhuǎn)型期社會存在的矛盾和問題為根源，按照黨的十八大提出的“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求提出相應(yīng)的對策措施，全面推進依法行政，有效發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，從而更好地維護和實現(xiàn)社會公眾的利益。

3.1 嚴格規(guī)范行政執(zhí)法行為，落實社會公正核心價值

行政執(zhí)法實踐中，要對以促進社會公平、公正為基點的執(zhí)法行為進行嚴格規(guī)范，使社會公正的核心價值理念在執(zhí)法行為中得到有效落實，首先要加強和完善相關(guān)行政法律體系的建設(shè)。法治必先有良法，好的制度是實現(xiàn)善治的前提[7]，用完備的法律、法規(guī)來約束和規(guī)范執(zhí)法過程中的各個環(huán)節(jié)，不僅要在實體法的制定上進行完善，行政程序法的制定也要得到重視，通過對二者進行同步化的完善，防止行政執(zhí)法過程中“無法可依”或恣意亂為。其次，強化法制教育，優(yōu)化執(zhí)法人員的自身素質(zhì)。行政執(zhí)法的優(yōu)劣與執(zhí)法主體自身的素質(zhì)密切相關(guān)，法律制度只有滲透到執(zhí)法主體的執(zhí)法理念中，才能轉(zhuǎn)變成其內(nèi)在的行為規(guī)范。因此，一方面要通過建立完備的法治觀念，不斷加大宣傳教育的力度來塑造一支具有較高法律素養(yǎng)的執(zhí)法人員隊伍；另一方面要強化執(zhí)法人員對社會公正的價值理念的認同，使其將這種價值理念貫徹到實際的執(zhí)法行為中。最后，加強對執(zhí)法環(huán)節(jié)的立法和監(jiān)管，建立公開的行政執(zhí)法績效評估制度，把外部公眾和內(nèi)部成員對執(zhí)法行為公正性的評估結(jié)果作為對執(zhí)法部門及其人員考核的關(guān)鍵指標，強化對執(zhí)法主體的責任追究制度，把自由裁量權(quán)限制在制度的牢籠里，最大限度地減少執(zhí)法行為的“彈性空間”，以規(guī)范行政自由裁量權(quán)的使用。

3.2 改造現(xiàn)有組織形態(tài)，建構(gòu)回應(yīng)性行政執(zhí)法組織形態(tài)

要讓執(zhí)法行為更好地服務(wù)公眾，突出的體現(xiàn)就是對公眾訴求做出及時、有效的回應(yīng)，由被動型服務(wù)向主動型服務(wù)轉(zhuǎn)變，提高行政執(zhí)法的人性化，進而逐步弱化公眾與執(zhí)法組織間存在的隔閡。為此，應(yīng)遵循大部制的發(fā)展趨勢，適當拓寬行政執(zhí)法的范圍[8]，通過對現(xiàn)行的執(zhí)法組織結(jié)構(gòu)進行重新整合，建構(gòu)一個綜合性的執(zhí)法組織，并賦予其獨立的行政執(zhí)法權(quán)，使其不受組織中職能交叉的影響，并在明確上下級部門間職能劃分的前提下，對相關(guān)職能進行整合，盡量壓縮職能層次，使執(zhí)法重心向下調(diào)整，從而減少就同一事項層層請示、反復(fù)審批、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。同時，要保障執(zhí)法部門在其職責范圍內(nèi)密切配合、高效地完成執(zhí)法工作，通過建立密切配合的執(zhí)法協(xié)作機制，并對協(xié)作的具體內(nèi)容、實施程序等做出明確規(guī)定，在服務(wù)社會公眾的前提下使其逐步科學化、制度化和法治化。最后，為避免受主觀上、利益上等其它因素影響而導(dǎo)致執(zhí)法個體或部門消極執(zhí)法或不合作現(xiàn)象，還需要建立一種開放式的績效評估系統(tǒng)，對執(zhí)法回應(yīng)性進行考核，通過綜合執(zhí)法主、客體對執(zhí)法回應(yīng)性的評價，結(jié)合相應(yīng)的考核標準，對執(zhí)法部門或人個進行獎懲。在外部機制和內(nèi)部督促合力的共同作用下，有效促進組織行政執(zhí)法效能的不斷提高。

3.3 建立民主行政執(zhí)法模式，完善行政執(zhí)法公民參與機制

公民參與行政過程是現(xiàn)代社會公正行政的基本要求和集中體現(xiàn)，是保障公民實現(xiàn)自身合法權(quán)益的有效途徑。執(zhí)法者必須要從統(tǒng)治者回歸到人民意志的忠實執(zhí)行者的角色上來，把為公眾服務(wù)作為自己的神圣使命。為此，應(yīng)積極創(chuàng)造公民參與行政執(zhí)法的渠道，通過公開執(zhí)法、推廣聽證制度、強化輿論媒體監(jiān)督等途徑，加強執(zhí)法機關(guān)與公民間的信息溝通，促使其作出制度范圍內(nèi)民主化的行政決策；切實提高行政執(zhí)法的公民參與意識，培育一種積極的監(jiān)督氛圍，把民主監(jiān)督與民主政治提高到教育的戰(zhàn)略目標上來，通過對公民進行相關(guān)內(nèi)容的教育來提高公民的執(zhí)法監(jiān)督意識，并引導(dǎo)公眾積極參與到行政執(zhí)法過程中來，使其能夠有效維護自身的民主權(quán)益；努力完善行政執(zhí)法的公民監(jiān)督機制，對憲法中有關(guān)公民監(jiān)督的權(quán)利進一步細化，讓公民監(jiān)督權(quán)得到有效落實，并實現(xiàn)相關(guān)監(jiān)督制度的法制化、規(guī)范化和常態(tài)化，對實行效果好、公眾樂于接受、易于廣泛推廣的公民監(jiān)督制度，要納入到法制化的軌道上來進行建設(shè)，以便進一步發(fā)揮其積極作用，并在實踐過程中不斷創(chuàng)新和完善。

3.4 嚴格規(guī)范行政執(zhí)法程序，保障公正文明執(zhí)法

為避免執(zhí)法行為偏離公正的價值目標，必須在程序上對其進行嚴格規(guī)范，才能夠有效保障公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。因此，應(yīng)明確規(guī)范行政執(zhí)法流程，將流程中所涉及的內(nèi)容盡量細化到每一個環(huán)節(jié)上，讓執(zhí)法工作的權(quán)責分配變得明晰化，使執(zhí)法主體認識到權(quán)力運用的有限性，防止執(zhí)法過程中出現(xiàn)權(quán)責不清，以權(quán)壓法等現(xiàn)象。嚴格規(guī)范調(diào)查取證行為，使其在相關(guān)職權(quán)及法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，以維護和實現(xiàn)程序正義的基本要求。由于執(zhí)法個體是具有主觀能動性的公務(wù)人員，即便是按職責和程序行使權(quán)力，受其個人素質(zhì)、工作態(tài)度、職業(yè)道德、主觀情緒等因素的影響，在執(zhí)法過程中也會出現(xiàn)不文明、不公正的現(xiàn)象，只是在權(quán)力和程序上對行政執(zhí)法進行規(guī)范顯然是不夠的。因此，必須建立公正文明執(zhí)法的責任制度和獎懲制度，對那些不負責任、執(zhí)法失范的行為給予物質(zhì)、精神等方面的處罰；而對那些公正文明的執(zhí)法行為要及時給予獎勵，促使其充分發(fā)揮模范作用，從而優(yōu)化行政組織的執(zhí)法行為。

當前，日益變遷的社會形勢對我國行政執(zhí)法的要求愈加嚴謹。本文通過借鑒西方新公共行政學派觀點，對我國執(zhí)法工作中存在問題及其原因進行探討，獲得一些對其進行階段性優(yōu)化的啟示，隨著我國法治化進程不斷向前推進，在行政執(zhí)法中仍會出現(xiàn)新情況和新問題，希冀能對該領(lǐng)域今后的研究有所幫助。

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