歐盟信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)評析

李 雯 朱廣勝

(長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064；山東省沂水縣人民檢察院，山東 沂水 276400)

信用評級制度建立的主要目的是為了減少投資者與資本市場的信息不對稱，為公司、政府和各種金融工具提供關(guān)于違約概率和預(yù)期損失的獨立意見。投資者、貸款人和政府廣泛使用這些“信用評級”，信用評級機構(gòu)在金融市場上扮演了一個重要的角色。自從1909年約翰·穆迪開創(chuàng)性地開始對債券發(fā)行機構(gòu)進行信用評級，到如今信用評級已經(jīng)成為資本市場發(fā)展不可或缺的信息參考。在這次發(fā)端于美國而后蔓延于全球的金融危機中，各個利益相關(guān)方認為信用評級機構(gòu)低估了結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品的信用風險且未能及時調(diào)整評級，信用評級機構(gòu)一時變成眾矢之的。美國金融危機余波未定，歐洲接著又發(fā)生了債務(wù)危機，信用評級機構(gòu)再次被指責因其驟降主權(quán)評級而成為債務(wù)危機的導火索。如何合理規(guī)制信用評級機構(gòu)的活動就自然成為各國穩(wěn)定市場的一項重大舉措。

在此次全球金融危機之前，歐盟并沒有專門立法來約束和管理信用評級機構(gòu)，僅僅以歐盟指令的方式要求各成員國遵守國際證監(jiān)會組織(IOSCO)的《信用評級機構(gòu)行為守則的基本原則》。美國金融危機開始并迅速蔓延后，才順勢而為地加快步伐著手進行有關(guān)信用評級機構(gòu)監(jiān)管的立法，從2007年夏開始，信用評級機構(gòu)被納入監(jiān)管之中。鑒于信用評級業(yè)務(wù)的全球化特征，在歐盟和美國之間建立公平的競爭環(huán)境非常重要。參照美國的規(guī)范框架，對于相同問題的歐盟也需要確立一個規(guī)范框架。經(jīng)過一系列的意見收集和周密準備活動，歐洲議會和歐盟理事會最終在2009年9月16日通過了《信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》，①REGULATION (EC)No1060/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 September 2009 on credit rating agencies.隨后于11月17日在歐盟公報公開發(fā)布?！缎庞迷u級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》的內(nèi)容涵蓋了信用評級的發(fā)布、信用評級機構(gòu)的常規(guī)管理、確保評級獨立性、避免利益沖突、提高透明度、充分披露等等有關(guān)信用評級機構(gòu)監(jiān)管的主要問題。2010年6月2日歐盟上述機構(gòu)又提出了修改信用評級監(jiān)管法規(guī)的提案，提議建立一個歐盟水平的監(jiān)管機構(gòu)——ESMA。②Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL On amending Regulation (EC) No 1060/2009 on credit rating agencies.2011年他們又對前述法規(guī)進行了修訂。

一、金融危機前歐盟關(guān)于信用評級機構(gòu)的規(guī)范

歐盟早期對于信用評級機構(gòu)的規(guī)范程度較低，涉及信用評級的地方不多，僅有2003年《有關(guān)內(nèi)幕交易與市場操縱指令》[注]Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on insider dealing and market manipulation.、2006年《開始從事和繼續(xù)進行信貸機構(gòu)業(yè)務(wù)指令(重訂)》[注]Directive 2006/48/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions.及同年的《關(guān)于投資公司和信貸機構(gòu)的資本充足指令(重訂)》[注]Directive 2006/49/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions.?！妒袌霾倏v指令》(2003/125/EC)的10個條文逐一宣稱信用評級機構(gòu)應(yīng)該考慮采取內(nèi)部政策和程序，以確保其信用評級是公平作出的，并且充分地披露了涉及信用評級相關(guān)的金融工具或者發(fā)行人的任何重大利益沖突。[注]Commission Directive 2003/125/EC of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and the Council as regards the fair presentation of investment recommendations and the disclosure of conflicts of interest (OJ L 339 24.12.2003, p. 73).《資本充足指令》(2006/48/EC)規(guī)定了外部評級的使用，要求銀行或投資公司在決定風險權(quán)重和資本充足率時運用外部評級并進行披露。如果外部信用評級機構(gòu)(ECAI)提供的信用評級已經(jīng)被主管當局認可，外部信用評級可能僅用于該目的，認可機制在附件Ⅵ第二部分資本要求指令中列出。如果ECAI遵守諸如客觀、獨立、持續(xù)審查、可信和透明的要求，主管當局只認可ECAI。為了促進融合，歐洲銀行監(jiān)管機構(gòu)委員會(CEBS)發(fā)布了認可ECAIs的準則。

IOSCO的守則以自愿遵守的自我調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，并沒有為信用評級行業(yè)的結(jié)構(gòu)性缺陷提供充分可靠的解決方式。信用評級行業(yè)為自我調(diào)節(jié)想出許多辦法，其中大多數(shù)辦法并不夠強大，不足以應(yīng)對嚴重的問題，這些辦法亦未能重振市場信心。有些信用評級機構(gòu)的個別方法沒有市場化的影響，不足以在整個歐盟范圍內(nèi)建立起公平競爭環(huán)境。在實質(zhì)性要求方面，委員會認為，經(jīng)修訂的IOSCO行動守則是全球性的基準，但要完全地實行行動守則有一些局限需要克服。IOSCO的一些規(guī)則非常抽象和泛化，需要被具體化，并在實際案件中統(tǒng)一化，使之更容易在實踐中適用并且更有效率。最重要的是，守則沒有規(guī)定實施機制，只是要求如果信用評級機構(gòu)沒有遵守就要給出理由(即“或遵守或解釋”)。它明確地指出，信用評級機構(gòu)應(yīng)該遵守其營業(yè)地的法律和規(guī)則，這些法律可能包括納入了守則要素的對信用評級機構(gòu)的直接監(jiān)管。歐洲證券監(jiān)管機構(gòu)委員會(CESR)對行為守則進行年度評估。[注]The CESR is an independent advisory group to the European Commission composed of the national supervisors of EU securities markets; see Commission Decision of 6 June 2001, establishing the Committee of European Securities Regulators, 2001/527/EC (OJ L191, 13.7.2001, p. 43). The role of the CESR is to improve coordination among securities regulators, advise the European Commission and ensure more consistent and timely day-to-day implementation of Community legislation in the Member States.委員會宣稱，如果僅依賴已有的歐盟規(guī)則和IOSCO守則顯然不足以應(yīng)對已有的問題，或者如果發(fā)生了新情況——比如包括但不限于市場失靈等嚴重問題，委員會將考慮新的提案。

原先因為并無本土大型主要評級機構(gòu)，歐盟各成員國對信用評級機構(gòu)進行規(guī)范態(tài)度消極。2007年美國金融風暴央及全球，歐盟無法置身事外，原本的消極態(tài)度發(fā)生了變化，對信用評級機構(gòu)的規(guī)范迎來了一個新的轉(zhuǎn)捩點。

二、歐盟在金融危機后對信用評級機構(gòu)監(jiān)管的立法過程

2007年美國出現(xiàn)次貸危機，隨后演變成為全球性的金融危機。信用評級未能發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)警作用，被認作為危機發(fā)生的罪魁禍首。這雖然看來有失公允，但因資本市場對信用評級的依賴，信用評級機構(gòu)積弊累累，對危機進一步加深加重卻難辭其咎。2007年9月和11月歐盟委員會分別委派歐洲證券監(jiān)管機構(gòu)委員會(CESR)與歐洲證券市場專家小組(ESMEG)[注]The European Securities Markets Experts Group (ESME) is an advisory body to the Commission, composed of securities markets practitioners and experts set up by the Commission in April 2006 and governed by Commission Decision 2006/288/EC of 30 March 2006 setting up a European Securities Markets Expert Group to provide legal and economic advice on the application of the EU securities Directives (OJ L 106, 19.4.2006, p. 14).對金融市場中信用評級機構(gòu)所起的作用以及所進行的各種活動，特別是在結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品建構(gòu)及發(fā)行中所起的作用，進行全面的觀察分析并提供建議，廣泛征詢各成員國專家或有關(guān)監(jiān)管者的意見和建議。而后委員會又成立了工作小組，依據(jù)征詢的建議與收集到的各方意見，開始進行有關(guān)信用評級機構(gòu)監(jiān)管的立法工作。兩個小組的工作為委員會提供了一個廣泛的視角，并為次貸風暴環(huán)境下信用評級機構(gòu)在結(jié)構(gòu)化金融中所起的作用提供了許多證據(jù)。

除了緊跟CESR和專家小組的工作進展，委員會(以下均指歐共體委員會)亦與信用評級機構(gòu)進行了討論，并從其他利益相關(guān)方包括保險業(yè)、證券業(yè)、銀行業(yè)的行業(yè)協(xié)會和其他信息提供者那里征求了意見。2008年7月31日到9月5日，委員會組織相關(guān)方在網(wǎng)絡(luò)上進行了一個開放性的討論，信用評級機構(gòu)、銀行、投資公司、保險公司、基金經(jīng)理、監(jiān)管當局、財務(wù)部、中央銀行和其他利益相關(guān)方通過個人或組織均作出了回應(yīng)，以調(diào)查答卷的形式呈現(xiàn)出來。按照“更好地監(jiān)管”政策，委員會進行了政策選擇影響評估，提出了四個意見：第一，保持現(xiàn)狀，即IOSCO守則加上信用評級機構(gòu)提議的各自自我監(jiān)管方式；第二，起草歐洲行為準則，并且據(jù)之設(shè)立監(jiān)管實體來監(jiān)督信用評級機構(gòu)，但該實體未被賦予執(zhí)法權(quán)力；第三，發(fā)布委員會建議，該建議不具約束力；第四，建立信用評級機構(gòu)注冊和監(jiān)管的法律框架。這四個政策意見都要用四個標準來評估：有效性、確定性、共同框架和靈活性。第四種意見顯然優(yōu)于其他幾種意見，特別是在有效性和確定性方面。因為其他意見比如自我監(jiān)管方式或者發(fā)布建議等，不能產(chǎn)生有法律拘束力的規(guī)則，也不能建立執(zhí)法機制。此外，立法可以確保建立一個遍及歐盟的共同框架，并且可以有效抗衡其他屬地管轄權(quán)特別是美國的管轄權(quán)。

歐盟立法是充分保護投資者和歐洲金融市場遠離信用評級機構(gòu)違規(guī)風險的唯一選擇。統(tǒng)一監(jiān)管方法是必要的，為了創(chuàng)造一個共同的框架，成員國主管當局應(yīng)確保信用評級機構(gòu)在共同體內(nèi)部適用一系列要求一致的規(guī)則。歐盟法規(guī)因其直接影響力，是貫穿歐盟、確保一致性和統(tǒng)一監(jiān)管方法的最好工具。因為歐盟法規(guī)不需要成員國的轉(zhuǎn)化，可以使統(tǒng)一的框架立即實現(xiàn)，能夠迅速重振對信用評級活動的市場信心?；谶@些優(yōu)勢，歐洲議會于2009年9月16日通過了信用評級監(jiān)管法規(guī)。這一法規(guī)在2010年12月全面生效。

然而當時已通過的法規(guī)缺少比較全面的登記和監(jiān)管制度來保障各個成員國當時已經(jīng)存在的信用評級，留給成員國一定程度的靈活性去自行決定怎樣調(diào)整他們的國內(nèi)法律秩序以適應(yīng)新框架。當目前的信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)還在2009年的商討階段時，曾考慮委托一個歐盟機構(gòu)來管理信用評級機構(gòu)登記事項，那時歐洲監(jiān)管當局還未確定要建立一個新的監(jiān)管機構(gòu)。因此，信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)采用了這樣一個監(jiān)管模式——國家主管當局與協(xié)會一起工作，并由現(xiàn)有的CESR來協(xié)調(diào)，共同擔負起監(jiān)督信用評級機構(gòu)的責任。信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)在序文中稱此結(jié)構(gòu)僅僅是一個初步解決方案，并且主張之后建立一個更加堅固的監(jiān)督框架。在2009年7月歐洲理事會上，國家和政府首腦呼吁委員會出面提議建立歐盟水平的信用評級機構(gòu)集中監(jiān)管體系。歐洲委員會已經(jīng)提交了修訂信用評級機構(gòu)監(jiān)管框架的提案。2010年6月2日，委員會提議建立歐洲證券市場管理局(ESMA)，這是一個新的歐洲監(jiān)管機構(gòu)，它擁有對信用評級機構(gòu)直接監(jiān)督的權(quán)力。按照該提案，信用評級機構(gòu)將在一個更簡單的監(jiān)管環(huán)境中運行，只有一個集中的監(jiān)管機構(gòu)——ESMA來為信用評級機構(gòu)的登記和歐盟水平的監(jiān)管負責。新的監(jiān)管機構(gòu)也意味著個案裁決將花費更少的時間，歐盟范圍內(nèi)法律適用不一致的風險也會減少或者說監(jiān)管者之間的監(jiān)管力度差異將被消除。ESMA將對歐盟內(nèi)單一的監(jiān)管當局報告信用評級機構(gòu)違法情況，專門處理包含評級活動的案件并為跨境案件做好充分地準備。已存的信用評級機構(gòu)可以自2010年6月7日起在國家監(jiān)管當局登記，提案中的修訂意見只有在ESMA就位后才正式實施，屆時會有一個從國家當局到ESMA的過渡條款。

2011年歐盟通過了513/2011號法令，對2009年的法規(guī)進行了修訂。[注]Regulation Ⅱ(EU)No 513/2011.修訂的內(nèi)容主要有三個方面：第一是關(guān)于之前有待明確的注冊制度。新的修訂將信用評級機構(gòu)分成兩類進行管理，一類是登記注冊的信用評級機構(gòu)，另一類是通過了認證的信用評級機構(gòu)。登記注冊類的信用評級機構(gòu)必須是在歐盟境內(nèi)設(shè)立的當?shù)匦庞迷u級機構(gòu)，此類當?shù)貦C構(gòu)可以以附注方式使其境外的關(guān)聯(lián)公司的評級結(jié)果在歐盟境內(nèi)使用。沒有在歐盟境內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)的信用評級機構(gòu)可以申請認證，被認證機構(gòu)可以由其他國家監(jiān)管，但前提是歐盟對監(jiān)管國的評級監(jiān)管法規(guī)認可。第二是作為監(jiān)管核心的信用評級機構(gòu)的行為準則。新修訂的法規(guī)秉承了信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)的一貫思路——避免利益沖突、提高評級質(zhì)量、完善評級方法、增強評級透明度。第三是關(guān)于進一步明晰ESMA的具體規(guī)定。在新法規(guī)中確定由ESMA對信用評級機構(gòu)進行常規(guī)監(jiān)管，并有權(quán)力對信用評級機構(gòu)的違法行為進行處罰。[注]COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the documents Proposal for a Regulation amending Regulation (EC) No 1060/2009 on credit rating agencies and a Proposal for a Directive amending Directive 2009/65/EC on coordination on laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities (UCITS) and Directive 2011/61/EU on Alternative Investment Fund Managers.

三、歐盟《信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》之主要規(guī)定

歐盟《信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》開篇便明確地宣布，該法規(guī)的目的是為了在全歐盟范圍內(nèi)提供有關(guān)信用評級機構(gòu)監(jiān)管的共通的規(guī)范方法，力求信用評級真實、透明、負責，切實實現(xiàn)對消費者及投資者的高水準保護，提高信用評級的獨立性，避免各種利益沖突。

(一)關(guān)于評級獨立和避免利益沖突

要求評級的獨立性及避免利益沖突。評級不受信用評級機構(gòu)現(xiàn)存利益沖突和潛在利益沖突的影響，不受信用評級機構(gòu)因發(fā)布評級而形成的管理者和雇員之間的業(yè)務(wù)關(guān)系的影響，并且也不受任何直接控制人或者間接控制人的影響。

信用評級機構(gòu)的評級分析師、內(nèi)部雇員以及與評級發(fā)布有關(guān)的所有人員必須具備適格的資質(zhì)和經(jīng)驗；評級的直接參與者不能發(fā)起或參加與被評級者、相關(guān)第三人或任何其他被評級機構(gòu)直接或間接控制人進行的費用和報酬的談判。評級分析師或批準評級的人[注]批準評級的人多為評級委員會成員，因評級程序不同而異。不應(yīng)在對某一結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品發(fā)布評級的同時為這一結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品的建構(gòu)提供各種建議，不論這種建議是以正式或非正式的途徑提出。

建立評級員的崗位輪換機制，參與和批準信用評級的分析師和人員連續(xù)為同一被評級機構(gòu)服務(wù)的時間不得超過四年；分析師和人員在為被評級機構(gòu)提供上述服務(wù)后，重新服務(wù)于同一被評級機構(gòu)或其相關(guān)第三方的間隔時間不得短于兩年。

公開披露評級方法、模型和關(guān)鍵性假設(shè)。信用評級機構(gòu)應(yīng)確保所作出的和公布的評級是它在所有可獲得信息的基礎(chǔ)上按照自己的評級方法進行分析而得出的。應(yīng)采取一切必要措施保證其使用于評級的信息是高質(zhì)量的且來源可靠。當信用評級機構(gòu)使用特定資產(chǎn)或結(jié)構(gòu)化金融工具已經(jīng)存在的評級或其他評級機構(gòu)的評級時，不能因為該機構(gòu)或金融工具的一部分已經(jīng)被另一家信用評級機構(gòu)評級而拒絕對該機構(gòu)或金融工具進行評級。信用評級機構(gòu)應(yīng)監(jiān)測評級，并在必要時重新審查評級結(jié)果。

新修訂的監(jiān)管法規(guī)中還增加了關(guān)于同儕信用評級機構(gòu)主動評級的規(guī)定。為了增強透明度和增加評級機構(gòu)之間的競爭，避免結(jié)構(gòu)化金融工具評級中的利益沖突，在同儕評級機構(gòu)提出請求時，結(jié)構(gòu)化金融工具的發(fā)行人或相關(guān)第三方在向受雇用的信用評級機構(gòu)提供信息的同時，應(yīng)當向同儕評級機構(gòu)提供同樣的信息。在結(jié)構(gòu)化金融工具評級中，如果發(fā)行人或相關(guān)第三方滿足了特定的組織和保密條件，同儕評級機構(gòu)就應(yīng)當能夠從被評級的實體或相關(guān)第三方獲得他們給予受雇評級機構(gòu)同樣的信息。同儕評級機構(gòu)有義務(wù)保證該信息不為除評級以外的任何其他目的而使用，并且應(yīng)當應(yīng)要求提供最低限度的主動評級。對比信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)針對信用評級機構(gòu)及其工作人員的其他實質(zhì)性要求，這一條是對結(jié)構(gòu)化金融工具發(fā)行人的披露要求。所有登記的信用評級機構(gòu)將有可能獲得發(fā)布對結(jié)構(gòu)化金融工具的主動評級所必要的信息。這將增強信用評級市場競爭，并且增加每個結(jié)構(gòu)化金融工具的評級數(shù)量，以使信用評級用戶能夠依據(jù)對同一工具的更多個評級結(jié)果來作出更好的判斷。

委員會注意到美國[注]2009年12月4日發(fā)布的SEC規(guī)則17g-5在2010年6月生效。也引入了相同的體系。鑒于信用評級機構(gòu)的全球性作用和活動范圍的廣泛性，有必要確保在世界各個法域中實行相似的規(guī)則，這一做法的目的是為了保證公平的競爭環(huán)境以及信用評級機構(gòu)之間同等水平的競爭。此外，這些新條款被期望用來緩和因發(fā)行人支付模式而帶來的利益沖突，在避免潛在利益沖突的視角上，似乎構(gòu)成了一個國際水平的良好實踐。然而實施方法仍需要進一步細化，信用評級機構(gòu)必須有訪問授權(quán)網(wǎng)站的權(quán)利和能力，包括確保數(shù)據(jù)安全的能力。

(二)關(guān)于信息披露

評級機構(gòu)應(yīng)無選擇地并及時地披露信用評級以及任何中斷信用評級的決定。

對于結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品的評級，所使用的評級符號要顯著區(qū)別于其他主體或金融工具所使用的評級符號。主動評級應(yīng)公開評級政策與程序，應(yīng)在評級報告中說明被評級人或相關(guān)第三方?jīng)]有參與評級過程，信用評級機構(gòu)沒有渠道獲得被評級人或相關(guān)第三方的賬目和其他相關(guān)內(nèi)部資料。

披露分為一般性披露、定期性披露與透明度報告三部分。一般披露的內(nèi)容為：已依本法登記，實際上存在的利益沖突、可能存在的利益沖突；除去評級之外的附加服務(wù)清單；評級機構(gòu)關(guān)于評級發(fā)布的政策、評級公告的政策，評級方法、分析模型以及關(guān)鍵性假設(shè)；評級方法或程序的重大變化；評級指導守則。定期披露的內(nèi)容有：每六個月公告過去已發(fā)生評級的違約率；每年度公告從評級機構(gòu)前二十大客戶那里獲得的利潤額度、貢獻給該評級機構(gòu)的利潤額度超過前一會計年度1.5倍的客戶名單。透明度報告要求的內(nèi)容包括：信用評級機構(gòu)的股東以及法律構(gòu)造；保持信用評級質(zhì)量的內(nèi)部控制制度與新信用評級業(yè)務(wù)人員配備情況、信用評審、方法或模型評估管理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；內(nèi)部獨立性及合規(guī)性年度審查結(jié)果；管理層和分析師輪崗政策說明；信用評級機構(gòu)收入的財務(wù)信息。

此外，還應(yīng)公開披露構(gòu)成該信用評級機構(gòu)年度總收入百分之五及其以上的被評級者或相關(guān)第三方；對于該被評級者或相關(guān)第三方不能再行提供咨詢服務(wù)。這一規(guī)定的目的是為了平衡“發(fā)行人支付”模式造成的尾大不掉。

同時規(guī)定以下情形下，評級機構(gòu)不得發(fā)布信用評級或撤銷現(xiàn)有的信用評級：當信用評級機構(gòu)、參與確定信用級別的分析師或批準該信用評級級別的人員直接或間接擁有被評級人或任何相關(guān)第三方的金融工具，又或是直接或間接擁有該機構(gòu)或第三方的任何所有權(quán)權(quán)益；針對直接或間接對該信用評級機構(gòu)擁有控制權(quán)的被評級人或任何相關(guān)第三方發(fā)布評級；參與確定信用評級的分析師或批準該評級的人員同時也是被評級人或相關(guān)第三方的行政、管理或監(jiān)管主體的人員。已有上述關(guān)系卻已為評級的應(yīng)主動披露。

(三)關(guān)于登記程序

信用評級機構(gòu)提出的申請應(yīng)具備該法附件Ⅱ規(guī)定之事項， CESR應(yīng)在收到登記申請書的五個工作日內(nèi)將申請文件復本轉(zhuǎn)交給擬登記評級機構(gòu)母國主管當局；應(yīng)在十個工作日內(nèi)為此申請向擬登記評級機構(gòu)母國主管當局提出建議；母國主管當局應(yīng)在二十五個工作日內(nèi)評估申請資料齊備與否，并決定CESR的建議采納與否，如果決定拒絕登記申請，應(yīng)附上所有理由。被批準登記的信用評級機構(gòu)要一直保持符合初始登記的狀態(tài)，如有變動，(例如，創(chuàng)設(shè)或終止分支機構(gòu))應(yīng)馬上通知CESR和各成員國主管部門。信用評級機構(gòu)通過登記取得歐盟各成員國國內(nèi)法人資格，登記在整個歐盟范圍內(nèi)具有法律效力。

當時歐洲監(jiān)管當局是否會建立一個新的監(jiān)管機構(gòu)還未確定，信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)采用了國家主管當局協(xié)同工作，并且由現(xiàn)有的CESR協(xié)調(diào)負起監(jiān)督信用評級機構(gòu)的責任。新修訂的法規(guī)中，歐洲委員會建立ESMA行使直接監(jiān)督權(quán)力。ESMA被預(yù)設(shè)一般性地主管登記注冊以及注冊類信用評級機構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管等相關(guān)事項，還包括在認證或認可制度下，在第三國成立在歐盟經(jīng)營的信用評級機構(gòu)發(fā)布評級的相關(guān)事項。ESMA就位后，已存的登記會有一個從國家當局到ESMA的過渡。

(四)關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)

新修訂的法規(guī)最主要目的就是擬建立歐盟水平上的專門監(jiān)管機構(gòu)ESMA，并且成員國主管當局應(yīng)協(xié)助其工作。為了方便監(jiān)管法規(guī)的日常適用，ESMA應(yīng)該被賦予權(quán)力來提議起草由委員會認可的有關(guān)以下方面的技術(shù)性標準：1.登記程序，包括附件Ⅱ規(guī)定的資料；2.評級機構(gòu)申請認證和為了評估其對法規(guī)第5條提到的金融穩(wěn)定或金融市場完整性的系統(tǒng)重要性而必須提交的信息；3.披露信息，包括結(jié)構(gòu)、安排、方法和報告期，評級機構(gòu)應(yīng)該按照第11(2)條和法規(guī)附件Ⅰ的E節(jié)的第Ⅱ部分第1點進行披露。

為了確保充分的監(jiān)管和執(zhí)行能力，ESMA被授權(quán)要求評級機構(gòu)和與評級活動相關(guān)的其他人提供所有必要的信息，這將啟動對潛在違規(guī)行為的調(diào)查，并且要求在職權(quán)范圍內(nèi)必須能夠執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力。例如檢查記錄其他相關(guān)材料以及復制提取上述資料、要求口頭解釋、聆訊人員、要求電話和數(shù)據(jù)傳輸?shù)挠涗?。ESMA還必須完全地遵守程序，特別是ESMA必須給已經(jīng)采取措施的有問題的相關(guān)人員陳詞的機會。

各成員國主管當局要保持對被監(jiān)管實體(比如信貸機構(gòu)或者保險業(yè)者)使用信用評級的監(jiān)督責任，這些被監(jiān)管實體使用那些信用評級是為了合乎監(jiān)管目的。成員國當局保有最優(yōu)地位去審查被監(jiān)管實體在其日?；顒又腥绾问褂眯庞迷u級，并且在必要時采取適當?shù)男袆印?/p>

成員國監(jiān)管當局也必須促成ESMA的監(jiān)管活動。在履行監(jiān)管和ESMA執(zhí)行權(quán)力時需要確保所有必要的信息交換與合作。成員國監(jiān)管當局認為評級機構(gòu)嚴重且持續(xù)違反監(jiān)管法規(guī)時，可以要求ESMA審查信用評級機構(gòu)登記的撤銷條件是否具備以及要求ESMA去審查暫停使用某個評級機構(gòu)發(fā)布的評級。必要時或者考慮到效率的因素，在其監(jiān)管活動中ESMA必須能夠?qū)で蟪蓡T國國家水平的主管當局的協(xié)助。當ESMA執(zhí)行調(diào)查以及現(xiàn)場檢查時，成員國主管當局應(yīng)該提供協(xié)助。ESMA也可以委派具體的監(jiān)管任務(wù)給主管的國家當局。例如，必須在評級機構(gòu)的遠程處所采取監(jiān)管措施或者需要有關(guān)處所當?shù)厍闆r的知識和經(jīng)驗，包括外語技能。任務(wù)委派應(yīng)該是為了防止ESMA產(chǎn)生不必要的費用以及監(jiān)管評級機構(gòu)的目的而進行的?？赡鼙晃傻娜蝿?wù)包括執(zhí)行具體的調(diào)查任務(wù)以及現(xiàn)場檢查、協(xié)助申請注冊登記，還包括與日常監(jiān)管相關(guān)的任務(wù)。委派任務(wù)不會影響ESMA的責任，它會給被委派任務(wù)的當局以權(quán)力指示。ESMA應(yīng)該進一步細化它意圖行使委派任務(wù)權(quán)力的指引，包括應(yīng)適用的委派程序以及主管當局執(zhí)行任務(wù)應(yīng)得到的補償。

基于支撐監(jiān)管權(quán)的必要，ESMA可能提議委員會規(guī)定罰款。這一強制措施是為了幫助實現(xiàn)：第一，制止違法行為；第二，提供的信息得以完整和準確；第三，評級機構(gòu)和其他人服從調(diào)查。當被監(jiān)管者故意地或疏忽地違反附件Ⅲ列明的一些對信用評級監(jiān)管的條款，ESMA也可以提議委員會采取罰款措施。確立罰款數(shù)額和罰款程序方面的詳細標準將留待授權(quán)行為來確定。

除了提出制裁，當評級機構(gòu)違反監(jiān)管法規(guī)時，ESMA還應(yīng)有權(quán)采取監(jiān)管措施。這些措施包括臨時禁止發(fā)布信用評級以及中止使用相關(guān)的評級直到違法結(jié)束。作為最后手段，ESMA有權(quán)撤銷評級機構(gòu)的注冊登記。

此外，ESMA有權(quán)力要求評級機構(gòu)停止違法行為和發(fā)布公示?？紤]到適當性原則，在沒有理由采取制裁或沒有理由實施較重監(jiān)管措施的情況下，應(yīng)該實施此類禁止措施。制裁、罰金和較重監(jiān)管措施是一個有效執(zhí)行制度的補充部分。

一旦ESMA到位運行，成員國主管當局將必須終止其被評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)授予的在信用評級機構(gòu)監(jiān)管和執(zhí)行領(lǐng)域相關(guān)的職責權(quán)限。從成員國主管當局到ESMA的文件和工作文檔的傳輸規(guī)則也必須建立起來。

四、評價

歐盟此次立法放棄對自律組織的完全依賴，體現(xiàn)出從外部對信用評級機構(gòu)進行強有力的監(jiān)管和懲罰從而完善評級制度的思路。外部監(jiān)管以強制性的行政權(quán)力為根基，實施起來統(tǒng)一迅速；并且由于監(jiān)管者超脫于信用評級利益相關(guān)方的任何一邊，局外人的身份更具獨立性和中立性。但同時外部監(jiān)管也有非常明顯的弱點，上行下效需要較高的執(zhí)行成本；而眾所周知需經(jīng)法律授權(quán)的行政監(jiān)管權(quán)限會有嚴格限制，監(jiān)管手段變化難敵日新月異之形勢變遷。此外，立法進行時亦有人擔心在如此嚴苛的市場環(huán)境下，歐洲會成為唯一沒有活躍的、土生土長的信用評級機構(gòu)的重要經(jīng)濟區(qū)域。然而很明顯，20世紀九十年代的歐洲市場即使沒有嚴格的外部監(jiān)管，歐盟市場上也并未出現(xiàn)可以與三大國際評級機構(gòu)相抗衡的有力競爭者。是故從實踐上看，監(jiān)管嚴苛程度與行業(yè)發(fā)展狀況并非完全對應(yīng)的反比例關(guān)系。本次立法預(yù)期達成避免信用評級過程中利益沖突或者至少充分管理利益沖突、提高信用評級機構(gòu)適用方法的質(zhì)量和評級結(jié)果的質(zhì)量、通過確立信用評級機構(gòu)的披露責任增加透明度、確保有效的登記和監(jiān)管框架、避免在歐盟各法域“選購法院”和監(jiān)管套利等目的。這些努力目標以法律條文的方式從理論上已經(jīng)達成，歐盟法規(guī)條款較之同期的美國和彼時的自身更加嚴苛和細致。然而，鑒于其目前剛剛開始全面運行，實際效果還有待實踐的檢驗。

但僅作為信用評級立法方面的先行者，歐盟法規(guī)仍有其參照意義。就法律文化背景、信用評級行業(yè)發(fā)展程度而言，較之美國，中國與歐盟的“親緣關(guān)系”更近。中國目前涉及到信用評級的各個相關(guān)法律的位階層次較低，全面地對信用評級機構(gòu)進行監(jiān)管的較高層次的立法尚付闕如[注]主要有中國人民銀行2008年3月26日發(fā)布的《關(guān)于加強銀行間債券市場信用評級作業(yè)管理的通知》，2006年3月29日發(fā)布的《信用評級管理指導意見》，2004年12月30日發(fā)布的《在銀行間債券市場發(fā)行債券的信用評級的有關(guān)具體事項公告》，1997年12月16日發(fā)布的《關(guān)于中國誠信證券評估有限公司等機構(gòu)從事企業(yè)債券信用評級業(yè)務(wù)資格的通知》。中國證券監(jiān)督管理委員會2007年9月1日發(fā)布的《證券市場資信評級業(yè)務(wù)管理暫行辦法》，2003年10月8日發(fā)布的《資信評級機構(gòu)出具證券公司債券信用評級報告準則》。中國保險監(jiān)督管理委員會 2007年1月8日發(fā)布的《保險機構(gòu)債券投資信用評級指引(試行)》，2003年10月13日以及2003年7月16日發(fā)布的兩個《關(guān)于增加認可企業(yè)債券信用評級機構(gòu)的通知》。；各個相關(guān)法律規(guī)范彼此齟齬，處于“各自為政”的分裂割據(jù)狀態(tài)；監(jiān)管規(guī)范零散，缺乏系統(tǒng)性。[注]信用評級機構(gòu)由人民銀行主管；在證券市場中的評級業(yè)務(wù)由證監(jiān)會監(jiān)管；在銀行間債券市場中的評級業(yè)務(wù)由人民銀行監(jiān)管，這一市場也是國內(nèi)資產(chǎn)證券化實踐的主要市場；保險機構(gòu)作為一個機構(gòu)投資者投資對象的信用級別標準由保監(jiān)會來規(guī)定；人民銀行來認可從事企業(yè)債券信用評級的評級機構(gòu)資格；保監(jiān)會認可保險機構(gòu)的投資對象的信用評級的作出機構(gòu)的資格。在可以預(yù)見的較長一段時期內(nèi)，要對信用評級行業(yè)的市場準入、評級業(yè)務(wù)規(guī)則、評級機構(gòu)及評級人員的法律責任、評級機構(gòu)的監(jiān)管措施等方面加以全面的規(guī)范，歐盟《信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》對中國建立起自己的信用評級立法體系而言顯然更具有參考和借鑒意義。