新中國農(nóng)地制度變遷博弈機(jī)制探析

王 浩，劉榮利，白曉玉

(1.洛陽理工學(xué)院 工程管理系，河南 洛陽 471023； 2.中共洛陽市委黨校 管理教研部，河南 洛陽 471003； 3.賀州學(xué)院 人文與管理系，廣西 賀州 542800)

新中國農(nóng)地制度變遷博弈機(jī)制探析

王 浩1，劉榮利2，白曉玉3

(1.洛陽理工學(xué)院 工程管理系，河南 洛陽 471023； 2.中共洛陽市委黨校 管理教研部，河南 洛陽 471003； 3.賀州學(xué)院 人文與管理系，廣西 賀州 542800)

農(nóng)村土地制度涉及中央政府、地方政府、農(nóng)民等多元化的利益群體和組織，這決定了農(nóng)地制度變遷是一個(gè)不同利益群體之間互相博弈的過程。制度變遷的路徑和模式，取決于各利益群體之間博弈均衡的結(jié)果，并且大都存在著能夠發(fā)揮決定性影響的主導(dǎo)群體和組織。新老解放區(qū)的土改運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義過渡時(shí)期的合作化運(yùn)動(dòng)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人民公社制度，都是在中央政府的主導(dǎo)下推行的強(qiáng)制性農(nóng)地制度變遷，取得了顯著不同的制度績(jī)效。改革開放以來的農(nóng)地制度創(chuàng)新模式，多由農(nóng)民和農(nóng)村基層組織所首創(chuàng)，并在地方政府的推動(dòng)下最終得以完成制度變遷過程。

制度變遷；土地制度；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；博弈論

新中國成立之后，我國農(nóng)村土地制度發(fā)生了翻天覆地的變化，不僅徹底廢除了延續(xù)千年的封建土地制度，而且順應(yīng)土地改革、社會(huì)主義過渡、人民公社、改革開放等不同歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行了一系列重大改革和創(chuàng)新。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，土地制度變革常常成為引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、文化乃至社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革的動(dòng)因和前導(dǎo)。[1]系統(tǒng)梳理不同歷史時(shí)期的土地政策以及歷次變革中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深刻總結(jié)我國農(nóng)地制度變遷的博弈機(jī)制，對(duì)于今后我國農(nóng)村土地制度改革具有重要啟發(fā)意義。

一 農(nóng)地制度變遷的博弈機(jī)制

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的一項(xiàng)基本制度，涉及中央政府、地方政府、農(nóng)民等多元化的利益群體和組織，他們必然都會(huì)積極采取行動(dòng)，影響和推動(dòng)農(nóng)地制度變遷的方向和模式，以實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)，這決定了農(nóng)地制度變遷必然是一個(gè)不同利益群體之間圍繞權(quán)利的重新界定和再分配而互相博弈的過程。制度變遷的路徑和模式，最終取決于各利益群體之間競(jìng)爭(zhēng)、合作與均衡的結(jié)果，由此形成農(nóng)地制度變遷的博弈機(jī)制。不同利益群體和組織，在地位、作用和影響力方面的不平等，導(dǎo)致了事實(shí)上的行動(dòng)能力差序格局。

中央政府的優(yōu)勢(shì)在于可以通過制定法規(guī)和政策等方式，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略總體要求，在全國范圍內(nèi)運(yùn)用強(qiáng)制性手段決定農(nóng)地制度變遷方向，并制止那些不符合意識(shí)形態(tài)和社會(huì)穩(wěn)定要求的制度模式，從而體現(xiàn)和維護(hù)其權(quán)威地位。中央政府的權(quán)威性還體現(xiàn)在，即便在不直接決定農(nóng)地制度變遷具體模式的情況下，任何其他利益群體的行為選擇也只有在得到中央政府的認(rèn)可之后，才可能得以實(shí)施。不難想象，沒有中央政府的批準(zhǔn)或默許，關(guān)系全局的重大農(nóng)地制度，是根本不可能有所創(chuàng)新的。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的地方政府，首要任務(wù)是落實(shí)中央政府各項(xiàng)政策。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制改革條件下，地方政府具有了相對(duì)獨(dú)立的利益訴求，如增加財(cái)政收入、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、獲取政績(jī)等。受到財(cái)力、決策權(quán)限等因素制約，地方政府通常只能對(duì)其所管轄行政區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)地制度變遷產(chǎn)生決定性影響。全國各地存在的巨大的地域差別，決定了地方政府在進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)和選擇時(shí)，通常會(huì)表現(xiàn)出極大的靈活性和針對(duì)性，他們往往會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史文化傳統(tǒng)、自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，積極探索各具特色的多樣化農(nóng)地制度變遷模式，而不會(huì)千篇一律地照搬其它地域的土地政策。

由于農(nóng)民分離散居和低組織程度的天然特性，農(nóng)民影響政治決策的過程和結(jié)果的能力都相對(duì)微弱，因此農(nóng)民天生是弱勢(shì)群體，其利益容易被忽視。大多數(shù)情況下，他們只能被迫接受其它組織和群體制定的既有制度，而無法系統(tǒng)全面地表達(dá)自己的利益和主張。盡管農(nóng)民很難對(duì)農(nóng)地制度變遷產(chǎn)生決定性影響，但農(nóng)民作為直接參與土地經(jīng)營的勞動(dòng)者，卻可以通過調(diào)整自身行為改變農(nóng)地制度的實(shí)際績(jī)效。這必然將使得農(nóng)地制度的實(shí)施效果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離其它利益組織和群體的設(shè)想和預(yù)期，從而迫使他們兼顧農(nóng)民的利益而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改變。因此，任何忽視農(nóng)民利益的農(nóng)地制度變遷，最終都會(huì)因?yàn)檗r(nóng)民的不配合與抵制而歸于失敗。

現(xiàn)實(shí)中的每一次農(nóng)地制度變遷過程中，通常都存在著能夠發(fā)揮重大影響的主導(dǎo)群體和組織，他們?cè)跇O大程度上決定著農(nóng)地制度變遷博弈的過程和結(jié)果。中國的現(xiàn)實(shí)國情特征和政治經(jīng)濟(jì)制度條件，導(dǎo)致中央政府獨(dú)有的權(quán)威性和強(qiáng)制性優(yōu)勢(shì)，從而不可避免地在大多數(shù)制度變遷過程中發(fā)揮著決定性作用，而只有當(dāng)中央政府無意占據(jù)支配地位時(shí)，地方政府才會(huì)取而代之在區(qū)域制度變遷實(shí)踐中發(fā)揮主導(dǎo)作用。農(nóng)民群體的最大優(yōu)勢(shì)在于人數(shù)眾多且具有明確的共同利益，一旦他們采取一致行動(dòng)時(shí)，就會(huì)形成勢(shì)不可擋的潮流，從而成為推動(dòng)農(nóng)地制度變遷的主導(dǎo)力量。

二 新中國歷次土地制度變遷的博弈機(jī)制

從新中國成立到改革開放以前，中國歷次農(nóng)地制度變遷進(jìn)程，一直是在中央政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。新老解放區(qū)的土地改革運(yùn)動(dòng)，是中央決策機(jī)構(gòu)響應(yīng)廣大農(nóng)民要求，采用階級(jí)斗爭(zhēng)方式，通過沒收地主土地?zé)o償分給無地或少地農(nóng)民的方式強(qiáng)制推行的。農(nóng)民擁有了完整和獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)。土地改革極大地提高了農(nóng)民的革命積極性，從而為獲取解放戰(zhàn)爭(zhēng)的全面勝利并恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。土地改革取得成功的關(guān)鍵，在于創(chuàng)造性的舉措，先通過減租減息提高廣大農(nóng)民群眾的階級(jí)覺悟和參與熱情，然后依靠群眾消滅了封建土地所有制。

社會(huì)主義過渡時(shí)期，初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社在沒有改變農(nóng)民土地所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)了集中勞動(dòng)和分工協(xié)作的優(yōu)越性；高級(jí)合作社的普遍建立，則標(biāo)志著土地私有制被徹底廢除，具有社會(huì)主義性質(zhì)的集體土地所有制得以確立。新中國成立之初，加快軍工、航天、石化等重工業(yè)發(fā)展迫在眉睫，政府推行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，唯有通過聚集分散的農(nóng)業(yè)剩余，才能為工業(yè)化提供資本積累。[2]國家獲取農(nóng)業(yè)剩余的主要辦法，是通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度嚴(yán)格管制農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，此時(shí)，農(nóng)民土地所有制同國家工業(yè)化之間產(chǎn)生了嚴(yán)重矛盾，全面建立農(nóng)村土地集體所有制是適應(yīng)趕超戰(zhàn)略的必然選擇。

人民公社制度把原屬高級(jí)社的生產(chǎn)資料合并后無償轉(zhuǎn)歸公社所有。[3]中國農(nóng)民幾千年以來，以家庭為基本核算單位，以精耕細(xì)作和自給自足為主要特征的生產(chǎn)方式被完全顛覆了，中國農(nóng)村變成了在統(tǒng)一計(jì)劃下為國家提供農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)工廠。[4]人民公社運(yùn)動(dòng)剝奪了農(nóng)民的退社權(quán)，這既不符合生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，也不符合廣大農(nóng)民的愿望。人民公社和大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)暴風(fēng)驟雨般地展開，直接導(dǎo)致了世界歷史上至今為止最為嚴(yán)重的饑荒。[5]

合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社都是中央政府為了實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略目標(biāo)，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律而強(qiáng)制推行的。中央政府有意識(shí)運(yùn)用意識(shí)形態(tài)工具加快農(nóng)地制度變遷進(jìn)程，通過開展思想路線斗爭(zhēng)和大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)，從而在較短時(shí)間內(nèi)便迅速完成了變遷任務(wù)。從初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社向高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的變遷歷程，先后耗時(shí)兩年多，而從高級(jí)合作社向人民公社的變遷歷程，則僅耗時(shí)兩個(gè)多月。這種強(qiáng)制性制度變遷的優(yōu)勢(shì)在于，最高決策者能夠借助國家機(jī)器的強(qiáng)制力，在全國范圍內(nèi)以最快的速度推進(jìn)制度變遷。

高度集中的人民公社制度嚴(yán)重忽視了農(nóng)民利益，農(nóng)民普遍產(chǎn)生抵制情緒，最終造成人民公社制度的低效率，這一結(jié)果顯然違背了最高決策者試圖通過推行這一制度快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的良好初衷。人民公社時(shí)期是新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展最為緩慢的20年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率只有2.6%，農(nóng)民生活水平長(zhǎng)期陷入停滯狀態(tài)。[6]人民公社時(shí)期，農(nóng)民曾多次自發(fā)地實(shí)行分田到戶，但都被中央政府及時(shí)制止了。上世紀(jì)50年代末，遍及全國的破壞性的農(nóng)業(yè)危機(jī)，迫使中央政府主動(dòng)做出有限度的讓步，農(nóng)地制度在經(jīng)歷了從初級(jí)社、高級(jí)社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演變過程之后，又從人民公社退回到生產(chǎn)大隊(duì)、再到生產(chǎn)隊(duì)，最終長(zhǎng)期停留在相當(dāng)于初級(jí)社的合作化水平。這成為低效的人民公社制度最終卻能夠維持近20年的決定因素。

長(zhǎng)期的人民公社實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重破壞，中央政府不堪重負(fù)，不得不逐步退出。政府最初允許貧困地區(qū)試行包產(chǎn)到戶和包干到戶制度，的確是將其視為解決溫飽問題的權(quán)宜之計(jì)，主要出發(fā)點(diǎn)是迫于農(nóng)民自發(fā)行為的壓力，因?yàn)槟遣糠洲r(nóng)民改變體制的愿望要遠(yuǎn)較其余地區(qū)更強(qiáng)烈。政府對(duì)待家庭承包經(jīng)營制度的態(tài)度，最初也曾試圖加以扭轉(zhuǎn)，但事實(shí)很快證明，新制度遠(yuǎn)不僅在貧困地區(qū)具有立竿見影的效果，于是迅速向更大范圍擴(kuò)展。當(dāng)農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望轉(zhuǎn)化為堅(jiān)決行動(dòng)，政府最終也由默認(rèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅χС?。在人民公社體制向家庭承包經(jīng)營制度的變遷過程中，農(nóng)民不僅是變遷方向的最初倡導(dǎo)者，而且是推動(dòng)制度變遷的堅(jiān)定力量。家庭承包責(zé)任制，是我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，也是共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持群眾路線、尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神的實(shí)際體現(xiàn)。

改革開放以來，在全國維持家庭承包經(jīng)營制度長(zhǎng)期不變的大背景下，地方政府和農(nóng)民群體逐步替代中央政府成為影響區(qū)域農(nóng)地制度變遷的主導(dǎo)力量。制度變遷的起點(diǎn)，通常源自農(nóng)村基層組織在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的可以提高制度運(yùn)行績(jī)效的創(chuàng)新模式，從而由其自發(fā)倡導(dǎo)和實(shí)行，與強(qiáng)制性制度變遷相比，由于農(nóng)民不具有推動(dòng)變遷的強(qiáng)制力量，新制度主要遵循自愿原則，按照從局部到整體、自下而上的方式逐步推廣和擴(kuò)散，制度變遷的過程往往持續(xù)很長(zhǎng)的時(shí)間。在這種情況下，地方政府如果認(rèn)同新制度的績(jī)效，并主動(dòng)參與和推動(dòng)制度變遷過程，則可以極大地加快新制度的普及進(jìn)程。

兩田制最初來自于平度市高戈莊農(nóng)民的創(chuàng)造，但其配套制度的細(xì)化設(shè)計(jì)和大面積推廣則完全是在地方政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。地方政府層層建立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組織人員深入調(diào)研，在廣泛征求意見基礎(chǔ)上論證具體實(shí)施方案，并系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)村經(jīng)驗(yàn)不斷完善方案設(shè)計(jì)，正式推廣實(shí)施前還舉辦了多期培訓(xùn)班，通過多種形式宣傳教育統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，組織干部下鄉(xiāng)包村指導(dǎo)落實(shí)。正是由于同時(shí)兼顧了不同群體的利益訴求，不僅極大減少了制度變遷中的矛盾沖突，而且加速了制度變遷的進(jìn)程。同樣，規(guī)模經(jīng)營、股份合作制、反租倒包、四荒地拍賣等制度創(chuàng)新模式，大多也都是由農(nóng)民所首創(chuàng)，并在地方政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下得以順利完成制度變遷。

三 當(dāng)前農(nóng)地制度變遷的博弈機(jī)制

我國上世紀(jì)90年代持續(xù)凸現(xiàn)的“三農(nóng)”問題，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)地制度的廣泛關(guān)注，相應(yīng)探索和實(shí)踐也在持續(xù)進(jìn)行。農(nóng)地制度的未來變遷方向，同樣取決于不同利益群體之間的博弈結(jié)果。只要符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體要求，中央政府通常不會(huì)過多干預(yù)農(nóng)地制度變遷。中央近年先后制止了一些地區(qū)強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地推行兩田制和反租倒包的問題，主要出于維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的考慮。為了減輕制度變遷的成本和風(fēng)險(xiǎn)，中央政府先后在貴州嵋潭、廣東南海、江蘇蘇南地區(qū)、山東平度、北京順義、湖南懷化、陜西延安等地市縣建立農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新試驗(yàn)。全國各地差異巨大的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，決定了農(nóng)地制度創(chuàng)新的客觀方向呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)；制度變遷的具體方式和規(guī)則設(shè)計(jì)，則主要取決于不同利益主體之間的博弈與權(quán)衡結(jié)果。

整體來看，在近年來我國農(nóng)地制度的演變過程中，都不難發(fā)現(xiàn)地方政府主動(dòng)參與的身影，雖然制度創(chuàng)新最初起源于農(nóng)民的探索，但這種農(nóng)民自發(fā)式的誘致性制度變遷模式，往往難以同時(shí)協(xié)調(diào)和兼顧各方利益，從而在普遍推廣過程中遇到各種各樣的阻力，最終仍不得不由地方政府出面進(jìn)行校正完善并廣泛推行，導(dǎo)致制度變遷往往滲透了地方政府的意志，最終反而在一定程度上違背了農(nóng)民最初的創(chuàng)新愿望。導(dǎo)致這種局面的重要原因在于，當(dāng)前農(nóng)地制度創(chuàng)新已從單項(xiàng)突破進(jìn)入整體調(diào)整階段，僅僅依靠農(nóng)民自身的力量往往難以突破制度瓶頸，因此必須依靠政府對(duì)改革路徑作出整體規(guī)劃。

[1]王景新.中國農(nóng)村土地制度變遷30年：回眸與瞻望[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2008(6)：5-11.

[5]王浩.中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大[J].山東經(jīng)濟(jì)，2008(6)：38-42.

[3]姜鋒.中國農(nóng)村土地制度問題研究[D].北京：中共中央黨校，2008.

[4]趙陽.共有與私用：中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京：生活、讀書、新知三聯(lián)書店，2007.

[5]黃季焜.六十年中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和三十年改革奇跡——制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)改革[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010(1)：4-18.

[6]馮健，等.鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型：政策與保障[M].江蘇：南京師范大學(xué)出版社，2009.

ClassNo.:F321.1DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：宋瑞斌)

OnEvolutionofAgriculturalLandSysteminPRCBasedonGameMechanisminChina

Wang Hao1，Liu Rongli2，Bai Xiaoyu3

(1.Engineering Project Department, Luoyang Institute of Science and Technology, Luoyang, Henan 471023，China; 2.The Party School of Luoyang City of the CPC, Luoyang, Henan 471003，China; 3.Department of Humanities and management, Hezhou university, Hezhou,Guangxi 542800，China)

The paper argues that the evolution of rural land system is seen as a game process on the basis of different interest groups. The paths and patterns of institutional changes rested on the game results among different interest groups during which there were some dominant interests groups which played a decisive role . Since 1978, most of changes of the agricultural land system were firstly created by farmers and rural grassroots organizations and then promoted by local government which is not the same as that of changes promoted compulsorily by the central government.

Institutional change；the agricultural land property；farmland property；game theory

王浩，博士，副教授，洛陽理工學(xué)院。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論。

劉榮利，碩士，講師，中共洛陽市委黨校。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論。

白曉玉，碩士，講師，賀州學(xué)院。研究方向：人力資源管理、品牌營銷、物流與供應(yīng)鏈管理。

河南省哲學(xué)社科規(guī)劃項(xiàng)目“糧食核心區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究”，編號(hào)：2010CJJ024；河南省軟科學(xué)項(xiàng)目“糧食核心區(qū)糧農(nóng)增收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)動(dòng)機(jī)理與政策創(chuàng)新研究”，編號(hào)：112400420032；河南省政府決策研究招標(biāo)項(xiàng)目“河南省實(shí)施重大民生工程的績(jī)效與機(jī)制創(chuàng)新研究”，編號(hào)：2012B466。

1672-6758(2013)01-0056-2

F321.1

A