對當(dāng)前動物防疫工作現(xiàn)狀及應(yīng)對策略的思考

張國安

（四川省北川羌族自治縣動物疫病預(yù)防控制中心，四川北川 622760）

一、動物防疫工作現(xiàn)狀

2005年5月，國務(wù)院出臺了獸醫(yī)工作的革命性文件《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號），“各地工作體系逐步健全，初步構(gòu)建了行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐體系，動物疫病監(jiān)測、檢疫監(jiān)督、獸藥質(zhì)量監(jiān)察和殘留監(jiān)控、野生動物疫源疫病監(jiān)測等方面的基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，”特別是解決了防疫工作最基層即鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的編制、經(jīng)費問題，配備了村級防疫員，從上到下建立了完整的動物防疫體系，“有效防控了口蹄疫、高致病性禽流感等重大動物疫病，有力保障了北京奧運會、上海世博會等重大活動的動物產(chǎn)品安全，成功應(yīng)對了汶川特大地震等重大自然災(zāi)害的災(zāi)后防疫，為促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、提高人民群眾生活水平、保障社會和諧穩(wěn)定作出了重要貢獻?！?但我們也要清晰地看到自身存在的問題，有些還嚴(yán)重影響工作的正常開展，歸納起來有兩個方面，分述如下。

（一）動物防疫體系健全，機構(gòu)職責(zé)人員問題不容忽視

1.動物防疫主體結(jié)構(gòu)建立，體系網(wǎng)絡(luò)覆蓋到位，機構(gòu)地位有待提升。從農(nóng)業(yè)部到省、市、縣，動物防疫工作的行政管理、監(jiān)督執(zhí)法、技術(shù)支撐三個機構(gòu)建立健全，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站和村級防疫員構(gòu)成了完整的動物防疫體系。但行政管理部門未能完全獨立存在，與食品或農(nóng)業(yè)組成行政管理部門，在整個大農(nóng)業(yè)的家庭中，動物防疫僅是常規(guī)工作之一，已有淡化的趨勢。縣畜牧獸醫(yī)局現(xiàn)階段雖然獨立，但也只是縣政府的直屬事業(yè)單位，隨著體制改革的深入，整合的可能非常大。而作為監(jiān)督執(zhí)法的動物衛(wèi)生監(jiān)督所和作為技術(shù)支撐的動物疫病預(yù)防控制中心與衛(wèi)生系列機構(gòu)相比，地位也非常尷尬，二級法人，既沒行政權(quán)、財權(quán)也沒人權(quán)。

2.動物防疫工作組織實施、監(jiān)督執(zhí)法、技術(shù)支撐職責(zé)不明，人員混崗。按照獸醫(yī)管理體制改革的意見，思路是非常清楚的，即行政管理部門負責(zé)整個防疫工作的組織實施，動物衛(wèi)生監(jiān)督所負責(zé)監(jiān)督執(zhí)法，動物疫病預(yù)防控制中心負責(zé)技術(shù)支撐，而目前的現(xiàn)狀是行政管理部門只承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任（省市縣分別內(nèi)設(shè)有獸醫(yī)處、科、股），動物衛(wèi)生監(jiān)督所負責(zé)畜產(chǎn)品安全，動物疫病的強制免疫注射及應(yīng)急處置都落在動物疫病預(yù)防控制中心頭上了，在縣級更是如此，尤其是實施防疫績效目標(biāo)考核后，防疫密度與質(zhì)量直接與動物疫病預(yù)防控制中心掛鉤，本末倒置。而在獸醫(yī)體制改革過程中，爭取到的政策不優(yōu)厚，參公的吸引力太大，許多專業(yè)技術(shù)人員包括高級職稱的都選擇參公（有些地方是全部），造成人員的缺失，特別是縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所混崗嚴(yán)重，編制被局機關(guān)非專業(yè)人員、其它站所人員占用，又使用非在編人員，實際在崗少，業(yè)務(wù)開展難，有些縣從成立以來未完成一例監(jiān)督執(zhí)法案件。

3.村級防疫員將成新的負擔(dān)。獸醫(yī)體制改革的最大受益者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的同志，一是解決了自身的工作編制及經(jīng)費，二是手下還有一幫人即村防疫員做事，從實施者變?yōu)榻M織者，從體力勞動者變?yōu)槟X力勞動者。但隨著勞動力成本的上升，目前村防疫員的報酬太低，尤其是邊遠山區(qū)工作量大，全年參加集中防疫時間有的長達2個月之久，很不劃算，年輕的不干，老年的干不了，雖然防疫員是村級組織聘請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站使用，但其工作期間如遇安全事故則必須由動物防疫部門承擔(dān)（僅被狗咬傷打狂犬免疫蛋白和疫苗就要2 000多元）。而且長期使用又將會出現(xiàn)養(yǎng)老的問題，必將成為新的社會負擔(dān)。

（二）國家防疫任務(wù)重，基層開展壓力大

1.免疫注射病種多，工作量非常大。免疫注射是動物防疫體系特別是基層最重要的工作內(nèi)容，是獸醫(yī)的“飯碗工程”。2006年農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《2006年高致病性禽流感和口蹄疫等重大動物疫病免疫方案》，將口蹄疫、豬瘟、雞新城疫列入春秋集中免疫，高致病性禽流感則要求常年免疫（2007年調(diào)整為春秋集中免疫），并每年進行一次狂犬病免疫，2008年新增高致病性豬藍耳病，截止2013年目前基層春季要開展集中免疫注射的病種有高致病性禽流感、雞新城疫、口蹄疫、豬瘟、高致病性豬藍耳病、狂犬病等6種，畜禽有豬、牛、羊、雞、鴨、鵝、鴿、犬等8種，再加上圈舍消毒，工作任務(wù)非常艱巨。特別是邊遠山區(qū)，農(nóng)戶居住分散且交通不便，而飼養(yǎng)品種不少，一般的農(nóng)戶都有豬、雞、牛、犬等，疫苗及注射消毒器械攜帶不易，在免疫同時獸醫(yī)還要求填寫防疫告知書（張貼在農(nóng)戶圈舍）、免疫檔案等，每一個工作小組至少要4～5人，從注射操作來看豬關(guān)在圈舍內(nèi)還比較容易，牛不好保定，最麻煩的是家禽，有圈或圍欄的都不好捉拿，更不要說敞放的“飛雞”，有些還需要利用晚上再去一次，最危險的當(dāng)然是犬的免疫，經(jīng)常咬傷防疫員（或免疫其它畜禽被咬傷），如遇畜主沒在家的連圈都進不了，如何免疫，為了保證應(yīng)免疫盡免，只好再次或反復(fù)多次才能完成，無形當(dāng)中又增加了若干的工作量。經(jīng)過測算，1個小組一天只能完成一個自然社的注射任務(wù)（不算補免）。

2.基層條件受限，免疫質(zhì)量不敢保證。雖然農(nóng)業(yè)部下達的免疫抗體合格的標(biāo)準(zhǔn)是70%，但作為千家萬戶的散養(yǎng)戶來說完成這個指標(biāo)還是非常困難的。我們知道抗體產(chǎn)生受多種因素影響，包括自身的機體狀況，注射前后是否使用抗生素，注射部位、劑量，稀釋液等，還受到疫苗的儲存和運輸環(huán)境影響?；鶎荧F醫(yī)經(jīng)常問我們這樣一個問題，“我們怎樣知道疫苗在注射前還是否有效？”現(xiàn)在疫苗都是全省統(tǒng)一招標(biāo)采購，由中標(biāo)企業(yè)直接運送到縣級動物疫病預(yù)防控制中心，距離相隔千里，汽車運輸或物流托運都要幾天時間，中途的保溫措施如果沒法保證，收貨也沒有條件搞實驗室檢測（最多測下真空），疫苗是否有效我們也沒底，而縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有專門的疫苗冷藏運輸車，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站的同志自己找車運輸，路途長短不一，也肯定影響疫苗的效價。再加上中標(biāo)的企業(yè)每次都可能不一樣，也沒法與企業(yè)溝通。我們從2009年秋季開始，每年春秋兩季集中免疫結(jié)束后都要對全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機采樣檢查抗體，其結(jié)果是全部達到70%合格率很困難，與省內(nèi)外同行交流也得到認可。

3.每月定期補免，流于形式。按照要求，春秋集中強制免疫結(jié)束后，對于新補欄畜禽實施定期補免，但實際工作中難度非常大，一是信息誰來報告的問題，養(yǎng)殖戶和村級防疫員都難做到位。二是疫苗誰來注射的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)忙不過來，村級防疫員無報酬經(jīng)費。

4.生豬免疫程序的執(zhí)行較困難。相比較其它畜禽來講，豬的強制免疫疫病有3種，按照農(nóng)業(yè)部免疫方案規(guī)定，對所有豬進行O型口蹄疫、高致病性豬藍耳病、豬瘟強制免疫，規(guī)模養(yǎng)殖場按推薦免疫程序進行免疫，散養(yǎng)家畜在春秋兩季各實施一次集中免疫，對新補欄的家畜要及時免疫（豬瘟則要求每月定期補免）。規(guī)模場的免疫很明確，而散養(yǎng)家畜比如在集中免疫時具體怎樣實施，農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《2013年國家動物疫病強制免疫計劃》的通知（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2013〕8號）中沒有明確規(guī)定，目前比較多的說法就是高致病性豬藍耳病不能與豬瘟和口蹄疫同時注射（以前也提過要錯開免疫），而且都要加強免疫一次效果才好，抗體產(chǎn)生得多，合格率才高。那就是說要完成豬的動物疫病強制免疫任務(wù)必須得打兩次針（一般是先打豬瘟和口蹄疫，間隔7～10天后再打豬藍耳病疫苗），要保證抗體質(zhì)量還得打4次針，想一想就知道有多難。這只是集中免疫，而我們在仔豬騸割時還要開展基礎(chǔ)免疫，也是要求把這三針免疫到位，當(dāng)然農(nóng)業(yè)部的免疫計劃里并沒有強調(diào)基礎(chǔ)免疫是否進行。而我們實際工作中仔豬騸割時打針已成習(xí)慣動作。

5.規(guī)模場戶監(jiān)管困難重重。養(yǎng)殖將逐步集中是畜牧業(yè)發(fā)展的趨勢，規(guī)模場戶的養(yǎng)殖數(shù)量在一定地區(qū)已超過散養(yǎng)戶，得到政府和業(yè)務(wù)部門重視和提倡，許多在其它行業(yè)掙了錢的老板都投身到養(yǎng)殖行業(yè)，其目的是為了賺錢，只重視項目資金聯(lián)系，基礎(chǔ)投入先天不足，選址不科學(xué)、設(shè)施缺乏，無執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，監(jiān)管時牽絆多、改進少。即使是一些企業(yè)得到巨額政府無償投入，其檢疫申報還是不主動，投入品檢測不配合。

(三)配套政策及相關(guān)設(shè)施技能嚴(yán)重滯后

1.動物免疫反應(yīng)治療及死亡補償經(jīng)費。根據(jù)《動物防疫法》的規(guī)定“因依法實施強制免疫造成動物應(yīng)激死亡的給予補償。具體補償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定”，實施強制免疫已經(jīng)5個年頭，可標(biāo)準(zhǔn)和辦法遲遲未出臺，對于基層來講一是缺乏經(jīng)費，二是如何補償缺乏依據(jù)。

2.動物防疫監(jiān)督執(zhí)法和動物疫病監(jiān)測等技術(shù)支撐設(shè)施跟不上?！按_保不發(fā)生畜產(chǎn)品安全事件，確保不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫情”是我們經(jīng)常寫在文件里的一個工作目標(biāo)，要完成這個目標(biāo)必須采用技術(shù)手段作為支撐，養(yǎng)殖投入品檢測、免疫抗體檢測、病原學(xué)監(jiān)測都需要在實驗室完成，農(nóng)業(yè)部也發(fā)布了《獸醫(yī)系統(tǒng)實驗室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，但各地在建設(shè)中重視程度不一，能達到驗收標(biāo)準(zhǔn)正常開展工作的少，而且儀器設(shè)備采購參數(shù)質(zhì)量參差不齊，高價格買了低產(chǎn)品，特別重要的是基層實驗室有了，設(shè)備有了，就是沒有買試劑和耗材的錢。

3.實驗室檢測能力有待提升。實驗室檢測在基層歷來都不受重視，即使科班出身的專業(yè)人員久未動手也生疏得很，況且新技術(shù)、新設(shè)備的使用，必須要加強實驗室操作技術(shù)人員的技能培訓(xùn)。

二、應(yīng)對策略的思考

（一）理順體制、明確職責(zé)、完善管理制度

1.理順體制、明確職責(zé)。動物防疫體系中行政管理、監(jiān)督執(zhí)法、技術(shù)支撐三者間不僅僅是管理與被管理的關(guān)系，應(yīng)是相輔相成的魚與水的關(guān)系。但三者各自的職責(zé)應(yīng)該明確，從上到下也應(yīng)該垂直對應(yīng)。動物防疫工作是政府行為，其組織實施肯定應(yīng)由行政管理機構(gòu)來負責(zé)，不管這個管理機構(gòu)如何撤并，不能占用編制的是一部分人，做工作的又是另一部分人。比如可疑疫情的應(yīng)急處置，誰來牽頭？而作為新成立的監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)動物衛(wèi)生監(jiān)督所來說，首當(dāng)其沖的是提升執(zhí)法隊伍的形象，不能老是停留在過去檢疫收費階段，今年的“問題雞事件”、“黃浦江死豬事件”都暴露了我們動物防疫監(jiān)管的缺失，要有一種敢作敢為的勇氣，有所作為！要在群眾中樹立我們的威信，得到群眾的信任，同時也敢于對我們的工作負責(zé)任，讓老百姓放心，不能上海有禽流感，全國都不吃雞肉！動物疫病預(yù)防控制中心作為技術(shù)支撐機構(gòu)其主要職能應(yīng)是專業(yè)技術(shù)工作，不應(yīng)過多的參與行政管理與監(jiān)督執(zhí)法，比如動物集中免疫工作，就應(yīng)由局行政管理部門組織實施，實施過程中遇到阻力則動物衛(wèi)生監(jiān)督所就應(yīng)該實施行政執(zhí)法，維護動物疫病強制免疫的順利實施，免疫質(zhì)量怎么樣，這就由動物疫病預(yù)防控制中心做出檢測報告來，體現(xiàn)出技術(shù)支撐的作用。職責(zé)明確、密切配合才能共同做好動物防疫工作。

2.提升管理力度。這個管理主要是指上級對下級的監(jiān)督管理，尤其是對基層機構(gòu)、編制、人員、防疫設(shè)施建設(shè)等，比如人員是否占編不在崗的問題、非專業(yè)人員比重過大的問題、設(shè)施設(shè)備是否到位的問題，應(yīng)該通過硬性的指標(biāo)管理而監(jiān)督執(zhí)行。

3.改變動物防疫設(shè)施投入方式。比如動物防疫監(jiān)督執(zhí)法車、疫苗冷藏運輸車、動物疫病采樣車等應(yīng)以實物的方式直接配套至基層，如以項目資金的方式很可能挪為他用或改變用途。而實驗室建設(shè)應(yīng)根據(jù)不同的級別統(tǒng)一采購和下發(fā)必需的設(shè)備、耗材、檢測診斷試劑等。如以項目資金的方式下達則應(yīng)統(tǒng)一制定設(shè)備參數(shù)規(guī)格，以免基層所買非所需，造成不必要的浪費。

（二）動物防疫策略調(diào)整

1.逐漸取消強制免疫注射，采取撲殺根除策略。預(yù)防注射是動物防疫工作的重要手段，建國以來在控制豬的三大傳染病穩(wěn)定生豬發(fā)展方面起到巨大的作用，近年來在防控高致病性禽流感和豬藍耳病也成效顯著，但免疫注射對動物疫病防控只能算是一種消極的手段，因為疫苗注射只能起到臨床保護作用，不具有抗感染作用，免疫動物仍可發(fā)生隱性感染或持續(xù)感染帶毒，也就是說免疫掩蓋了病原存在的事實，造成清凈無疫的假象。尤其是對人畜共患病的防控是非常不利的，因畜禽都沒事，而人卻疏于防范反而造成感染。在當(dāng)前國力增強的情況下，應(yīng)采取撲殺根除策略，以撲殺感染動物和同群易感動物并同時采取嚴(yán)格生物安全措施為主要手段。

（1）在取消順序上應(yīng)先取消散養(yǎng)家畜，后是規(guī)模場。其理由有三：一是春秋集中免疫耗費大量的人力財力，用其作撲殺補償是綽綽有余。集中免疫老百姓沒有出一分錢，全是政府買單，疫苗一頭份就要攤幾角或更多，以四川省春季動物疫苗政府招標(biāo)價計算，1頭豬注射豬瘟、豬口蹄疫、高致病性豬藍耳病合計2.7元，全省疫苗招標(biāo)5個多億，如果用于撲殺補償按1 000元1頭都要補償50萬頭，這還只是半年。我們曾做過測算，平均1個社要用4個防疫員工作一天（早出晚歸超過8小時），作為技術(shù)體力活每人每天按150元計算，全縣1 787個社應(yīng)支出100多萬元，防疫器械及消毒物資等費用50多萬元，疫苗費用200萬元，全年近500萬元。二是解決了村防疫員的遺留問題，不搞春秋集中防疫就沒有必要再請村級防疫員。三是規(guī)模場飼養(yǎng)數(shù)量多，疫病的風(fēng)險大，按照免疫程序?qū)嵤╊A(yù)防注射在短期內(nèi)還是很有必要的，而散養(yǎng)農(nóng)戶本身居住分散，有天然的生物安全屏障，患病的機率小，即使出現(xiàn)疫病由政府給予撲殺補償也能夠承受。

（2）先雞新城疫、豬瘟，后藍耳、口蹄疫、禽流感。雞新城疫、豬瘟通過幾十年的預(yù)防注射其發(fā)病溫和很多，烈性暴發(fā)的可能非常小，完全可以通過普查和陽性撲殺達到凈化的目的。而后3種疫病目前控制較難，俗話說“豬糧安天下”，豬有問題會涉及到社會民心的穩(wěn)定，禽流感又是人畜共患，逐步實施還是很有必要的，不過我個人認為對散養(yǎng)家禽實施疫苗注射意義不大，一是注射本身難度大，密度只能是理論上達到100%，浪費人力財力，而且按照《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》確診為疑似高致病性禽流感后對方圓3 km的疫區(qū)內(nèi)家禽全部撲殺處理，即1只未免發(fā)病可能殃及無數(shù)，豈不是免疫白做了。二是毒株變化快，注非所防，也是浪費。

（3）豬的免疫改為源頭控制。豬的養(yǎng)殖較其它畜禽有其特殊性，一是騸割，二是滿雙月，這就為我們從源頭控制提供了很好的條件?？梢栽?0日齡（28～35日齡）騸割時免疫第一次（三種疫病強制免疫可以分點注射），60日齡加強免疫后出售。只是這一項工作需要執(zhí)業(yè)獸醫(yī)來完成。我的建議是用好當(dāng)前的兩筆資金來完成這項工作，一是能繁母豬補貼（每年每頭100元），二是品種改良補貼。我們只要管好母豬就能管好仔豬的免疫，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為轄區(qū)，建立能繁母豬養(yǎng)殖檔案，其配種給予改良補貼，并分村劃定片區(qū)安排專人負責(zé)（執(zhí)業(yè)獸醫(yī)）騸割和疫苗注射，其報酬就按每頭每年100元計，養(yǎng)殖戶不需要再出一分錢，也就是說養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)母豬其配種、仔豬騸割都不掏一分錢，而且能做好基礎(chǔ)免疫，省掉春秋集中免疫，事半功倍。

2.公開口蹄疫的防控?？谔阋弑Ｃ苁鞘軞v史的局限與需要，“五號病”已完成了它的歷史使命。五號病不僅是傳染病，還演化成“政治病”，給我們專業(yè)技術(shù)人員和分管的行政領(lǐng)導(dǎo)帶來太多的壓力。現(xiàn)在應(yīng)該是公開其真面目的時候了，當(dāng)然口蹄疫A型和亞州Ⅰ型已做到了，那么O型也應(yīng)如此。其理由是：2009年1月19日農(nóng)業(yè)部第1149號公告，即農(nóng)業(yè)部會同衛(wèi)生部共同制定的《人畜共患傳染病名錄》將口蹄疫正式刪除了，這么多年來國內(nèi)也沒有人感染口蹄疫的報道。既然不是人畜共患病，其待遇就應(yīng)降一等級。而且近年來其死亡率也不是那么高了，也有專家介紹了很多醫(yī)治的方子，當(dāng)然我還是不主張醫(yī)治應(yīng)嚴(yán)格按照處置技術(shù)規(guī)范，作無害化處理。

3.提升獸醫(yī)公共衛(wèi)生的防控職能。過去定位獸醫(yī)工作是為畜牧業(yè)健康發(fā)展保駕護航，在人畜共患病多發(fā)、畜產(chǎn)品安全事故頻現(xiàn)的今天顯然是不全面的，尤其是我們在防治血吸蟲、布病、結(jié)核、狂犬病、豬Ⅱ型鏈球菌病、豬流感乃至高致病性禽流感中發(fā)揮了重要的作用，在此基礎(chǔ)上主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，將獸醫(yī)公共衛(wèi)生防控列入重要的工作職責(zé)之一，展示我們動物衛(wèi)生工作者對人類公共衛(wèi)生安全和社會和諧的責(zé)任心和奉獻精神。

4.加大對基層動物防疫工作的投入力度。動物防疫工作的決策在上面，落實在基層，難點也在基層，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，再加上行業(yè)處于弱勢，支持動物防疫工作的財力十分有限，必須得到上級乃至中央財政的扶持，而從市場調(diào)節(jié)供應(yīng)的角度講也是應(yīng)該的。在此還建議調(diào)整對畜牧發(fā)展資金的投入思路，有可能存在這樣的事例，養(yǎng)殖企業(yè)我們無償投入幫忙建起來了，我們還要給無害化處理經(jīng)費、發(fā)生重大疫病給予撲殺補償、遇到污染撤遷我們還要補償，如果他養(yǎng)不好，無償投入也就損失了。