關(guān)于高職院校學(xué)生申訴制度建設(shè)的研究

沈素敏， 孫永芹， 何霜濤

（保定職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 保定071051）

學(xué)生申訴制度具有準(zhǔn)司法性、行政性和專門性等顯著特征［1］，是高職院校依法治校的重要組成部分，有利于維護學(xué)生權(quán)益、及時化解矛盾、減少糾紛、維護學(xué)校穩(wěn)定。近年來，高校被訴案件增多，學(xué)生選擇訴訟方式解決與學(xué)校糾紛的案件呈上升趨勢。因此，建設(shè)和完善學(xué)生申訴制度是高職院校實現(xiàn)法治管理、構(gòu)建和諧校園亟待解決的課題。現(xiàn)擬以保定職業(yè)技術(shù)學(xué)院、河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院等5所高校的學(xué)生申訴制度作為研究對象，通過問卷調(diào)查開展研究，以了解學(xué)生申訴制度的建設(shè)現(xiàn)狀和制約因素，研究制定完善高職院校學(xué)生申訴制度的新舉措。

一、高職院校學(xué)生申訴制度建設(shè)的現(xiàn)狀

自1995年新《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱新《規(guī)定》）實施以來，高校大學(xué)生的申訴權(quán)從制度層面上已基本得到了保障。但在實踐操作中，申訴制度并沒有完全得到貫徹，實施效果也不理想。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保定市大部分高職院校的學(xué)生申訴意識淡薄、學(xué)生申訴處理委員會的人員配置不科學(xué)、學(xué)生在申訴過程中的程序性權(quán)利未能得到充分保護；申訴期間，學(xué)生的受教育權(quán)未能得到有效保護。

（一）學(xué)生申訴處理委員會的人員配置不科學(xué)

在保定市高職院校中，大部分學(xué)校都成立了專門的學(xué)生申訴處理委員會，制定了校內(nèi)學(xué)生申訴管理辦法，對學(xué)生申訴處理委員會成員的組成做了明確規(guī)定。然而，有些學(xué)校沒有提到“教師和學(xué)生代表的比例和產(chǎn)生辦法”，沒有規(guī)定回避制度［2］；甚至部分學(xué)校根本沒有設(shè)置專門的學(xué)生申訴處理委員會，有的掛靠在學(xué)生處，有的掛靠在院團委；兼有行政職務(wù)的中層以上干部幾乎占到了學(xué)生申訴處理委員會成員的2／3。這些因素導(dǎo)致學(xué)生申訴處理委員會不能始終保持獨立性、中立性、公正性，其處理結(jié)果在學(xué)生心目中也會失去權(quán)威性。學(xué)生申訴處理委員會掛靠在院團委，尤其是掛靠在學(xué)生處很不合理，因為學(xué)生處是大部分學(xué)生處分決定的做出者。自己做出的決定，自己接受申訴，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。

（二）學(xué)生在申訴過程中的程序性權(quán)利未能得到充分保護

公開、公正、公平地處理學(xué)生申訴問題，必須有正當(dāng)?shù)某绦蜃霰Ｕ?。只有正?dāng)?shù)某绦騼?yōu)先于實體規(guī)則，學(xué)生的申訴權(quán)才能得以真正實現(xiàn)。然而在實踐中，學(xué)生在申訴過程中的程序性權(quán)利未能得到充分保護。經(jīng)調(diào)查，保定市大部分高職院校在申訴處理程序上存在缺陷，對學(xué)生申訴處理程序缺乏具體明確的規(guī)定，即使有規(guī)定，也比較簡單化和原則化。主要存在以下問題：一是規(guī)定學(xué)生必須采取書面申請的方式，未給學(xué)生留出陳述和申辯的機會；二是對學(xué)生提起申訴的期限規(guī)定太短，規(guī)定學(xué)生要在收到處分決定書之日起5個工作日內(nèi)提起申訴；三是沒有關(guān)于舉證責(zé)任問題的規(guī)定。

（三）學(xué)生在申訴期間的受教育權(quán)未能得到有效保護

受教育權(quán)是學(xué)生在校期間應(yīng)享有的一項最重要的權(quán)利。保障學(xué)生的受教育權(quán)應(yīng)當(dāng)作為學(xué)校制定學(xué)生申訴制度的宗旨。但是，目前保定市大部分高職院校都沒有涉及“學(xué)生在申訴期間的受教育權(quán)”。即使有涉及，也是關(guān)于剝奪學(xué)生在申訴期間受教育權(quán)的規(guī)定。例如，有的學(xué)校規(guī)定，對受到學(xué)校處分、處理提出申訴的，在申訴期間原處分、處理決定繼續(xù)執(zhí)行。這樣就會導(dǎo)致學(xué)生在接受開除學(xué)籍等處分時，即在申訴期間，他們的學(xué)習(xí)機會和受教育權(quán)就被剝奪了。如果學(xué)生通過申訴，所受處分被減輕了，那么學(xué)生在申訴期間被剝奪的學(xué)習(xí)機會在事后是無法補償?shù)摹?/p>

二、高職院校學(xué)生申訴制度建設(shè)的制約因素

（一）宣傳力度不夠

“法不公布不為法”。同樣，學(xué)校的規(guī)章制度在制定后，只有被大眾了解，才能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保定市大部分高職院校對學(xué)生申訴制度在宣傳力度上不主動、不到位。有些學(xué)校對學(xué)生申訴制度從未做過任何宣傳，甚至有些高校負(fù)責(zé)人怕學(xué)生“找麻煩”，總是談“申”色變，將制定好的學(xué)生申訴制度束之高閣或者隱藏起來，在對學(xué)生做出處分或處理時，從不告知學(xué)生擁有申訴權(quán)。這就導(dǎo)致大部分學(xué)生根本不知道學(xué)校有申訴制度，更不知道自己受到處分后還有提起申訴的權(quán)利。

（二）程序正當(dāng)和程序正義理念不強

程序正當(dāng)是依法治國的基本與核心理念，也是高職院校實現(xiàn)民主化和法治化的基本要求。經(jīng)調(diào)查，在保定市高職院校中，由于負(fù)責(zé)人的程序正當(dāng)和程序正義理念不強，有些學(xué)校在日常教育教學(xué)管理中，尤其是在對學(xué)生實施處分時，對學(xué)生申訴過程中的程序問題不夠重視，甚至某些學(xué)校只注重處理結(jié)果，根本不按程序辦事，最終導(dǎo)致學(xué)生在申訴過程中的程序性權(quán)利不能得到有效保護。而且，保定市大部分高職院校對學(xué)生申訴處理程序缺乏具體明確的規(guī)定，即使有規(guī)定，也比較簡單。

（三）學(xué)生申訴意識淡薄

目前，高職院校的大學(xué)生大部分都是“九零后”，他們動手能力較強，法制理念和權(quán)利意識比較淡薄。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保定市高職院校中大部分學(xué)生對申訴權(quán)缺乏深入了解，沒有申訴意識。有53%的學(xué)生竟然不知道什么是申訴權(quán)，當(dāng)問及“你是否理解申訴權(quán)的具體含義”時，只有20%的學(xué)生能正確理解申訴權(quán)的涵義。這表明高職院校的大學(xué)生對關(guān)系到自己切身利益的申訴權(quán)還很陌生。當(dāng)問及“對學(xué)校的處理決定有異議時，是否向?qū)W校提出申訴”時，大部分學(xué)生不愿意選擇申訴，因為他們認(rèn)為學(xué)校和學(xué)生是管理和被管理的關(guān)系，即使申訴了也不會得到公正處理，而且會影響自己今后的學(xué)習(xí)和生活。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分學(xué)生為維護自身的合法權(quán)益，會選擇在網(wǎng)站（例如新華網(wǎng)）發(fā)布信息，以表達自己對學(xué)校行為的不滿。因為他們認(rèn)為這樣不會暴露自己的身份。

三、完善高職院校學(xué)生申訴制度的具體措施

（一）加強宣傳力度

為保障學(xué)生申訴權(quán)的充分實現(xiàn)，高職院校應(yīng)進一步對申訴制度進行廣泛而深入的宣傳［3］?？刹捎靡韵滦麄魍緩剑簩W(xué)生申訴制度的相關(guān)知識作為《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課程的教學(xué)內(nèi)容之一，按課時為學(xué)生宣講；通過校園網(wǎng)、宣傳櫥窗和校園廣播等媒介，宣傳公布學(xué)生申訴處理辦法；在校報開辟“安全法治”專欄，為學(xué)生普及學(xué)生申訴制度的相關(guān)法律知識；積極組織學(xué)生開展“學(xué)生申訴制度”主題教育活動；在每年度的“12·4”法制宣傳日到來之際，組織學(xué)生開展“學(xué)生申訴制度”主題宣傳活動，引導(dǎo)學(xué)生依法行使權(quán)利和履行法定義務(wù)；定期為學(xué)生開展“學(xué)生申訴制度主題班會”；在新生入學(xué)教育中，把“學(xué)生申訴制度”作為重要內(nèi)容。

（二）優(yōu)化學(xué)生申訴處理委員會的人員構(gòu)成

目前，高職院校學(xué)生申訴處理委員會的人員構(gòu)成不很合理，關(guān)于教師和學(xué)生代表的比例和產(chǎn)生辦法都沒有涉及，致使學(xué)生申訴處理委員會缺乏獨立性、中立性和公正性［4］。在學(xué)生申訴處理委員會的人員組成上，可以借鑒臺灣臺中師范學(xué)院的做法。該校的《國立臺中師范學(xué)院學(xué)生申訴制度評議委員會設(shè)置辦法》規(guī)定，學(xué)生申訴處理委員會的成員還應(yīng)當(dāng)包括教育學(xué)專業(yè)、法學(xué)專業(yè)和心理學(xué)專業(yè)的教師代表，并規(guī)定無行政職務(wù)教師代表的比例要在50%以上，學(xué)生代表比例不得少于20%［5］。根據(jù)高職院校的實際，學(xué)生申訴處理委員會的成員比例應(yīng)為：教育學(xué)、心理學(xué)和法學(xué)專業(yè)教師的比例應(yīng)不少于1／3，以保證處理決定的合理、合法；學(xué)生代表所占比例應(yīng)在1／3左右，以確保處理決定的公開、公平；無行政職務(wù)教師的比例應(yīng)少于1／3，以保障處理結(jié)果的準(zhǔn)確、權(quán)威和公正。

（三）保護學(xué)生的程序性權(quán)利

如果缺乏程序的保障，學(xué)生的申訴權(quán)就會成為法律上的“空頭支票”。為此，應(yīng)強化程序優(yōu)先的工作思路，克服重結(jié)果輕程序的思維定勢，采取一系列措施，保障學(xué)生在申訴過程中的程序性權(quán)利［6］。

1．采用舉證責(zé)任倒置的原則 行政法規(guī)定，當(dāng)事人提起行政訴訟適用舉證責(zé)任倒置原則，即如果原告認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為不當(dāng)，提起行政訴訟，要由做出該具體行政行為的行政機關(guān)舉證，證明自己的行為是合法的。學(xué)生相對于學(xué)校來說處于弱勢，所以學(xué)生申訴制度也應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置的原則，由學(xué)生申訴處理委員會承擔(dān)舉證責(zé)任。這樣才有利于保護學(xué)生的程序性權(quán)利。

2．明確需要保護的程序性權(quán)利 要在學(xué)生申訴管理辦法中明確規(guī)定需要保護的程序性權(quán)利。根據(jù)高職院校的實際，這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括以下幾種：第一，及時被告知處理處分決定，以及救濟途徑和救濟程序的權(quán)利。第二，要求舉行聽證的權(quán)利。學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)引入聽證程序，給學(xué)生提供申訴陳述意見的機會。第三，被申訴機構(gòu)平等對待的權(quán)利。學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)確保程序公開透明，防止不公平對待情況的出現(xiàn)。第四，申請學(xué)生申訴處理委員會說明理由的權(quán)利。申請學(xué)生申訴處理委員會說明理由，可以制約委員會自由裁量權(quán)的使用，進而保護學(xué)生的申訴權(quán)。

3．將程序通過制度固定下來 只有將程序通過制度固定下來，才能保證學(xué)生申訴權(quán)的徹底實現(xiàn)。為此，應(yīng)當(dāng)制定學(xué)生申訴處理委員會的議事制度和規(guī)則，明確申訴處理的程序和原則，建立申訴期間保障學(xué)生學(xué)習(xí)機會、申訴不加重處理等原則，制定告知、調(diào)查、聽證、回避、時效、責(zé)任追究等制度，進而實現(xiàn)程序的制度化。

（四）保障學(xué)生在申訴期間的受教育權(quán)

大學(xué)生最基本的權(quán)利是受教育權(quán)。因此，高職院校應(yīng)當(dāng)把保障學(xué)生在申訴期間的受教育權(quán)作為宗旨，將“保障學(xué)生在申訴期間的學(xué)習(xí)”作為重要制度加以規(guī)定。要明確學(xué)生在申訴期間需要保障的受教育權(quán)的內(nèi)容。根據(jù)高職院校的實際，學(xué)生的受教育權(quán)應(yīng)當(dāng)包括成績考核、自主專業(yè)學(xué)習(xí)、獲得學(xué)歷等權(quán)利。要確立“申訴期間，原處分停止執(zhí)行”的原則，比如在學(xué)生校內(nèi)申訴制度管理辦法中規(guī)定，申訴期間，除開除學(xué)籍的處理外，原處理、處分決定停止執(zhí)行，進而最大限度地保護學(xué)生的受教育權(quán)。

（五）確立申訴不加罰原則

申訴不加罰原則是部分高校效仿刑事訴訟的上訴不加刑原則而設(shè)置的一項原則，是指學(xué)校申訴處理委員會做出的復(fù)查決定不得重于原處理決定的原則。為增強學(xué)生的申訴意識，提高學(xué)生申訴的積極性，充分保障學(xué)生申訴權(quán)利的行使，消除申訴學(xué)生的顧慮，將學(xué)生與學(xué)校之間的矛盾隱患扼殺在搖籃中，高職院校應(yīng)確立申訴不加罰原則。例如，可在學(xué)生申訴處理辦法中規(guī)定，“對于學(xué)生提起的審查、復(fù)查申訴請求，學(xué)校申訴處理委員會不得作出比原決定更重的決定”。

總之，目前高職院校學(xué)生申訴制度尚處于初期階段，在實施過程中存在許多問題。根據(jù)高職院校的實際，加強對學(xué)生申訴制度的宣傳力度，優(yōu)化學(xué)生申訴處理委員會的人員構(gòu)成，保護學(xué)生程序性權(quán)利，保障學(xué)生在申訴期間的受教育權(quán)，確立申訴不加罰原則，是高職院校完善和建設(shè)學(xué)生申訴制度、實現(xiàn)法治管理的有效途徑，也是高職院校改革與發(fā)展的必由之路和必然選擇。

［1］ 張小芳，徐軍偉．法理視野下的高校學(xué)生申訴制度研究［J］．寧波大學(xué)學(xué)報：教育科學(xué)版，2005（2）：70．

［2］ 雷培梁．對促進我國高校校內(nèi)學(xué)生申訴制度適用性的思考［J］．湖北第二師范學(xué)院學(xué)報，2010（9）：117．

［3］ 周麗娜．高校學(xué)生申訴制度實施狀況分析與思考［J］．思想理論教育，2009（13）：90．

［4］ 潘愛國．論我國高等教育申訴制度的完善［J］．山西師大學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（1）：144-145．

［5］ 王莉．行政視野中公民申訴權(quán)的保障［J］．浙江學(xué)刊，2008（8）：161．

［6］ 陳琳．高校學(xué)生申訴制度的意義［J］．廣西青年干部學(xué)院學(xué)，2008（2）：75．?