強(qiáng)化水土保持法治化建設(shè)的認(rèn)識(shí)與思考

李 玥，張忠潮

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 楊凌712100）

中國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，且以侵蝕類(lèi)型多樣、侵蝕強(qiáng)度和危害程度高、區(qū)域差異大等特點(diǎn)成為國(guó)家頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)的水土保持法正是為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展而制定的。從最初1991版《水土保持法》施行至今的20多年當(dāng)中，《水土保持法》對(duì)于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了很大作用。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在新的歷史時(shí)期，面臨著許多新的水土流失問(wèn)題，因此，國(guó)家對(duì)1991版《水土保持法》進(jìn)行了修訂，新修訂的《水土保持法》已于2011年3月1日起開(kāi)始施行，這是我國(guó)水土保持工作的又一個(gè)重要的里程碑，其必將開(kāi)創(chuàng)我國(guó)水土保持工作以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)的新局面。

1 我國(guó)水土流失的現(xiàn)狀、來(lái)源和危害性

1.1 我國(guó)水土流失的現(xiàn)狀

我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，全國(guó)幾乎每個(gè)省、市都會(huì)有不同程度的水土流失。目前，我國(guó)土壤侵蝕總面積達(dá)357萬(wàn)k m2，占國(guó)土總面積的37%。每年土壤流失量達(dá)50億t，占世界的19.2%。我國(guó)土壤侵蝕的主要類(lèi)型可分為水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、重力侵蝕和凍融侵蝕等。其中，水蝕面積165萬(wàn)k m2，風(fēng)蝕面積191萬(wàn)k m2。水利部2005年12月26日發(fā)布的《2004年中國(guó)水土保持公報(bào)》顯示，2004年全國(guó)土壤侵蝕量達(dá)16.22億t，相當(dāng)于從12.5萬(wàn)k m2的土地上流失掉1 c m厚的表層土壤。其中尤以長(zhǎng)江、黃河的土壤侵蝕量最多，分別達(dá)到9.32億t和4.91億t。

水土流失已經(jīng)成為我國(guó)頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家現(xiàn)有的扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣中，水土流失嚴(yán)重的占57%；少數(shù)民族地區(qū)縣中，水土流失嚴(yán)重的占44%；老區(qū)縣中，水土流失嚴(yán)重的占32%。

1.2 我國(guó)水土流失的來(lái)源

我國(guó)水土流失主要來(lái)源于坡耕地和侵蝕溝。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前全國(guó)有坡耕地0.21億h m2，占全國(guó)水土流失面積的6%，但土壤流失量占全國(guó)的28%；東北黑土地區(qū)＞1 k m的侵蝕溝達(dá)25萬(wàn)多條，成為當(dāng)?shù)匦Q食耕地和水土流失嚴(yán)重的主要根源。黃土高原現(xiàn)有＞0.5 k m長(zhǎng)的溝道27萬(wàn)多條，溝道產(chǎn)沙占黃土高原總產(chǎn)沙量的56%。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，具有點(diǎn)線(xiàn)分布、沿溝道堆放、流失量大等特點(diǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)也成為新增水土流失的主要來(lái)源。其中：農(nóng)林開(kāi)發(fā)、公路鐵路、城鎮(zhèn)建設(shè)、露天煤礦、水利水電工程造成的水土流失量所占比重較大。廣東、新疆、湖南、貴州、內(nèi)蒙古、福建、江西等?。ㄗ灾螀^(qū)）開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的水土流失量較大。

1.3 水土流失的主要危害

1.3.1 造成土地嚴(yán)重退化，制約山丘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

水土流失導(dǎo)致大量的肥沃土壤隨水流走，土層日益變薄，土壤質(zhì)量下降，土地資源受到破壞，耕地逐年減少，水土流失已嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)。近50 a來(lái)，因水土流失毀掉耕地333多萬(wàn)公頃，年均6.7萬(wàn)h m2以上。沙化土地每年擴(kuò)展2 460 k m2，因水土流失造成退化、沙化、堿化草地約100萬(wàn)k m2，占中國(guó)草原總面積的50%。東北黑土層年均損失土層由開(kāi)墾初期的80—100 c m降至1970s—1980s的20—30 c m［1］。

1.3.2 淤積江河湖庫(kù)，加劇洪澇災(zāi)害 由于上游流域水土流失，匯入河道的泥沙量增大，當(dāng)河流的含沙量超過(guò)水流的挾沙力時(shí)，泥沙就沉降淤積，使得水庫(kù)淤淺、河道阻塞，一旦上游來(lái)洪量增大，就會(huì)經(jīng)常性地引起洪澇災(zāi)害。全國(guó)平均每年因水土流失而導(dǎo)致的江河湖庫(kù)泥沙淤積量高達(dá)16.24億t，各類(lèi)灌渠淤積1.2億t，進(jìn)一步加劇了洪澇等自然災(zāi)害。黃土高原年輸入黃河泥沙16億t，其中4億t淤積在河床，因此河床平均每年抬高8—10 c m，形成了名副其實(shí)的“地上懸河”［2］。

1.3.3 加重面源污染，威脅飲水安全 水土流失是面源污染的主要載體，水土流失在輸送大量泥沙的同時(shí)，也輸送了大量化肥、農(nóng)藥和生活垃圾。這些污染物隨徑流泥沙匯入到江河水庫(kù)，使水體富營(yíng)養(yǎng)化，增大水體濁質(zhì)，污染水質(zhì)，極大威脅著當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬘盟踩?。?jù)研究，水土流失已經(jīng)成為我國(guó)氮、磷、鉀污染的主要途徑。同時(shí)隨著農(nóng)民對(duì)化肥、農(nóng)藥及生活用品的需求變大，進(jìn)入水體的各種化學(xué)污染物質(zhì)也會(huì)更多［3］。

1.3.4 降低生態(tài)功能，惡化人居環(huán)境 一方面水土流失導(dǎo)致了土壤質(zhì)量降低、土壤結(jié)構(gòu)變壞、土壤肥力降低、土地退化，另一方面，水土流失嚴(yán)重影響了作物及植被的生長(zhǎng)，同時(shí)還會(huì)污染水體、降低飲用水水質(zhì)及生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能，惡化當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件及居住環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)有90%以上的貧困人口生活在水土流失嚴(yán)重的地區(qū)［1］。

水土流失既是資源問(wèn)題，又是環(huán)境問(wèn)題，既是土地退化和生態(tài)惡化的主要形式，也是土地退化和生態(tài)惡化程度的集中反映，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響是多方面的、全局性的和深遠(yuǎn)的，甚至是不可逆的［4］。加快水土流失防治進(jìn)程，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。而這些生態(tài)環(huán)境和資源的破壞亟需法律的保護(hù)，基于以上的原因，水土保持法應(yīng)運(yùn)而生。

2 水土保持法的形成歷史及新修訂水土保持法實(shí)施的重要性

2.1 水土保持法的立法背景

為預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生產(chǎn)，1991年6月29日，全國(guó)人大頒布了《中華人民共和國(guó)水土保持法》。

《水土保持法》是上世紀(jì)90年代初頒布實(shí)施的，毋庸置疑它適合于當(dāng)時(shí)特定的歷史條件和社會(huì)發(fā)展階段。但隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面崛起，基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化、工礦開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的實(shí)施，產(chǎn)生了新的水土流失，周邊生態(tài)環(huán)境遭到了極大破壞，例如煤田等開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中勢(shì)必破壞地表原有植被和原有土壤結(jié)構(gòu)，改變地形、地貌、形成了大量的人為擾動(dòng)地面。這些人為擾動(dòng)地面幾乎沒(méi)有植被覆蓋，在侵蝕外營(yíng)力作用下極易發(fā)生水土流失［5］。介于這些新問(wèn)題所產(chǎn)生的水土流失，老的水土保持法已經(jīng)難以為繼，不能涵蓋解決新形勢(shì)下的問(wèn)題。從2005年年初開(kāi)始，水利部就《水土保持法》的修改展開(kāi)調(diào)研，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。

2007年由全國(guó)人大代表李國(guó)英領(lǐng)銜，在征求了其他31名全國(guó)人大代表意見(jiàn)后聯(lián)名向第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議秘書(shū)處提交了《關(guān)于修改（水土保持法）的議案》，對(duì)修改該法律條款的案據(jù)和方案進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。人大秘書(shū)處受理此議案，并被正式編為第413號(hào)議案交全國(guó)人大環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)審議［6］。

2010年7月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議討論并原則通過(guò)了中華人民共和國(guó)水土保持法（修訂草案），決定修訂草案經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議［6］。

2010年12月25日，中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》，修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》公布，自2011年3月1日起施行。

2.2 新《水土保持法》的重要改進(jìn)

和老水保法相比，新修訂的《水土保持法》在強(qiáng)化政府目標(biāo)責(zé)任、規(guī)劃、預(yù)防保護(hù)、綜合治理等方面均有重大突破。

首先，強(qiáng)化了地方政府的水土保持責(zé)任，明確了水土機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體。建立了地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，從法律上把水土保持工作列為政府的重要職責(zé)［7］。新法明確規(guī)定，國(guó)家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。

其次，強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的法律地位。原法僅規(guī)定了規(guī)劃的編制主體和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，過(guò)于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致一些地方長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)規(guī)劃的制定和實(shí)施不夠重視。新法增加了“規(guī)劃”專(zhuān)章，對(duì)水土保持規(guī)劃的編制依據(jù)與主體、規(guī)劃類(lèi)別與內(nèi)容、編制要求以及組織實(shí)施等作了明確規(guī)定［8］。

第三，突出了水土流失預(yù)防保護(hù)。新法“預(yù)防”一章是“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”方針的具體體現(xiàn)。對(duì)容易造成人為水土流失的取土、挖砂、采石等活動(dòng)，要求強(qiáng)化管理；對(duì)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，限制或者禁止一切可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)；禁止毀林毀草，禁止鏟草皮、挖樹(shù)兜、采集發(fā)菜或者濫挖蟲(chóng)草、甘草、麻黃等活動(dòng)；對(duì)開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要求選址、選線(xiàn)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。

最后，加強(qiáng)了水土流失綜合治理。新法進(jìn)一步完善了水土流失綜合治理的各項(xiàng)規(guī)定：明確國(guó)家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)加強(qiáng)坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度；建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度，多渠道籌資，引導(dǎo)單位和個(gè)人參與水土流失治理；明確了不同地區(qū)不同類(lèi)型水土流失治理的技術(shù)路線(xiàn)；強(qiáng)化了對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的治理要求［9］。

2.3 新《中華人民共和國(guó)水土保持法》實(shí)施的重要意義

2.3.1 有利于促進(jìn)水土保持依法行政 修訂后的《水土保持法》對(duì)水土流失預(yù)防和治理的管理職能和制度、管理對(duì)象和措施、法律義務(wù)和責(zé)任都作出了明確規(guī)定，水土保持法的修訂實(shí)施，為提高水土保持社會(huì)管理和公眾服務(wù)能力，強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管，推進(jìn)水土保持依法行政，提供了強(qiáng)有力的法律支撐。

2.3.2 有力促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè) 新的《水土保持法》加大了生態(tài)修復(fù)力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外單位和個(gè)人參與水土流失治理，建立和完善生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償制度，為我國(guó)水土保持生態(tài)建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的政策支撐和投入保障。

2.3.3 有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變 新《水土保持法》的頒布實(shí)施，將對(duì)程序設(shè)施和資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行更加嚴(yán)格的水土保持監(jiān)管，從根本上扭轉(zhuǎn)一些地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為和方式，有力促進(jìn)了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。同時(shí)，通過(guò)科學(xué)配置水土資源，促進(jìn)水土資源高效集約利用，提高水土資源的利用效率和效益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

2.3.4 有利于我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展 將水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為基礎(chǔ)工程來(lái)抓，它不僅關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。新的水土保持法從不同的方面進(jìn)行了創(chuàng)新，深刻貫徹和研究水土保持并采取科學(xué)的手段，有利于民族和社會(huì)的可持續(xù)性和和諧發(fā)展。

2.3.5 強(qiáng)化了水土保持作為基本國(guó)策的地位 水土保持法的修訂體現(xiàn)了我國(guó)大力加強(qiáng)水土保持的決心，是將水土保持作為基本國(guó)策進(jìn)行推動(dòng)的又一重大舉措，具有重大的法律意義。新的水土保持法提出了新的生態(tài)破壞產(chǎn)生后的一系列有效措施，體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境法的基本精神，對(duì)我國(guó)以后水土保持工作的法律實(shí)踐有著深遠(yuǎn)的意義。

3 新《水土保持法》有關(guān)條款的思考

3.1 新法第二十條

禁止在二十五度以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物。在二十五度以上陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹(shù)種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。根據(jù)有關(guān)研究成果，二十五度是土壤侵蝕發(fā)生較大變化的臨界坡度，二十五度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地的2～3倍。但是在部分地區(qū)，例如黑龍江、陜西等地，由于其地域、地貌的特殊性，如黃土高原地區(qū)土質(zhì)疏松的特殊性以及降雨集中的氣候特點(diǎn)，且降水量和降水強(qiáng)度較大，坡面水流具有較強(qiáng)的沖刷力，造成的水土流失非常嚴(yán)重，即使是在二十五度以下的坡地上也難以開(kāi)墾，反而會(huì)加重這部分坡地的水土流失。因此這些特殊的地域土壤侵蝕的臨界坡度實(shí)際上就會(huì)降到十五度左右，但新修訂的水土保持法并未針對(duì)這些特殊地域進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，而這些特殊地域往往承載著更多的種植任務(wù)。

3.2 新法第二十七條

依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。本條只規(guī)定了在項(xiàng)目竣工時(shí)及水土保持設(shè)施使用前的驗(yàn)收，而對(duì)后期項(xiàng)目開(kāi)展中的跟蹤監(jiān)督及設(shè)施使用中的驗(yàn)收管理都未加規(guī)定。

3.3 新法第八條

任何單位和個(gè)人都有保護(hù)水土資源、預(yù)防和治理水土流失的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)破壞水土資源、造成水土流失的行為進(jìn)行舉報(bào)。缺乏對(duì)檢舉人的檢舉行為的法律保障措施，對(duì)水土保持執(zhí)法機(jī)關(guān)則缺乏保密責(zé)任限制。實(shí)際上經(jīng)常出現(xiàn)的檢舉人被泄密、遭到報(bào)復(fù)的情況，與這一規(guī)定缺乏保障措施不無(wú)關(guān)系；同時(shí)，也未對(duì)檢舉人的檢舉行為引入激勵(lì)機(jī)制。

4 對(duì)新《水土保持法》的建議

4.1 針對(duì)現(xiàn)有法第二十條的規(guī)定

應(yīng)根據(jù)部分地域地質(zhì)的特殊性，因地制宜地劃定臨界坡度，如在特殊地域?qū)⑼寥狼治g的臨界坡度降到十五度左右。

4.2 重視公眾在水土保持中的重大作用

水土保持機(jī)構(gòu)的設(shè)置或水土保持法案的制定，要以調(diào)動(dòng)廣大群眾積極性，促使其自覺(jué)遵守為目的［10］。而筆者認(rèn)為，僅僅通過(guò)平時(shí)蜻蜓點(diǎn)水般的普及教育勢(shì)必難以達(dá)到預(yù)期目的。將水土保持法的教育引入校園在未來(lái)將是一個(gè)趨勢(shì)，因?yàn)椋挥袕耐尥拮テ?，從根本的思想觀(guān)念抓起，才能使人們真正從“事后治理”向“事前預(yù)防”這一保持水土的根本理念轉(zhuǎn)變。

4.3 針對(duì)現(xiàn)有法第八條的規(guī)定

雖然說(shuō)一切單位和個(gè)人對(duì)破壞水土資源、造成水土流失的行為有進(jìn)行檢舉的權(quán)力，但是由于當(dāng)前人們的檢舉權(quán)未得到有力的法制保障，在如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與人們的環(huán)保意識(shí)尚未普及的情況下，引入激勵(lì)機(jī)制對(duì)于水土保持工作的有力開(kāi)展更顯得必要了［11］。

4.4 針對(duì)現(xiàn)有法二十七條的規(guī)定

應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展中一系列的跟蹤監(jiān)督進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。例如，規(guī)定不定期的抽查檢查、隨機(jī)檢驗(yàn)等等，都是從不同的方面來(lái)檢驗(yàn)工程項(xiàng)目中的各個(gè)環(huán)節(jié)是否嚴(yán)格遵循水土保持法的各項(xiàng)規(guī)定。

5 結(jié)語(yǔ)

新《水土保持法》的頒布實(shí)施，在控制人為水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，發(fā)揮了重大的作用，但仍存在著些許的不足。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾必然會(huì)日益加劇，水土保持法的重要性會(huì)日益凸顯，因此一些地方的不足一定會(huì)在不久的實(shí)踐中暴露，對(duì)于水土保持法進(jìn)一步的修訂和完善也會(huì)逐漸被需要。

［1］ 朱京煒，王利平.論水土流失的危害及其防治對(duì)策［J］.內(nèi)蒙古水利，2006（3）：45-47.

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