論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)展完善

曾 軍 胡成勝

（西南政法大學(xué)，重慶 400031）

一 檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的概念及特征

職能，按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋，是指“人、事物、機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用、功能”[1]。因此，職能又稱職責(zé)和功能，指的是一定的人員或組織所擁有的職責(zé)和功能，對于一個(gè)機(jī)關(guān)來講，職能反映了其職權(quán)發(fā)揮作用的主要方向。法律監(jiān)督職能，是指相關(guān)國家機(jī)關(guān)在依法進(jìn)行法律監(jiān)督活動時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)當(dāng)具有的功能作用，它是整個(gè)國家機(jī)構(gòu)職能體系的重要組成部分。有法律運(yùn)行的領(lǐng)域必然需要存在對應(yīng)的法律監(jiān)督職能設(shè)置，在現(xiàn)代法制國家中，由于法律規(guī)范的廣泛性、龐雜性、多重性等特征，直接導(dǎo)致很難由一個(gè)部門或者機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督整個(gè)國家法律的創(chuàng)制和實(shí)施的全部責(zé)任。因此，理論和實(shí)踐中都只能根據(jù)不同的對象和內(nèi)容采取不同的監(jiān)督方式和手段，形成不同的監(jiān)督制度，并據(jù)此安排不同的國家機(jī)構(gòu)或部門分擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督職能，以此為要素按照系統(tǒng)的要求，構(gòu)架起國家的法律監(jiān)督體系。所以，現(xiàn)實(shí)中，國家的法律監(jiān)督制度是一個(gè)龐大的體系，它是由許多支系統(tǒng)組成的大系統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能正是國家整體法律監(jiān)督體系中的一個(gè)分支系統(tǒng)，它是以人民檢察院為主體而形成的法律監(jiān)督制度，就其定義而言，可以界定為：檢察機(jī)關(guān)在依法進(jìn)行法律監(jiān)督活動時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)當(dāng)具有的功能作用。

（一）檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能具有專門性

所謂專門性，主要是指，人民檢察院是法定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。雖然在中國的法律監(jiān)督體系中存在諸多法律監(jiān)督形式和對應(yīng)的不同主體，但除了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能之外，其余的監(jiān)督形式都不具有專門性特征。

（二）檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能具有程序性[2]

法律監(jiān)督的程序特點(diǎn)具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動本身必須遵循相關(guān)的程序規(guī)制，依照法定的程序進(jìn)行，絕不能想監(jiān)督誰就監(jiān)督誰；其二檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只是具有程序方面的意義。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能除了極少部分消極處分權(quán)以外，一般不具備實(shí)體方面的處分性特點(diǎn)。第三，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能具有事后性特點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督存在被動和消極的特點(diǎn)，即具有事后性。其原因是：監(jiān)督權(quán)本身具有與生俱來的擴(kuò)張性和侵蝕性，檢察法律監(jiān)督權(quán)也不例外，故為克服檢察監(jiān)督權(quán)過于熱心主動，避免給監(jiān)督對象的正當(dāng)權(quán)益造成不應(yīng)有的限制萎縮乃至侵害，有必要在監(jiān)督階段方面對其加以嚴(yán)格限定。

二 檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的理論淵源

我國的社會主義制度起源于馬克思列寧主義的國家學(xué)說，基于相同的意識形態(tài)、國家體制和政治體制的契合以及中國和前蘇聯(lián)新政權(quán)成立時(shí)面臨相似的境遇和任務(wù)。列寧的法律監(jiān)督理論是十月革命后隨著法律制度的創(chuàng)建逐步形成的。蘇維埃新生的革命政權(quán)建立后，廢除了沙俄的舊法制，開始建立社會主義新法制的宏偉里程。[3]1922年列寧親自領(lǐng)導(dǎo)制定了蘇俄刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法等一系列法律規(guī)范。同時(shí)，如何保障新制定的法律法規(guī)得到統(tǒng)一正確地實(shí)施成為擺在蘇俄新生政權(quán)面前的一大難題?？梢姡覈臋z察法律監(jiān)督制度體系，是在繼受列寧的法律監(jiān)督思想這一科學(xué)理論體系的基礎(chǔ)上，有效融合我國國情特點(diǎn)和自身需要，發(fā)生、發(fā)展并隨著中國特色社會主義實(shí)踐的不斷推進(jìn)，繼而最終形成的。

三 檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的現(xiàn)狀及問題

（一）立法不完善，消減了法律監(jiān)督的權(quán)威

我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定，人民檢察院在性質(zhì)上是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。然而，相關(guān)規(guī)定太過于抽象、較為籠統(tǒng)，并沒有對檢察法律監(jiān)督與人大法律監(jiān)督之間的關(guān)系作出明確界定，這在一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。[4]此外，現(xiàn)行檢察法律監(jiān)督被列入程序法的范疇，有關(guān)檢察法律監(jiān)督的進(jìn)一步規(guī)定主要散見于三大訴訟法中，并且從內(nèi)容比重上來看，有關(guān)檢察法律監(jiān)督的規(guī)定只占相應(yīng)訴訟法條文的極少部分，實(shí)際上在三大訴訟法中也只是處于從屬地位。這種過于原則和模糊、以及分散和從屬的立法狀況，導(dǎo)致人們對檢察法律監(jiān)督的認(rèn)識和把握程度不足。

（二）監(jiān)督的方式單一，無法保障檢察法律監(jiān)督的效力

我國現(xiàn)行法律規(guī)定的檢察法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式主要是啟動訴訟程序和提出檢察建議。具體來說，在民事訴訟過程中的檢察監(jiān)督就可以很好的說明這一問題，在啟動訴訟程序方面，根據(jù)2007年修訂后的民事訴訟法的規(guī)定，抗訴是最常用、最有效的方式，但是若僅有此種抗訴方式，則不免顯得非常單一，難以保障檢察法律監(jiān)督的全面性。為此，2012年再次修訂民事訴訟法時(shí)，增加了提出檢察建議的規(guī)定，然而，在檢察監(jiān)督的效力上，卻欠缺相關(guān)的保障性規(guī)定，換句話說，檢察建議能否得到法院的執(zhí)行基本上完全取決于法院自身是否樂意，沒有任何強(qiáng)制執(zhí)行力可言，缺乏責(zé)任后盾的檢察建議顯然極有可能在現(xiàn)實(shí)中淪為一紙空文。

（三）檢察權(quán)的不獨(dú)立制約了檢察法律監(jiān)督職能的公正發(fā)揮

根據(jù)我國憲法及人民檢察院組織法的規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)采取的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即檢察機(jī)關(guān)在橫向?qū)用嫔弦邮芡壢嗣翊泶髸谋O(jiān)督，在縱向?qū)用嫔鲜茏罡呷嗣駲z察院和上級人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。[5]這種領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)置將人民檢察院的法律檢察權(quán)置于人民代表大會的監(jiān)督之下，并獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)，客觀上有利于保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的時(shí)效性。然而，現(xiàn)實(shí)中最高人民檢察院以及上級人民檢察院對下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)方面，對于檢察機(jī)關(guān)具有直接影響和切身利益關(guān)系的人、財(cái)、物等方面卻無能為力，而后者則掌控在地方各級黨委、政府和人大的手中。此種地方性的依附狀況使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)自覺不自覺地被嚴(yán)重地方化，甚至淪為地方利益的保護(hù)工具，難免在履行法律監(jiān)督職能時(shí)被動地、甚至無奈地背離了法律的公正性。

四 檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的完善思考

（一）完善檢察監(jiān)督法律體系，確保檢察法律監(jiān)督職能的權(quán)威性

完備的監(jiān)督法律體系是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能在現(xiàn)實(shí)中有效展開的基本前提。然而，我國目前并不存在專門的檢察法律監(jiān)督法，現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》頒布的時(shí)間較早。隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，社會管理也已經(jīng)由單純控制型轉(zhuǎn)向控制與服務(wù)并重的模式，檢察法律監(jiān)督的地位及作用日益重要，因此，必須加快《人民檢察院組織法》的修訂工作，完善有關(guān)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的實(shí)體性和程序性內(nèi)容的規(guī)定，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的客觀需要。另一方面，雖然三大訴訟法對檢察法律監(jiān)督職能做了相對具體化的進(jìn)一步規(guī)定，此外，有關(guān)民事、行政檢察法律監(jiān)督的地位、對象、范圍等詳細(xì)規(guī)定亦是相對缺乏，導(dǎo)致檢察法律監(jiān)督的運(yùn)行狀況與其所應(yīng)承載的監(jiān)督職能相去甚遠(yuǎn)。

（二）擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，補(bǔ)充檢察法律監(jiān)督職能的涵蓋面

基于社會發(fā)展，現(xiàn)有的檢察法律監(jiān)督職能尚不能全面合理地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會、公眾生活的需要。[6]為此，應(yīng)當(dāng)在檢察法律監(jiān)督職能中增添以下兩項(xiàng)職能。

其一，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)。行政權(quán)作為公權(quán)力的一種，本身具有天然的擴(kuò)張性和侵蝕性，面對日益強(qiáng)化的行政權(quán)力，行政相對人的弱勢地位也越來越明顯，于是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、失職、侵權(quán)行為大量發(fā)生，嚴(yán)重侵害了行政相對人乃至社會公眾的切身利益。為抑制行政權(quán)力的濫用行為，世界各國都在積極探索相應(yīng)的控制手段，一方面建立其科學(xué)的行政法體系，另一方面賦予法院或者其他專門機(jī)構(gòu)對行政行為的裁判權(quán)或者合法性裁判權(quán)。但是，前者屬于行政權(quán)的自我矯正，缺乏主動積極糾錯的動力，不能把希望僅寄托于此；后者又具有消極、被動的權(quán)力個(gè)性，不利于及時(shí)矯正侵害國家或社會公正利益的行政行為，難免有所缺失。為克服此等弊端，多數(shù)國家都賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政案件的起訴權(quán)。尤其在我們國家，公民的權(quán)利意識較為淡薄，加之受傳統(tǒng)的權(quán)力本位、官本位思想的影響，被形象地定義為“民告官”的行政訴訟無論是啟動還是審理的過程都顯得尤為艱難。這使得將行政行為合法性的監(jiān)督納入國家公權(quán)力的范疇顯得十分必要。

其二，賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟權(quán)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失、侵害群體消費(fèi)者權(quán)益等嚴(yán)重?fù)p害社會利益。對于這些特定的案件，倘若一味固守私法自治原則，假如當(dāng)事人不愿、不敢、不能提起訴訟，而司法機(jī)關(guān)或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)又無法涉足，則相關(guān)合法權(quán)益就處于法律保護(hù)缺失的狀態(tài)，這顯然有損于公平正義的終極價(jià)值，因而設(shè)定相應(yīng)的國家權(quán)力予以干預(yù)就顯得尤為必要。[7]為此，世界上多數(shù)國家都確立了對特定民事侵權(quán)案件的國家起訴原則，一般由檢察機(jī)關(guān)依法提起民事訴訟，使其進(jìn)入司法審查程序。我國目前尚沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)的此項(xiàng)權(quán)力。但從實(shí)踐來看，及早規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對特定民事侵權(quán)案件的起訴職能，既具有現(xiàn)實(shí)必要性、也具有可行性，同時(shí)也符合現(xiàn)代法治國家的慣例。

（三）優(yōu)化檢察制度機(jī)制，保證檢察法律監(jiān)督職能獨(dú)立有效運(yùn)行

合理的制度機(jī)制，是檢察法律監(jiān)督職能充分發(fā)揮的有效保障。此為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以改革，以為檢察法律監(jiān)督職能的健康運(yùn)行提供保障。

第一，改革目前的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，確立檢察系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。從法律監(jiān)督產(chǎn)生的理論淵源來看，設(shè)置檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的目的就是為了確保憲法和法律在全國范圍內(nèi)得到統(tǒng)一正確的設(shè)施。對檢察系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，地方人大監(jiān)督為輔的“條塊結(jié)合、以條為主”的垂直管理模式。具體來說，應(yīng)確立上下級人民檢察院之間在工作上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮、監(jiān)督與被監(jiān)督的一般關(guān)系，確立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部檢察長、上級檢察官對下級檢察官在業(yè)務(wù)上的指揮監(jiān)督關(guān)系。

第二，改革現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)管理制度，確立檢察經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)制度。充足的經(jīng)費(fèi)保障是檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行法律監(jiān)督職能的必要基礎(chǔ)，然而現(xiàn)行檢察經(jīng)費(fèi)完全依靠地方財(cái)政的狀況，使得檢察機(jī)關(guān)自覺不自覺地對地方政府產(chǎn)生依賴，與地方政府的利益發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，進(jìn)而滋生地方保護(hù)主義，背離了憲法和法律所維系的公平正義價(jià)值的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)。因而，確立檢察經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政統(tǒng)一保障的制度就顯得十分必要。當(dāng)然，作為階段性任務(wù)而言，考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，可以先實(shí)行業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政統(tǒng)籌，其他經(jīng)費(fèi)分級負(fù)擔(dān)的檢察經(jīng)費(fèi)管理體制作為過渡。這樣既能夠保證檢察法律監(jiān)督職能賴以展開的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)來源，又能夠最大限度的減少市縣兩級檢察機(jī)關(guān)對地方財(cái)政的依賴，克服地方保護(hù)主義的困擾。在此基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)，待條件成熟時(shí)徹底實(shí)現(xiàn)各級檢察機(jī)關(guān)所有經(jīng)費(fèi)都由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)管理體制。

第三，改革檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部部門設(shè)置，解決法律監(jiān)督與訴訟行為的交織矛盾?，F(xiàn)行的檢察法律監(jiān)督權(quán)力與刑事公訴制度存在一定程度的沖突，一方面檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中代表國家對被告人進(jìn)行追訴，另一方面又作為法律監(jiān)督者對法庭的整體審判過程加以監(jiān)督，兩種角色合二為一，難免導(dǎo)致控辯雙方的地位失衡，訴訟公正得不到應(yīng)有的保證。[4]為解決這一矛盾，可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部將法律監(jiān)督職能從刑事公訴權(quán)力中分離出來，另行設(shè)立訴訟監(jiān)督部門，專司訴訟監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)和刑事公訴權(quán)的彼此獨(dú)立。這樣做既能夠保證刑事訴訟過程控辯審三方的相對獨(dú)立地位和控辯平衡性，實(shí)現(xiàn)訴訟公正，又能夠提高效率，確保法律監(jiān)督更加具有公正性和有效性。

總之，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是一種極易與其他權(quán)力（利）產(chǎn)生沖突的權(quán)力。因此，作為檢察法律監(jiān)督權(quán)現(xiàn)實(shí)化的檢察法律監(jiān)督職能，在發(fā)展完善的歷程中，亦要放在國家政治權(quán)力配置的大格局中思考，兼及對公民合法私權(quán)利的尊重和保護(hù)。為最大限度地避免不應(yīng)有的負(fù)面效應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的調(diào)整完善應(yīng)當(dāng)始終本著保障憲法、法律的統(tǒng)一正確實(shí)施這一基本任務(wù)，緊緊圍繞公平正義的價(jià)值理念，在檢察法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)等其他國家權(quán)力以及公民合法私權(quán)利之間不斷尋求恰當(dāng)合理的平衡點(diǎn)，循序漸進(jìn)、有條不紊的進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)檢察法律監(jiān)督職能的優(yōu)化配置。

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