我國確立勞動公益訴訟制度的必要性與可行性探討

陳安民

（湖南科技學(xué)院 招生就業(yè)處，湖南 永州 425199）

一 勞動公益訴訟的內(nèi)涵

（一）勞動公益訴訟的界定

勞動公益訴訟是公益訴訟制度在勞動權(quán)益保障中的典型適用。由于當(dāng)前我國在勞動公益保護方面的立法闕如，處于弱勢地位的勞動者在維護公益中的無力，導(dǎo)致了很多用人單位在規(guī)章制定或錄用條件設(shè)置上侵害了勞動者合法權(quán)益和損害了社會公益。因此，結(jié)合我國現(xiàn)實情況，建立勞動公益訴訟制度以約束用人單位的行為，維護勞動者的合法權(quán)益，是亟待解決的工作。

勞動公益訴訟所涉及的領(lǐng)域是勞動法所調(diào)整的特定社會關(guān)系，同時勞動公益訴訟所涉及的行為是所有侵犯不特定勞動者及其家庭成員的基本利益的行為（如拖欠工資、勞動條件等不符合基準法的相關(guān)規(guī)定等）。在國內(nèi)有學(xué)者將勞動公益訴訟界定為，“法律授權(quán)的主體依據(jù)法律規(guī)定，在用人單位違反勞動法律法規(guī)、侵犯不特定多數(shù)勞動者及家庭成員利益，造成或者可能造成利益損害時，向法院提起訴訟，由法院依法追究用人單位法律責(zé)任的訴訟活動”[1]。這種對勞動公益訴訟的界定是當(dāng)前的主流觀點，勞動公益訴訟制度是對傳統(tǒng)法學(xué)理論與訴訟體系進行的突破，是一種新型的訴訟方式，它將克服傳統(tǒng)的勞動爭議解決機制即“先裁后審”的模式所帶來的弊端。[2]正如徐智華教授認為，“先裁后審”模式缺乏法律依據(jù)，違背“仲裁自愿”的原則，造成司法成本的浪費等。[3]當(dāng)然也有學(xué)者指出，勞動公益訴訟作為勞動公益司法保障的重要制度，是指為了使勞動者群體的公共利益得到司法保護，法律規(guī)定的勞動者團體組織有權(quán)以自己的名義起訴或應(yīng)訴，裁判結(jié)果對組織的全體成員生效的訴訟制度。[4]該界定方式與主流觀點的差別之處是對于勞動公益訴訟提起主體和訴訟范圍的不同，后者明顯對于兩者的界定是相對片面的。當(dāng)然工會作為勞動者團體組織，有權(quán)利代表勞動者與用人單位進行博弈，以達到維護勞動公益的目的，但公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)是多元化的，這樣才能凸顯該種訴訟制度的優(yōu)勢所在。

因此，勞動公益訴訟應(yīng)界定為：當(dāng)用人單位違反勞動法律法規(guī)，侵犯了不特定多數(shù)勞動者利益時，由法律授權(quán)的特定主體依法向法院提起訴訟，請求法院追究用人單位法律責(zé)任的訴訟活動。這其中可以將“特定主體”界定為工會和檢察院。對于工會而言，其作為勞動者合法權(quán)益的維護者和獨立法人，能夠獨立地享有法律權(quán)利、承擔(dān)法律義務(wù)，因此賦予工會公益訴訟的權(quán)利不僅可以使其更好的履行職責(zé)，而且也彌補了勞動者個人在訴訟能力上的不足。同時，檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)當(dāng)然有權(quán)對用人單位履行勞動法相關(guān)規(guī)定的情況進行監(jiān)督，保護不特定勞動者及其家庭成員的合法權(quán)益，所以賦予其法定的公益訴權(quán)是適當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）勞動公益訴訟的特征

勞動公益訴訟制度作為維護弱勢勞動者合法權(quán)益的新型訴訟方式，還有著其與傳統(tǒng)訴訟制度相比而言的其他顯著特征。

（1）勞動公益訴訟原告的多元化。公益訴訟原告范圍的特殊性就在于其不受“直接利害關(guān)系人”條件的約束。勞動公益訴訟作為公益訴訟的一種特殊類型，在理論上原告范圍的確定不僅是直接受到違法行為侵害的勞動者本人，也可以是其他的國家機關(guān)或組織。故而在理論上講，只要用人單位的行為對勞動公益造成或可能造成損害時，任何組織和個人都有權(quán)對違法者提起訴訟。所以，勞動公益訴訟的原告應(yīng)是多元的，應(yīng)通過立法賦予多種主體勞動公益訴權(quán)。就我國而言，應(yīng)當(dāng)在借鑒國外公益訴訟成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為維護勞動者公共利益免遭侵害，可以賦予工會和檢察機關(guān)提起勞動公益訴訟的主體資格。這種原告的多樣性不僅是我國保護勞動者的現(xiàn)實需要，也是公益訴訟中原告多元化的切實要求，同時，還可以擺脫傳統(tǒng)訴訟中“直接利害關(guān)系人”的束縛，更好的維護公共利益。

（2）勞動公益訴訟目的的雙重性。公益訴訟成立的前提包含兩個層面：一是違法行為已經(jīng)對公共利益造成了損害；一是違法行為還未造成一定的后果，但是有侵害公益的可能。[5]因此，用工方只要存在違法行為，就可以以其為被告提起訴訟，要求法院判決其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而言，如果用工方違反了法律所規(guī)定的勞動基準（如最低工資標(biāo)準、最長工時等），侵害到勞動者的合法權(quán)益時，擁有原告資格的主體就可以向法院提起訴訟，請求法院對用人單位的違法行為作出處理；如果用工方只是違反了勞動保護立法的相關(guān)規(guī)定，還尚未造成實際的損害，但存在發(fā)生安全衛(wèi)生事故等導(dǎo)致侵權(quán)發(fā)生的隱患時，原告方也可以向法院提起勞動公益訴訟，及時地消除隱患。從上述分析可以看出，勞動公益訴訟不僅有給予遭受侵害的公共利益補救的目的，而且還起到了預(yù)防侵害公益行為發(fā)生的目的。

（3）勞動公益訴訟內(nèi)容的公益性。公益訴訟的目的是為了保護社會公益，實現(xiàn)社會的公平、正義。在勞動法領(lǐng)域的勞動公益訴訟則是以保護勞動公益為目的的，這也就決定了勞動公益訴訟案件的類型和原告訴訟請求的內(nèi)容。勞動公益訴訟案件應(yīng)是用人單位嚴重違反勞動法規(guī)定而侵害勞動者群體的公共利益的案件，而不同于勞動者私益訴訟。如違法限制就業(yè)權(quán)的案件、違反勞動基準最高工時規(guī)定的案件、違反勞動基準安全衛(wèi)生標(biāo)準的案件以及違反最低工資標(biāo)準的案件等，都關(guān)系到整個勞動者群體。同時，原告的訴訟請求內(nèi)容也應(yīng)以維護勞動公益為目的，而不得將無關(guān)聯(lián)的個人私益囊括其中。因此，勞動公益訴訟是基于保護勞動公益的目的，致力于打破用人單位“規(guī)則侵權(quán)”的困局，避免各種侵害勞動公益的行為發(fā)生。

（4）勞動公益訴訟程序的經(jīng)濟性。在公益訴訟中，特定的國家機關(guān)、公民個人或組織參與維護國家公共利益，而訴訟參與人卻并不一定從其中直接受益。所以在勞動公益訴訟中應(yīng)該保證訴訟程序的經(jīng)濟性，才能有效的提高公眾參與維護勞動公共權(quán)益的積極性。

在我國勞動公益訴訟的實現(xiàn)，不需要建立一個自上而下的龐大的司法機構(gòu)，可在現(xiàn)有的司法資源的基礎(chǔ)上，通過立法的形式使之成為公眾的實際權(quán)利即可。對于參與到勞動公益訴訟的公民或組織，不僅應(yīng)實行特殊的訴訟費制度，無需支付訴訟費用，還應(yīng)給予經(jīng)濟上的獎勵。同時，一起勞動公益訴訟案件的審結(jié)便可使眾多權(quán)益受到侵害的勞動者權(quán)利得到救濟，既節(jié)省了國家司法資源，又使得被害人救濟制度實現(xiàn)經(jīng)濟上的合理性。另外，與傳統(tǒng)的私益訴訟相比，勞動公益訴訟不僅有助于減輕法院審判壓力，節(jié)約審判資源，而且還能避免當(dāng)事人重復(fù)訴訟，節(jié)約訴訟各方參與訴訟的成本。當(dāng)然勞動公益訴訟程序的經(jīng)濟性還應(yīng)體現(xiàn)在執(zhí)行制度以及改變現(xiàn)行的勞動爭議處理體制，不以勞動爭議仲裁為前置程序等方面。

二 建立勞動公益訴訟制度的必要性和可行性

（一）我國確立勞動公益訴訟制度的必要性

勞動者相對于用人單位處于弱勢地位，在實踐中通常采用的是先勞動后付薪酬的模式，這也使得部分企業(yè)無視勞動者的應(yīng)享權(quán)益，諸如拒付或者延付工資、強令工人超時工作、提供的勞動設(shè)備和環(huán)境不符合勞動安全衛(wèi)生標(biāo)準等情況時有發(fā)生，尤其是在面對經(jīng)濟危機或求職者供大于求時，很多企業(yè)為獲得更多的利益而更加無視勞動權(quán)益保護的相關(guān)法律法規(guī)，私自訂立一系列的就業(yè)歧視條款、不符合勞動基準的工資標(biāo)準等，損害了廣大勞動者的合法權(quán)益。而面對用人單位的這些違法行為，我國現(xiàn)行司法體制在保護勞動者公共利益方面卻顯得疲軟無力，主要表現(xiàn)在：

（1）勞動行政規(guī)制能力的有限。在我國勞動行政規(guī)制力度的疲軟已是不爭的事實。當(dāng)然這種現(xiàn)狀的出現(xiàn)是與我國當(dāng)前在處理勞動糾紛方面執(zhí)法資源的不足和官商一體化等原因是分不開的。具體而言：其一，由于勞動糾紛發(fā)生的頻繁和波及范圍的廣泛，而勞動行政部門卻面臨著執(zhí)法資源的限制，在監(jiān)督執(zhí)行嚴格的勞動標(biāo)準方面就顯得捉襟見肘。當(dāng)然，就勞動行政規(guī)制能力的有限而言，我國并不是個特例，在如美國等較為發(fā)達的國家也面臨著相似的情況。其二，不可否認的是當(dāng)前我國對權(quán)力的制約與監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致官商勾結(jié)的現(xiàn)象出現(xiàn)。在招商引資、大力發(fā)展經(jīng)濟的浪潮下，一些地區(qū)把發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟作為重點，而忽視了對勞動者合法權(quán)益的保護。這也就使得勞動行政規(guī)制的效果在地方干預(yù)的情況下，難以見得成效，勞資關(guān)系也常處于緊張狀態(tài)。

（2）勞資協(xié)商法律機制的僵滯。在市場經(jīng)濟條件下，勞資協(xié)商機制是維護勞動者權(quán)益和改善勞資關(guān)系的重要方式。我國政府在改革開放以來，積極響應(yīng)國際勞工組織的號召，形成了具有我國本土特色的集體協(xié)商制度。但在我國的法律實踐中，該制度卻顯得僵滯，效果并不顯著。究其原因是我國當(dāng)前工會體制的不合理，我國的工會組織是行政化色彩很濃的機構(gòu)。工會在設(shè)立中要經(jīng)過審批才能設(shè)立，而且在人事任免上也有上級組織的干預(yù)，缺少自主和自由。這種行政化的工會體制，阻礙了勞動者參與決策的途徑，也限制了工會其應(yīng)履行的職責(zé)，使得工會無疑成為了政府機關(guān)的擺設(shè)。因此，由于我國勞資協(xié)商法律機制的僵滯，導(dǎo)致了工會在勞動者權(quán)益遭受侵害時的不參與，勞資關(guān)系的不和諧。

（3）勞動爭議處理體制的匱乏。根據(jù)我國《勞動法》第79條的規(guī)定，我國勞動爭議的處理機制采用的是“一調(diào)一裁兩審”的體制。在我國勞動糾紛的解決中，仲裁前置發(fā)揮了積極的作用，不僅有效的減輕了法院的壓力，而且能夠使大量的勞動糾紛不經(jīng)訴訟而得到及時有效的解決，充分保障了廣大勞動者應(yīng)享的權(quán)益。但隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，勞動糾紛中所涉及到的工資待遇、勞動基本保障等問題越來越復(fù)雜，而仲裁前置程序成了被當(dāng)事人視為“走過場”的步驟，這也造成了仲裁效率的低下和司法資源的浪費。[6]當(dāng)然我國現(xiàn)存的勞動爭議處理體制的不足不單是表現(xiàn)在上述情況，而且該體制也不能滿足當(dāng)前對勞動公益給予保護的需要。具體表現(xiàn)在：其一，由于勞動關(guān)系一經(jīng)確立，勞動者就必須服從用人單位的指揮和調(diào)配，在勞動者和用人單位之間形成職責(zé)上的隸屬關(guān)系。當(dāng)勞動者遭受權(quán)利侵害時，面對資強勞弱和對用人單位的依附的現(xiàn)實而不愿或不敢訴諸法律以維護自己的權(quán)利。其二，受傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系人”理論的影響，在勞動爭議的處理中，往往僅局限于對損害勞動者個人或部分勞動者權(quán)益的行為作出裁決，而對用工方因此類行為所導(dǎo)致的勞動公益的損害卻無法涉及。這也就使得勞動公益面臨著侵害不斷，而法律卻無能為力的現(xiàn)實。其三，由于我國現(xiàn)行勞動爭議處理機制的程序繁瑣，在勞動者通過工會等行使集體勞動爭議權(quán)來維護勞動者權(quán)益時，往往面對成本與收益的衡量問題，這在很多時候也就導(dǎo)致了對用工單位侵權(quán)行為的漠視。因此有學(xué)者也指出在勞動爭議處理程序上采用“裁審分軌、各自終局”的體系，以達到切實保護勞動者權(quán)益的目的，但要實現(xiàn)對勞動公益的保護，沒有完善的訴訟制度是難以奏效的。

（二）我國建立勞動公益訴訟制度的可行性

（1）勞動公益訴訟法律依據(jù)。在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，已包含有公益訴訟因素的法律條文。在我國《憲法》第15條第2款規(guī)定了，一切組織和個人禁止擾亂社會經(jīng)濟秩序和破壞國家經(jīng)濟計劃的義務(wù)；同時在第26條規(guī)定了，國家保護環(huán)境免遭侵害的義務(wù)等，上述規(guī)定都表明了國家在保護公共利益方面的義務(wù)，這也為我國構(gòu)建公益訴訟的具體立法提供了依據(jù)。同時在我國訴訟法中也包含有公益訴訟的因素。如我國《刑事訴訟法》的第77條中規(guī)定了，人民檢察院在國家、集體財產(chǎn)遭受損失時，可以附帶提起民事訴訟。具體到勞動公益訴訟構(gòu)建方面，我國《工會法》第6條規(guī)定了工會的基本職責(zé)是維護職工的合法權(quán)益；第49條規(guī)定了工會在發(fā)現(xiàn)違反本法侵犯其合法權(quán)益時，有權(quán)向法院提起訴訟。而且在我國2012年8月31日通過的、將于2013年1月1日起施行的《民事訴訟法修正案》第55條規(guī)定了對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。盡管在這條法律規(guī)定中，列舉的只有環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益的情形，但其中立法通過“等”的措辭所預(yù)留的空間，為我國構(gòu)建勞動公益訴訟提供了立法支撐。

（2）勞動公益訴訟的司法實踐經(jīng)驗。我國目前盡管有關(guān)公益訴訟的具體立法規(guī)定尚未施行，但在司法實踐中已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗。如我國安徽蕪湖的“中國乙肝維權(quán)第一案”[7]，當(dāng)事人在維護自身合法權(quán)益的同時，也間接地保護了其他類似情況的公民的平等就業(yè)權(quán)；再如徐延格、孫衛(wèi)平和張傳萍三位農(nóng)民工狀告肯德基的勞動糾紛案[8]，盡管以和解而告終，但該起勞動糾紛的解決是我國在公益訴訟領(lǐng)域取得的較佳結(jié)果，通過這次訴訟肯德基取消了勞務(wù)派遣，這也意味著該起訴訟并不是僅僅是解決了孫衛(wèi)平等三位勞動者與肯德基之間的勞動糾紛，而且肯德基取消勞動派遣方式錄用員工的做法，也使得其他廣大勞動者的權(quán)益得到了保障。不僅如此，我國公益訴訟的試行在防止國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、不正當(dāng)競爭等方面都進行了積極的探索，為有力的保護國家公共利益提供了新途徑。如在環(huán)境保護方面，我國很多省份都在積極的進行環(huán)境公益訴訟的試點工作，在云南、貴州、海南和江蘇等地都出臺了一系列文件來規(guī)范公益訴訟的開展，在原告資格和舉證責(zé)任等多方面進行了規(guī)定，有效的促進了環(huán)境公益訴訟的開展，而且也涌現(xiàn)出了很多典型案例，為國內(nèi)更好的開展公益訴訟工作提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。當(dāng)然盡管在我國公益訴訟的試行階段，有些案件并未取得良好結(jié)果，但卻在不斷的推進我國公益訴訟制度的發(fā)展。當(dāng)然我國在勞動公益訴訟方面的探索僅上面提及的案件以外，還有檢察機關(guān)支持勞動者起訴，追回拖欠薪酬的典型案例。[9]在維護社會弱勢群體的合法權(quán)益方面，檢察機關(guān)的介入不僅有利于勞動糾紛的快速、有效的解決，而且能夠起到很好的示范作用，更有助于保護處于弱勢地位的勞動者的合法權(quán)益，同時也符合檢察機關(guān)代表國家參與保護公共利益的立法初衷。因此，為了維護勞動者的合法權(quán)益，在我國現(xiàn)有法律體系內(nèi)研究和建立起勞動公益訴訟制度是有其現(xiàn)實基礎(chǔ)的，而且在國外公益訴訟的開展中還存在很多值得我國立法借鑒之處。

[1]劉祥國.勞動公益訴訟:法理基礎(chǔ)及原告資格的辨析[J].湖南人文科技學(xué)院學(xué)報,2008,(3).

[2]周娉,黃黎真.勞動公益訴訟制度研究[J].特區(qū)經(jīng)濟,2008,(7).

[3]徐智華.勞動爭議處理幾個疑難問題研究[J].中國法學(xué),2003,(3).

[4]宋漢林.勞動公益訴訟:工會參與的困境與對策[J].理論導(dǎo)刊,2011,(6).

[5]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社,2002.

[6]靳學(xué)筠.對勞動爭議案件仲裁前置原則的反思和重構(gòu)[M].法律適用,1999,(3).

[7]“乙肝歧視”第一案,以憲法還他們平等[EB/OL].http://news.sina.com.cn.

[8]公益訴訟首次影響一項制度,肯德基取消勞務(wù)派遣[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal.

[9]公益訴訟范圍知多少[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com.