“先行先試”法治化模式的必要性分析

□賈素霞

(山西大學法學院，山西 太原 030006)

綜合配套改革是改革開放新時期一種全新的改革模式和思維，而“先行先試”是新一輪綜合配套改革下的新型產物，它已成為目前改革中的最時髦話語。2005年國務院批準上海浦東新區(qū)成為第一個綜合配套改革試驗區(qū)，截至2011年12月，天津的濱海新區(qū)、重慶市、成都市、武漢城市圈、長株潭城市群、深圳市、沈陽經濟區(qū)和山西省等地先后被國務院確定為綜合配套改革試驗區(qū)。另外，國務院還決定設立兩個“綜合改革試驗區(qū)”，區(qū)別于配套，即義烏市國際貿易綜合改革試點和溫州市金融綜合改革試驗區(qū)。綜合配套改革與以往的改革有很大的不同，現(xiàn)在中央不單單是給予地方一些簡單的優(yōu)惠政策，其更多強調的是試驗區(qū)在制度創(chuàng)新上要“先行先試”?！跋刃邢仍嚒奔仁菄抑С指母镩_放的重要政策，也是改革發(fā)展的基本模式?！跋刃邢仍嚒眲荼刈叻ㄖ位缆贰?/p>

一、中國漸進式改革的要求

縱觀中國改革開放30年的發(fā)展歷程，我們不難看出，中國的改革模式是一種摸著石頭過河的方式，是漸進式的。由于中國的國情使然，此種方式的選擇是歷史的必然選擇。與此相對應的是激進式改革，激進式改革要求人的全面理性，而改革是一項艱巨復雜的工程，對其考慮周全未免強人所難。為了便于實施且使改革順利進行，漸進式改革是最好的選擇。此種改革方式的最大好處就是它能及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，其避免了激進式改革的盲目性和極端性。激進式改革先強調改革，后強調發(fā)展。而漸進式改革則強調改革與發(fā)展的同時進行，兩者相得益彰，彼此促進。在“破”與“立”的關系上，激進式改革是先破后立，這樣做的最大缺陷就是中間的空白地帶，舊有的秩序和制度一旦打破，新的制度還未建立健全，后果不堪設想。而漸進式改革是強調先立后破，這樣做即可解決激進式改革的問題。激進式改革重速度，力求速戰(zhàn)速決，因此，采用先易后難、逐步推進的漸進式改革策略，理所當然會成為新時期改革者的最優(yōu)選擇。

“先行先試”從字面含義來解釋，其實就是首先行動，首先嘗試。然而萬事開頭難，中國已經走上了社會主義法治化的道路，“先行先試”政策若要真正得到落實，必須走法治化道路，使其具有法治保障?！跋刃邢仍嚒迸c中國漸進式改革的思路是不謀而合的。中國改革開放總設計師鄧小平提出:“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣?？礈柿说模痛竽懙卦?，大膽地闖?！薄按竽懙卦嚕竽懙仃J”理念的提出，正好印證了目前“先行先試”的政策理念。1978年的十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大決策，自此，中國走上了改革開放的現(xiàn)代化之路。一開始，我們也是通過設立深圳、珠海、汕頭、廈門等一系列經濟特區(qū)的辦法來試行。1979年，廣東省和福建省成為了最早實行改革開放的省份，之后，國務院又開放了14個港口城市，即大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海。1985年，國務院又增開長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲為經濟開放區(qū)。改革開放30多年來的經驗告訴我們，中國從開始選擇了漸進式的改革思路和模式，從開始就選擇了“先行先試”，只是“先行先試”這一提法是在綜改試驗區(qū)被批準后逐漸被提出來的，后來，隨著人們的廣泛使用，它便成為了一個流行詞匯。其實，這不就是中國改革開放30多年來的經驗總結嗎?因此，從這個意義上說，“先行先試”與中國一貫的改革路徑是吻合的，是漸進式改革思路的具體體現(xiàn)，也將貫穿于整個改革的始終。

二、建設社會主義法治國家的需要

1.法治理論的要求。1997年江澤民同志在黨的十五大報告中明確將“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本策略，而“依法治國，建設社會主義法治國家”是我們始終的歷史任務。“先行先試”作為國家賦予地方進行改革創(chuàng)新的一項特殊政策，其也需要在法治的框架內進行?！耙婪ㄖ螄ㄔO社會主義法治國家”的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，建立并完善中國特色社會主義法律體系。當然，有法可依是基礎。國務院在批準11個綜改試驗區(qū)時是結合全國各地實際情況，并考慮各地經濟發(fā)展水平和區(qū)域經濟特色的基礎上落實的?！跋刃邢仍嚒狈ㄖ位Ｊ揭馕吨鴩以诰唧w實行某些政策措施時需要將那些成熟的、普遍的、能在各個試驗區(qū)通行的政策上升為法律，將那些反映地方特色的、非普遍性的政策交給地方人大及其常委會或者地方政府，由其決定是否要制定成地方法規(guī)或是地方規(guī)章，摒棄掉不成熟的政策。新中國成立以來，我們經歷了從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的轉變，同時，在國家的治理模式上，我們也要經歷從政策治國到法律治國的模式轉變。當前的中國正處在一個風口浪尖上，社會轉型期所面臨的問題是前所未有的，我們只有堅定步伐走“先行先試”法治化模式道路，才是最優(yōu)選擇。

2.法治實踐的要求。自從1999年全國人大將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法后，我們便將建設法治國家作為奮斗的最終目標。而依法治國最重要的就是依法行政。依法行政包括兩方面的內容，即法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則是指行政機關等行政主體的一切行為均應在法律的范圍內進行，不得與事先制定好的法律相違背，這是消極意義上的依法行政。而法律保留原則是指行政機關等行政主體的行政行為均應在法律規(guī)定的情況下作出，法律未規(guī)定的則不得作出，這是積極意義上的依法行政。我們都知道綜合配套改革是全方位、多角度、各領域的改革，它包括市場經濟體制改革、政治體制改革、法律制度改革等方面的內容。其中政治體制改革的核心就是建立服務型政府，實現(xiàn)政府管理模式從經濟建設型到公共服務型的轉變，一個負責任的法治政府的建設正是為了更好地實行依法行政。政治體制改革的成敗將會決定綜合配套改革項目中其他領域改革的成敗。改革中的策略選擇——“先行先試”勢必走法治化道路模式。

三、深化改革、促進發(fā)展的基本法律保障之要求

國家在批準各個綜合配套改革的過程中給予了這些地區(qū)某些特殊優(yōu)惠政策，甚至是一些權力，但這并不足以就將“先行先試”界定為權力?！跋刃邢仍嚒碑吘故切鲁霈F(xiàn)的詞語，關于它的概念性質界定、權限范圍的界定都很模糊。筆者認為將其界定為政策更為合適，若是政策，就需要法律的保障。畢竟這是新一輪改革下的新政策，它在具體實行過程中會遇到很多問題，為了遵守憲法的要求，真正走法治化道路，也為了使下一步的改革之路能走得更好，我們需要給“先行先試”基本的法律保障。只有通過“先行先試”法治化模式才能實現(xiàn)“先行先試”的基本法律保障。

四、結語

綜合配套改革是新中國成立以來改革開放和社會主義市場經濟發(fā)展到一定階段的必然產物，是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，將對我國的經濟發(fā)展產生深遠的影響。而“先行先試”則是改革開放新時期，即綜合配套改革中一種全新的改革模式和政策，無論其作為一項特殊政策還是改革模式，走“先行先試”法治化道路模式是必然的。為了與中國漸進式改革路徑相吻合，為了社會主義法治國家的建設，也為了使改革發(fā)展有基本的法律保障，這是時代和歷史的選擇。順應時代的潮流，在國際法治環(huán)境的大背景下，結合中國的國情，我們選擇了“先行先試”的法治化道路模式。

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