地方政府土地違法治理政策的仿真研究

譚術(shù)魁， 饒映雪， 戴德藝

（1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074； 2.中國地質(zhì)大學(xué)環(huán)境學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

地方政府土地違法治理政策的仿真研究

譚術(shù)魁1， 饒映雪1， 戴德藝2

（1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074； 2.中國地質(zhì)大學(xué)環(huán)境學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

研究目的：分析不同治理政策對地方政府土地違法面積變化的影響，為治理政策制定提供依據(jù)。研究方法：構(gòu)建地方政府土地違法的系統(tǒng)動力學(xué)模型，對不同治理方案下2010—2020年地方政府土地違法面積的變化情況進行仿真模擬。研究結(jié)果：（1）在2009年的治理水平下，2010—2020年地方政府土地違法面積將不斷增加，腐敗壓力指數(shù)、耕地壓力和違法治理壓力均持續(xù)加大，治理力度亟待加大；（2）事后懲罰型政策具有延遲性，地方政府土地違法面積將呈現(xiàn)先增后減的趨勢；事中監(jiān)督型政策對地方政府土地違法的抑制效果較為明顯，但對地方政府的土地腐敗不起作用；事前預(yù)防型政策對抑制地方政府土地違法更有效，但政策實施存在一定的難度。研究結(jié)論：單一的治理政策具有一定的局限性，結(jié)合事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲處進行綜合治理能夠有效遏制地方政府土地違法。

土地管理；土地違法；地方政府；治理政策；系統(tǒng)動力學(xué)

1 引言

隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和土地資產(chǎn)價值的日益凸顯，土地違法問題層出不窮，其中，以地方政府為主體的土地違法占相當(dāng)大的比重，極大地弱化了中央政府土地調(diào)控的政策效力，已成為中國土地管理和社會發(fā)展面臨的嚴峻問題。近年來，中央出臺了一系列治理措施，土地違法數(shù)量和涉案面積均有所下降，但土地違法形勢依然嚴峻。針對地方政府土地違法及其治理問題，學(xué)術(shù)界已展開了大量的研究。劉愛民、周小丹分析了地方政府土地違法行為的特征與形成原因，并提出相應(yīng)的治理對策[1-2]。操小娟從法學(xué)角度分析了地方政府土地違法行為治理的制度缺陷和理念更新[3]。陳志剛等研究了土地違法的空間特征與演變趨勢[4]。梁若冰、陶坤玉等、龍開勝和陳利根、饒映雪等采用計量方法研究了地方政府土地違法的影響因素[5-8]。仲濟香和呂曉等針對土地督察的執(zhí)法效果和對土地違法的遏制效應(yīng)進行定量評價[9-10]?？偟膩碚f，現(xiàn)有研究大多從定性角度提出遏制地方政府土地違法的政策建議，尚未從系統(tǒng)論的角度對不同類型治理政策的實施效果進行綜合評價。因此，本文將構(gòu)建地方政府土地違法的系統(tǒng)動力學(xué)模型，仿真地方政府土地違法的變化趨勢及不同治理政策的實施效果，以期為治理政策的修訂提供參考。

2 研究方法和數(shù)據(jù)來源

2.1 模型適用性

地方政府土地違法分為程序性土地違法和實質(zhì)性土地違法。其中，程序性土地違法主要表現(xiàn)為地方政府允許國家重點建設(shè)工程在批準前提前動工造成的土地違法，應(yīng)通過加快審批制度改革等辦法解決；而在地方利益和地方官員個人利益驅(qū)動下的土地違法則往往伴隨腐敗滋生，造成法律虛置、耕地減少、農(nóng)民權(quán)益受損、沖突叢生等一系列嚴重的后果，屬于實質(zhì)性土地違法，應(yīng)采取有效措施予以治理。本文以地方政府實質(zhì)性的土地違法為研究對象，暫不考慮程序性土地違法。

地方政府土地違法治理是一個典型的復(fù)雜動態(tài)系統(tǒng)。地方政府土地違法受經(jīng)濟增長、土地財政、土地腐敗、土地出讓方式和治理政策等因素影響[5-8]，治理政策的力度和目標又與耕地保護壓力密切相關(guān)，各因素相互聯(lián)系，相互制約，且隨時間和空間變化而不斷演化，形成一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)。系統(tǒng)中不僅存在具有明確相互關(guān)系的要素，還存在一些難以用傳統(tǒng)數(shù)學(xué)方法描述的隨機因素和延遲因素，具有非線性的特點[11]。因此，采用系統(tǒng)動力學(xué)方法研究地方政府土地違法治理并進行仿真模擬具有可行性。

2.2 系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

地方政府土地違法系統(tǒng)由經(jīng)濟、財政、腐敗、耕地和政策5個子系統(tǒng)構(gòu)成，對地方政府土地違法的面積進行預(yù)測和控制，是系統(tǒng)的核心。地方政府土地違法系統(tǒng)的因果關(guān)系結(jié)構(gòu)主要反映為以下幾組反饋關(guān)系（圖1）。（1）地方政府的土地違法涉案面積增加所形成的正反饋鏈：①與地區(qū)GDP形成正反饋鏈。涉案土地和耕地面積增加，土地出讓規(guī)模增加，拉動地區(qū)GDP增長，使土地供需矛盾更加突出，導(dǎo)致經(jīng)濟驅(qū)動下地方政府土地違法增加。②與土地出讓金形成正反饋鏈。涉案面積增加，土地出讓規(guī)模和收入增加，土地財政依賴度也隨之增加導(dǎo)致財政壓力下地方政府土地違法進一步增加。③與土地腐敗形成正反饋鏈。涉案面積和違法案件數(shù)增加土地腐敗行為也增加，形成不良的社會風(fēng)氣，進一步使私利驅(qū)動下地方政府土地違法增加。（2）地方政府的土地違法涉案面積增加所形成的負反饋鏈：①與土地督察力度形成負反饋鏈。涉案土地和耕地面積增加，耕地保護壓力加大，土地監(jiān)督力度也逐漸加大，從而抑制地方政府土地違法。②與土地違法查處力度形成負反饋鏈。涉案面積增加，土地違法治理壓力加大，中央可能加大查處力度，反過來減少地方政府土地違法。③與土地市場化程度形成負反饋鏈。涉案面積和違法的案件數(shù)增加，土地市場化程度降低，不透明的土地出讓方式給地方政府土地違法創(chuàng)造了更多機會，使地方政府土地違法增加。

圖1 地方政府土地違法系統(tǒng)因果關(guān)系圖Fig.1 The causality chart of illegal land use system at local level

2.3 數(shù)據(jù)來源

建模采用的歷史數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》（2000—2010年）、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》（2000—2010年）和《中國檢察統(tǒng)計年鑒》（2000—2010年）。其中，財政收支、經(jīng)濟及人口等數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》；土地違法面積、土地出讓金、土地出讓面積、宗數(shù)等來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》；貪污賄賂立案數(shù)來自《中國檢察年鑒》；長期目標預(yù)測數(shù)據(jù)主要來自《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》。

2.4 模型構(gòu)建

根據(jù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，以中國內(nèi)地31個省、自治區(qū)、直轄市（不含港、澳、臺地區(qū)）為模型的空間邊界，以1999—2020年為模型的時間邊界，構(gòu)建地方政府土地違法的系統(tǒng)動力學(xué)模型，模型由6個狀態(tài)變量、7個速率變量、58個輔助變量和常量、71個過程方程組成。其中大多參數(shù)根據(jù)歷史數(shù)據(jù)采用算術(shù)平均法、趨勢外推法、回歸預(yù)測法、多次運行修正法等方法擬合得出，還有部分參數(shù)根據(jù)規(guī)劃數(shù)據(jù)確定，各流速變量的初始值取1999年的數(shù)值。其中，重要輔助變量的方程見表1。

2.5 模型檢驗

首先，利用Vensim PLE軟件進行結(jié)構(gòu)檢驗和量綱一致性檢驗；其次，在不同的時間步長下進行敏感性檢驗，模型具有較強的穩(wěn)定性，適合仿真預(yù)測和政策模擬；最后，根據(jù)1999—2009年的數(shù)據(jù)進行歷史性檢驗，選擇地方政府土地違法面積、土地腐敗案件數(shù)和耕地面積3個變量的仿真值和實際值進行比較，根據(jù)表2，相對誤差均在4%以內(nèi)，表明模型結(jié)構(gòu)合理，能較為真實地反映地方政府土地違法的實際情況。

表1 模型重要輔助變量及其方程Tab.1 The major auxiliary variables and their value or equations

表2 地方政府土地違法系統(tǒng)模型主要變量的歷史檢驗Tab.2 The historical test of the major variables of illegal land use system at local level

3 治理政策仿真模擬

3.1 仿真結(jié)果分析

以2009年為基年，1年為時間步長，對模型的初始調(diào)控變量不加改變，按歷史趨勢進行模擬，模擬結(jié)果見表3。從表3可以看出，2010—2020年地區(qū)GDP持續(xù)增長，土地出讓金收入不斷增加，土地腐敗案件數(shù)也會不斷增加，腐敗壓力指數(shù)不斷加大，耕地面積呈遞減趨勢，2019年將突破耕地紅線，耕地壓力指數(shù)持續(xù)上升，實際人均耕地面積小于最小人均耕地面積，耕地承受著巨大壓力，地方政府土地違法面積呈遞增趨勢，地方政府土地違法情況不斷惡化，違法治理壓力指數(shù)不斷加大，治理力度亟待加大。

表3 主要變量模擬結(jié)果Tab.3 The simulation results of major variables

3.2 治理方案設(shè)計

通過改變系統(tǒng)動力學(xué)模型中的政策變量可以分析該政策對系統(tǒng)輸出結(jié)果的影響。將模型中起主導(dǎo)作用的土地違法查處力度、土地腐敗查處力度、土地違法監(jiān)督力度、GDP占政績考核的比重、土地財政依賴度和土地市場化指數(shù)作為調(diào)控變量，將地方政府土地違法的治理方案設(shè)計為事后懲罰型、事中監(jiān)督型、事前預(yù)防型3種。（1）方案1為事后懲罰型政策，主要通過以下措施實現(xiàn)：第一，加大土地違法的查處力度，增加土地違法治理的威懾力，進而減少地方政府的土地違法；第二，加大土地腐敗的打擊力度，增強土地腐敗治理的威懾力，從而減少因腐敗導(dǎo)致的土地違法。（2）方案2為事中監(jiān)督型政策，主要通過加大土地的督察力度實現(xiàn)。一方面提高土地例行督察和專項督察比例，及時發(fā)現(xiàn)和糾正地方政府土地違法行為；另一方面加大公眾參與，通過監(jiān)督和舉報等形式遏制地方政府土地違法。（3）方案3為事前預(yù)防型政策，主要通過以下措施實現(xiàn)：第一，降低GDP占政績考核的比重，減少因政治激勵產(chǎn)生的土地違法；第二，降低地方政府對土地財政的依賴度，減少因財政激勵導(dǎo)致的土地違法；第三，提高土地市場化程度，減少地方政府土地違法和土地腐敗的機會，進而減少地方政府土地違法。（4）方案4為綜合治理型政策，即結(jié)合事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后懲處方案進行綜合治理。

3.3 模擬結(jié)果

本文以2009年為基年，1年為時間步長，根據(jù)設(shè)計的治理方案運行Vensim PLE軟件進行反復(fù)調(diào)控測試，對3種治理方案以及結(jié)合事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后懲處方案進行綜合治理下地方政府2009—2020年的土地違法情況進行模擬，結(jié)果見圖2。根據(jù)圖2可知：（1）采用方案1治理時，地方政府土地違法面積呈現(xiàn)先增后減的趨勢，耕地壓力指數(shù)總體呈上升趨勢，腐敗壓力指數(shù)和土地違法治理壓力逐漸減小。（2）采用方案2治理時，地方政府土地違法面積、耕地壓力指數(shù)也呈減少趨勢，腐敗壓力指數(shù)不斷增加，土地違法治理壓力呈遞減趨勢。（3采用方案3的事前預(yù)防型政策，地方政府土地違法面積、耕地壓力指數(shù)、腐敗壓力指數(shù)和土地違法治理壓力總體呈遞減趨勢。（4）進行綜合治理時，地方政府土地違法面積、耕地壓力指數(shù)和腐敗壓力指數(shù)均呈遞減趨勢，土地違法治理壓力也不斷降低，且降幅最大，治理效果最好。

圖2 不同治理方案下主要變量模擬圖Fig.2 The simulation chart of major variables under different types of control schemes

因此，不同類型治理政策對地方政府土地違法行為的影響路徑和影響效果各不相同，綜合治理明顯優(yōu)于單一控制。事后懲罰型政策通過加大查處和懲罰力度實行事后懲罰，增強了對后期地方政府土地違法行為的約束力和威懾力。但由于事后懲罰具有延遲性，已被違法占用甚至破壞的耕地往往不能恢復(fù)原樣，使耕地保護壓力增加，從而影響了治理效果。事中監(jiān)督型政策通過加大土地違法的督察力度進行過程監(jiān)督，對地方政府土地違法的治理效果和耕地保護效果較為明顯。但由于腐敗行為的隱蔽性，政府和公眾監(jiān)督并不能有效抑制地方政府的土地腐敗，土地違法治理壓力相對其他方案較大。事前預(yù)防型政策從源頭治理地方政府土地違法效果顯著，但政策實施有賴于政績考核體系的完善、財政制度和土地出讓制度的改革，存在一定的難度。

4 結(jié)論

本文在分析地方政府土地違法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府土地違法的系統(tǒng)動力學(xué)模型，通過反復(fù)測試，擬定不同的治理方案進行仿真模擬，分析了不同類型政策的治理效果，為地方政府土地違法的治理政策修訂提供科學(xué)依據(jù)，主要結(jié)論如下：

（1）通過建立地方政府土地違法的系統(tǒng)動力學(xué)模型，揭示經(jīng)濟增長、土地財政、土地腐敗、土地出讓方式和治理政策等因素對地方政府土地違法面積的影響機理和反饋過程，為地方政府土地違法的治理方案擬定提供了基礎(chǔ)，避免政策盲目性。地方政府土地違法系統(tǒng)動力學(xué)模型歷史檢驗的相對誤差在4%以內(nèi)，表明模型具有可靠性，地方政府土地違法面積的演變趨勢適合系統(tǒng)動力學(xué)方法進行研究。設(shè)計不同的治理方案，通過調(diào)整治理政策參數(shù)對不同治理方案下地方政府土地違法面積的演變趨勢進行情景模擬，然后根據(jù)模擬結(jié)果選擇最優(yōu)治理方案，解決了政策效果不易仿真的問題。由于數(shù)據(jù)限制和仿真誤差，模擬結(jié)果可能與現(xiàn)實存在一定差別，但仍可為研究地方政府土地違法治理提供一種新的模式。

（2）在以2009年為基點的治理狀況下，地方政府土地違法面積將不斷增加，耕地壓力不斷加大。隨著治理力度的加大，治理效果將不斷提高。不同類型治理政策對地方政府土地違法均具有一定的遏制作用，但影響不同。單一的治理政策具有一定的局限性，需要在事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲處方面三管齊下，才能有效遏制地方政府土地違法。第一，加大土地違法和土地腐敗的查處力度，提高地方政府土地違法成本，增加地方政府土地違法的懲罰預(yù)期和違法治理的約束力，從而減少后期地方政府的土地違法。第二，加大土地督察力度，提高土地例行督察和專項督察比例以及公眾參與度，從而及時發(fā)現(xiàn)和糾正地方政府土地違法行為。第三，調(diào)整政績考核制度，降低GDP占政績考核的比重，完善土地出讓制度，提高土地市場化程度，改革土地財政制度，降低地方政府對土地財政的依賴度，均有助于從源頭治理地方政府土地違法。

（References）：

［1］ 劉愛民.土地違法行為及治理對策研究［J］ .中國房地產(chǎn)金融，2008，（6）：34 - 37.

［2］ 周小丹.淺議新形勢下地方政府的土地違法行為［J］ .唯實，2009，（6）：47 - 51.

［3］ 操小娟.地方政府土地違法行為的治理與制度創(chuàng)新［J］ .中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，（2）：53 - 57.

［4］ 陳志剛，王青，趙小風(fēng)，等.中國土地違法現(xiàn)象的空間特征及其演變趨勢分析［J］ .資源科學(xué)，2010，32（1）：1387 - 1392.

［5］ 梁若冰.財政分權(quán)下的晉升激勵、部門利益與土地違法［J］ .經(jīng)濟學(xué)（季刊），2009，9（1）：283 - 306.

［6］ 陶坤玉，張敏，李力行.市場化改革與違法：來自中國土地違法案件的證據(jù)［J］ .南開經(jīng)濟研究，2010，（2）：28 - 43.

［7］ 龍開勝，陳利根.中國土地違法現(xiàn)象的影響因素分析——基于1999年—2008年省際面板數(shù)據(jù)［J］ .資源科學(xué)，2011，33（6）：1171 - 1177.

［8］ 饒映雪，譚術(shù)魁，羅邁.地方政府土地違法的傳染效應(yīng)分析［J］ .管理世界，2012，（8）：180 - 181.

［9］ 仲濟香.土地督察對執(zhí)法力度效果的評價［J］ .中國土地科學(xué)，2011，25（10）：3 - 7.

［10］ 呂曉，鐘太洋，張曉玲，等.土地督察對土地違法的遏制效應(yīng)評價［J］ .中國人口·資源與環(huán)境，2012，22（8）：121 - 127.

［11］ 李旭.社會系統(tǒng)動力學(xué)［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.

（本文責(zé)編：戴晴)

Policy Simulation on Controlling the Illegal Land Use of Local Government

TAN Shu-kui1, RAO Ying-xue1, DAI De-yi2
（1. College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China; 2. School of Environmental Studies, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China）

The purpose of this paper is to study that how different control policies impact the illegal land use of loca government, and try to provide theoretical reference for designing the control policies. Method employed is System Dynamic (SD) model. The SD model for simulating the illegal land use of local governments was developed given the control schemes for illegal land use classified into 3 types after repeated integrated test. Simulations have been done to simulate how the illegal land use area changes under different types of control schemes over the period 2010 t 2020. The results show that: 1) given the control level in 2009, the cultivated land area would continue to decrease meanwhile pressure indexes for corruption, cultivated land and illegal control would continue to grow higher, and the illegal land use area would continue to increase in the future. 2) As ex-post punishment policies have the delayed effect, under this kind of control policies, illegal land use area would trend to increase firstly and then decrease laterSimultaneous supervision policies have much more obvious control effect on illegal land use, but they do not affect land corruption. Prior preventive policies can control the illegal land use from the beginning, so illegal land use area would trend to decrease under this kind of control policies. But there are some difficulties in implementing this kind of policies. It is concluded that each single kind of control policy has its limitations. Integrated control policies which combine with ex-ante prevention, simultaneous supervision and ex-post punishment can have the best control affect on the illegal land use of local governments.

land administration; illegal land use; local government; control policy; system dynamics

F301.2

A

1001-8158（2013）04-0053-07

2012-07-26

2013-02-29

華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金文科前沿探索項目“國土資源系統(tǒng)廉政風(fēng)險管理研究”。

譚術(shù)魁（1965-），男，湖北巴東人，教授，博士，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地管理，房地產(chǎn)管理，住房政策。E-mail: tansk@126.com

饒映雪（1984-），女，湖北孝感人，博士研究生。主要研究方向為土地政策，土地管理。E-mail: raoyingxue_ryx@163.com