融合中提升 并軌中轉型

中共淮安市委辦公室 淮安市委研究室

融合中提升 并軌中轉型

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隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加快，許多城郊村雖然名義上完成了“村改居”，但管理體制、運行機制還沒有實現(xiàn)從農村向城市的徹底轉變，基層社會管理亦城亦鄉(xiāng)的“村居合一”現(xiàn)象較為普遍?；窗彩星搴訁^(qū)水渡口街道“村居合一、并軌運行”模式是“村改居”的重要過渡形式，在一定時期內具有存在的必要性，不斷提升“村居合一”型社區(qū)建設管理水平，對于促進“農民”變“市民”、“村居合一”向城市社區(qū)轉型具有重要意義。

一、水渡口街道村居融合的基本情況和運行機制

清河區(qū)水渡口街道位于淮安市主城區(qū)東側，原是城郊結合部，大部分是農村。在淮安市委、市政府“東擴南連、三城融合、五區(qū)聯(lián)動”戰(zhàn)略的帶動下，水渡口中央商務區(qū)、清河新區(qū)快速崛起，萬達廣場、茂華國際等一批重大項目加快建設，短短幾年時間，原來郊區(qū)農村已經(jīng)成為中心城區(qū)的重要組成部分，農民全部“進城”上樓。為了積極穩(wěn)妥地推進農民市民化、農村城鎮(zhèn)化，保持社會和諧穩(wěn)定，水渡口街道采取“村居合一、并軌運行”的社區(qū)管理模式。主要做法是：

依村設居，保持基層管理隊伍的相對穩(wěn)定。在原屬的東郊、新建、洪福、果園四個村基礎上，相應成立了東郊社區(qū)、東方麗景社區(qū)、杭州路社區(qū)、合肥路社區(qū)，實行“兩塊牌子、一套班子”。由村級兩委班子成員擔任社區(qū)居委會班子成員，四個社區(qū)的書記、主任全部由原村書記、主任擔任，基層干部隊伍保持相對穩(wěn)定。另外，按照社區(qū)工作的需要，每個社區(qū)新配了社區(qū)工作者、勞動協(xié)管員、社會管理協(xié)管員等工作人員，加強社區(qū)服務與管理的力量。如合肥路社區(qū)兩委班子7人，基本為原果園村兩委班子成員，另外配備2名社區(qū)工作者、3名社會管理協(xié)管員、2名勞動協(xié)管員，其他村組干部則分別兼任社區(qū)的計生、統(tǒng)計、會計等專干。

村居并軌，統(tǒng)籌抓好基層社會建設與管理?！按寰雍弦弧钡纳鐓^(qū)工作任務復雜繁重，既要妥善解決好農村一些遺留問題，又面臨著大量的社區(qū)管理事務。四個社區(qū)綜合運用了村級管理與社區(qū)服務的手段。一是延續(xù)農村管理體制機制。在組織建設中保留了村民小組長、計生專干等職位，在住房安置中盡量保持原來地域群居性特征，維持農村關系紐帶，便于做好征地拆遷、村級集體資產(chǎn)的管理和收益分配、計劃生育、信訪穩(wěn)定等村級事務管理。二是加強社區(qū)建設與管理。根據(jù)社區(qū)建設與管理的形勢需要，逐步將工作重心由村向社區(qū)轉變，積極推行網(wǎng)格化管理、文明社區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)文化陣地建設等，重點提高農民安置小區(qū)管理服務水平和居民文明素質，加快農民市民化步伐。三是統(tǒng)籌人員、經(jīng)費投入。統(tǒng)一調配人員和經(jīng)費投入，主要借助村干部力量和集體收入，做好社區(qū)建設與管理事務，解決社區(qū)經(jīng)費（每個社區(qū)清河區(qū)財政撥付工作經(jīng)費4萬元/年）、人員（每個社區(qū)3名管理人員、5名左右社區(qū)工作人員）相對不足問題。

靠城生財，實現(xiàn)村級集體資產(chǎn)的保值增值。集體經(jīng)濟有發(fā)展，村民收益才能有保障。按照“規(guī)范管理、合理經(jīng)營”的原則，加強村級集體資產(chǎn)經(jīng)營與管理，確保村級集體資產(chǎn)保值增值。在村級集體資產(chǎn)經(jīng)營中，充分利用地處水渡口中央商務區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，購置一些門面房，既有穩(wěn)定的租金收入，又能保證資產(chǎn)保值增值。東郊村將拆遷所得的集體補償款全部用于購買新的固定資產(chǎn)（商鋪門面）用來出租增加收益，從2008年以來先后投資約4300多萬元購買了康城明珠、萬達廣場、旺旺家園等地段門面房共5505平方米，另有村綜合樓6800平方米出租給中山醫(yī)院，這些成為村級集體經(jīng)濟的主要來源。2011年，該村集體經(jīng)濟收入達到260余萬元，2012年達300萬元。其他三個村集體資產(chǎn)雖然相對較少，但是通過積極爭取和市場運作，也購置一些門面房用于出租。村集體經(jīng)濟收益的使用主要有三個方面：一是原村民的福利保障，如社保補貼、老人生活費、低收入群眾的生活補助等。二是村組干部的工資，除了有社區(qū)編制的三名干部、社區(qū)相關工作人員工資由區(qū)財政撥付，其他人員均由村集體支付。三是村、居事務性支出，如補貼安置小區(qū)物業(yè)管理、城管等費用。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全力保障和改善社區(qū)民生。四個社區(qū)中除了東郊社區(qū)以外，其他三個社區(qū)都有拆遷安置小區(qū)，居民中既有失地的農民，也有拆遷安置的市民。相對于商住小區(qū)，拆遷安置小區(qū)低收入群體占比較高。針對這一實際，社區(qū)干部堅持把保障和改善民生、維護社會穩(wěn)定放在工作首位，采取屬地管理、分片包干等形式，將后遷入的居民與本村農民一起納入統(tǒng)一管理。在全面排查、登記造冊的基礎上，開展免費技能培訓，向轄區(qū)內單位推薦就業(yè)，安置小區(qū)保潔、保安等盡可能錄用就業(yè)困難人員。積極落實市、區(qū)政策，幫助居民申請辦理醫(yī)保、養(yǎng)老、低保等，堅持“六送”，即生日送壽面、新婚送祝福、節(jié)日送慰問、生病送關懷、困難送溫暖、亡故送挽聯(lián)，讓社區(qū)居民切身感受到村（居）組織的人性化關懷和服務。

二、“村居合一、并軌運行”模式運行中的困難和問題

在實踐中探索形成的“村居合一、并軌運行”社會管理服務模式，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強基層基礎、做好群眾工作等具有不可替代的重要作用。與此同時，“村居合一、并軌運行”的社區(qū)模式，在向城市社區(qū)的轉型中也存在一些亟待解決的問題。

村（居）人口迅猛增加、構成多元，服務管理難度加大。隨著商品住宅小區(qū)和新建安置小區(qū)陸續(xù)建成使用，水渡口街道辦事處四個村（居）人口密度大幅提升，組成結構日益復雜多元，管理服務難度加大。如洪福村（杭州路社區(qū)），原來只有村民2800人，而目前轄區(qū)內有8個住宅小區(qū)，全部入住后居民將達到5萬人，人員構成復雜，既有村民，又有市民，還有外來人口，僅靠原來一個村（居）的力量難以將社區(qū)管理和服務工作做到位。

村（居）發(fā)展資源萎縮、收入減少，持續(xù)增收后繼乏力。水渡口街道四個村（居）集體資產(chǎn)大部分是征地拆遷資金的積累，除了東郊村集體經(jīng)濟收入較好外，其他三個村（居）由于資產(chǎn)總量不大，隨著土地的減少和原有一些廠房、門面房的拆遷，集體經(jīng)濟的收入渠道越來越少，現(xiàn)在基本保持在每年30萬元左右，難以滿足村（居）越來越多的各種費用支出。

村（居）干部收入較低、待遇不同，主動性、積極性受到一定影響。近年來，清河區(qū)通過向社會公開招聘社區(qū)工作人員，改善了社區(qū)干部的年齡、文化構成。經(jīng)公開招聘的社區(qū)工作人員工資由財政撥付，每月基礎工資1800元左右；村干部工資由村集體支付，每月基礎工資900元左右，客觀上形成了“村居合一”的兩委班子及其工作人員同工不同酬的狀況，再加上村（居）工作負擔重、壓力大，較低的待遇與其所承擔的繁重任務不相稱，村（居）干部的積極性、主動性受到一定影響。

三、推動“村居合一、并軌運行”模式健康發(fā)展的對策和建議

“村居合一、并軌運行”模式在淮安市區(qū)和各城關鎮(zhèn)普遍存在，并且將在較長一段時期內繼續(xù)存在，必須從加快推進城鎮(zhèn)化、促進社區(qū)和諧發(fā)展的大局出發(fā)，高度重視并切實解決好村居并軌運行中存在的困難和問題，真正發(fā)揮好“村居合一”模式在加速農民向市民轉變、農村向城市轉型過程中的重要作用。

在村（居）運行機制上明晰職能、厘清權責?！按寰雍弦弧痹诠膭罨鶎訉嵺`創(chuàng)新的同時，迫切需要加強制度建設，明晰“村居合一”后的職能定位，厘清村（居）與物管、村（居）與政府職能部門的權責，明確村集體資產(chǎn)權屬及用途，更好地發(fā)揮“村居合一”的綜合效應。一是厘清社區(qū)與物管的權責。采取“政府支持、市場運作”的辦法，加快推進安置小區(qū)物業(yè)管理市場化步伐，引進專業(yè)物業(yè)管理公司進行管理。社區(qū)應加強對住宅小區(qū)物管的監(jiān)督和約束，為社區(qū)居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。二是明晰部門職責與社區(qū)服務的關系。完善公共服務事項社區(qū)準入制度，堅持全面準入、依法進入，以規(guī)范社區(qū)準入內容和程序為重點，減輕社區(qū)工作負擔。三是明確村集體資產(chǎn)及其收益的權屬和用途。村集體資產(chǎn)屬于全體村民，處置好集體資產(chǎn)及其收益，涉及千家萬戶，事關村（居）發(fā)展穩(wěn)定大局。積極探索村集體資產(chǎn)股份制改造，確權到人，變村民為股民。

在村（居）區(qū)域劃分上合理設置、縮小規(guī)模。近幾年來，水渡口街道辦事處轄區(qū)人口比原來增加了16000多人，隨著新建小區(qū)陸續(xù)投入使用，社區(qū)人口將會越來越多。人口的增加，意味著社區(qū)服務與管理的任務日益繁重，客觀上要求社區(qū)建設同步跟進。建議合理劃分社區(qū)，適當縮小現(xiàn)有村（居）的行政區(qū)域和人口規(guī)模，便于社區(qū)服務和管理。

在村（居）經(jīng)費保障上加大力度、多元投入。經(jīng)費短缺，是“村居合一”社區(qū)建設中的一個共性問題。一是建立財政投入增長機制，重點是建立社區(qū)建設投入與地方財力、社區(qū)工作者收入與當?shù)芈毠て骄杖雰蓚€同步增長機制。鑒于“村居合一”社區(qū)人多事雜的狀況，出臺有別于城市社區(qū)的專門政策，進一步加大財政資金投入力度，保障必要的工作經(jīng)費、人員經(jīng)費。二是制定優(yōu)惠政策，鼓勵社區(qū)發(fā)展各類民間組織和中介組織，實現(xiàn)社區(qū)服務無償、低償、有償?shù)挠袡C結合，緩解社區(qū)資金困難。根據(jù)村居合一、亦村亦居，集體經(jīng)濟發(fā)展后繼乏力的狀況，加大土地政策支持力度，在征收土地時安排一定面積作為留用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟。三是嚴格執(zhí)行“權隨責走、費隨事轉”制度，將政府職能部門轉移給社區(qū)的社會事務經(jīng)費足額劃撥給社區(qū)。

在促進村（居）加快轉型上兩手齊抓、互動并進。人與環(huán)境相互影響，互為作用。在促進村居合一向城市社區(qū)轉型過程中，關鍵是優(yōu)化社區(qū)服務和提升人的素質。一方面，要加強社區(qū)各項基礎設施建設，特別是強化農民安置小區(qū)質量管理，完善社區(qū)各類配套設施，做優(yōu)做美社區(qū)環(huán)境，讓社區(qū)居民對城市文明感同身受；另一方面，致力于提高“村居合一”社區(qū)干部隊伍和居民的整體素質，加大對現(xiàn)有村（居）干部的交流培訓力度，著力引進各類專業(yè)人才，盡快建設一支具有現(xiàn)代理念、善做群眾工作的高素質社區(qū)工作者隊伍。開展各類文明社區(qū)、和諧社區(qū)、綠色社區(qū)創(chuàng)建活動，推動農民從身份、理念到工作方式、生活方式向市民轉變，使他們徹底“洗腳離田、換腦進城”。（執(zhí)筆：江山、李金平、周嶺峰、梁同景、張春建）

責任編輯：錢國華