完善國有企業(yè)權(quán)力制衡機制——兼談深化國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)

王正宇

完善國有企業(yè)權(quán)力制衡機制——兼談深化國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)

王正宇

國有企業(yè)的反腐倡廉建設(shè)，是從嚴治黨、建設(shè)廉潔政治全局工作的重要內(nèi)容，也是懲治和預(yù)防腐敗體系不可缺少的重要組成部分。一個時期以來，黨中央、中央紀委對于國有企業(yè)的反腐敗工作作出了一系列部署，出臺了一大批政策性意見和法規(guī)，從制度、規(guī)章層面對國企領(lǐng)導(dǎo)人員行權(quán)履職作出了許多明確的規(guī)定，這些約束性規(guī)定幾乎可以與對各級黨政干部的要求等量齊觀。

仔細分析，為什么我們黨把對國企領(lǐng)導(dǎo)人員的要求與黨政干部的要求相等同？這是因為，我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟運行呈現(xiàn)國企、民企、外企三駕馬車并駕齊驅(qū)的格局。毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，是我們國家發(fā)展經(jīng)濟的既定方針。黨的十八大提出不斷增強國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要支柱，是全面建設(shè)小康社會的重要力量，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。這些都足以說明，國企領(lǐng)導(dǎo)干部與其他黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一樣，都是我們黨長期執(zhí)政的主要骨干力量，對其形象、素質(zhì)等必然會提出相應(yīng)的要求。

國有企業(yè)的所有制性質(zhì)決定了它同其他經(jīng)濟形態(tài)、其他市場主體有著明顯區(qū)分。與民營企業(yè)、外向型企業(yè)等經(jīng)濟形態(tài)相比較，國有企業(yè)有著自己不可比擬的政治優(yōu)勢，有著自己的特殊屬性，有著更多的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。國有企業(yè)的經(jīng)營者要十分清醒地看到自己肩負的政治責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任，要在追求經(jīng)濟效益最大化的同時，注重追求社會效益的最大化；要以提高資本收益為核心，做大國有資本、做強國有企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)水平，不斷增強企業(yè)的核心競爭力；要在科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代化建設(shè)進程中作出更多貢獻；要在推動社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)方面有更多的擔(dān)當(dāng)，在廉潔經(jīng)營、廉潔從業(yè)方面走在全社會的前列。

不容回避的是，近年來國企屢屢發(fā)生高管腐敗的案件，一批國企老總相繼落馬。其中的原因自然是多方面的，除去種種個人因素之外，權(quán)力集中、權(quán)力濫用、權(quán)力失去監(jiān)督和制約、權(quán)力黑箱操作是基本原因。研究發(fā)現(xiàn)，國企發(fā)生的那些腐敗案件，不管是企業(yè)高管，還是普通職員，腐敗現(xiàn)象的共同點就是玩弄權(quán)力、權(quán)錢交易、中飽私囊。因此，反對腐敗，必須下決心約束權(quán)力，使得公權(quán)真正公用，公權(quán)在陽光下公平、公開、公正地運行。

黨的十八大提出了建設(shè)廉潔政治的重大任務(wù)。在這樣的大背景下，國有企業(yè)的反腐倡廉建設(shè)必須拓展深度、提升高度，包括企業(yè)的廉潔經(jīng)營文化、經(jīng)營管理層的廉潔素養(yǎng)、全體員工的廉潔從業(yè)意識；包括企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營、改革、發(fā)展各個環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險的防范與管控，等等，都有待進一步深化。在國有企業(yè)反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，一方面，要求國企領(lǐng)導(dǎo)人員樹立遠大理想，培養(yǎng)高尚的人格情操，要把矢志做大做強企業(yè)作為鑄就人生輝煌的不懈追求，要在保證國有資產(chǎn)安全的同時保證個人的人身安全，在各種腐蝕拉攏面前，始終保持頭腦的清醒，堅持按規(guī)章按原則公平公正辦事，這就是不想腐敗、不愿腐??；另一方面，反對腐敗，依靠道德的力量是需要的，又是不夠的，從法制的高度建立起不能腐敗的監(jiān)督、制衡機制，才是有效遏制腐敗的治本之策，正所謂“必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”?？疾炷壳皣衅髽I(yè)的運作模式和管理架構(gòu)，可以認為，完善國有企業(yè)權(quán)力制衡機制是國有企業(yè)建設(shè)廉潔政治的關(guān)鍵抓手，也是深化國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)的切入點。

制衡是一種相互牽制、互為監(jiān)督的關(guān)系，制衡屬于制度的約束，屬于他律的范疇，也是民主政治最主要的制度保障。黨的十八大報告指出：“嚴格規(guī)范權(quán)力行使，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督?！绷?xí)近平總書記強調(diào)：“決不允許以權(quán)謀私、決不允許搞特權(quán)?！边@些都是剛性的紀律要求。但是，它的實現(xiàn)形式必須有一系列制衡的保證措施，否則，任何嚴格要求都有可能落空。作為一種制度性的設(shè)計，在深化國有企業(yè)改革的過程中，應(yīng)當(dāng)把完善國企權(quán)力制衡機制，與完善法人治理結(jié)構(gòu)、提升治理水平同步考量、同步落實，這是貫徹黨的十八大關(guān)于“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又互相協(xié)調(diào)”的必然要求，也是推進國企改革發(fā)展的內(nèi)在要求，又是建設(shè)廉潔政治、深化國企反腐倡廉建設(shè)的客觀需要。

應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段不少國有企業(yè)的運行架構(gòu)相當(dāng)程度上還能夠觀察到某些行政機關(guān)的影子，領(lǐng)導(dǎo)人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)人員的黨性修養(yǎng)、知識素養(yǎng)、工作經(jīng)驗、掌控能力等對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、運行質(zhì)態(tài)、發(fā)展走向關(guān)聯(lián)度極大，“領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟”的說法也很適用于國企的經(jīng)營管理模式。黨政機關(guān)一把手、一言堂的現(xiàn)象在不少國有企業(yè)也大量存在。必須指出的是，經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)驗表明，無論是地區(qū)的發(fā)展還是企業(yè)的發(fā)展，如果僅僅維系在一個人或少數(shù)人身上，將是非常危險的，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員專橫霸道、濫用權(quán)力、違法亂紀帶來的教訓(xùn)也是十分深刻的。國有企業(yè)的做優(yōu)做久、持續(xù)發(fā)展，既需要有政治素質(zhì)高、熟悉市場經(jīng)濟、勇于開拓進取的領(lǐng)導(dǎo)團隊，又需要對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的用權(quán)行為加以有效監(jiān)督和制約，確保行權(quán)履職過程的廉潔、有序、高效，惟有如此，企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展才有可能得到根本保證。

古今中外反腐倡廉的實踐反復(fù)說明了這樣一個道理，不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。道德約束不了權(quán)力，權(quán)力只有用權(quán)力來約束。現(xiàn)階段，對于過度集中的權(quán)力進行制衡，是必要的也是可行的。完善國有企業(yè)權(quán)力制衡機制，其根本目的在于促進國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)，規(guī)范行權(quán)履職行為，提高決策水平，防范決策風(fēng)險，保證國有企業(yè)又好又快地健康發(fā)展。完善國有企業(yè)權(quán)力制衡的基本思路是：第一，合理界定公共權(quán)力的邊際；第二，對權(quán)力進行科學(xué)分解和配置；第三，明確各方責(zé)任主體和職責(zé)；第四，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相依存又互相分離，既相互獨立又相互制約；第五，實現(xiàn)以權(quán)制權(quán)、相互牽制的制衡目標。這樣的制衡機制，決不是簡單的人與人、部門與部門之間的制約，而是平行的機構(gòu)與機構(gòu)之間的牽制和制約，是一種體制、機制、管制產(chǎn)生的綜合制衡力，具有很強的剛性約束的特點。

應(yīng)該說，經(jīng)過這些年的努力，國有企業(yè)實現(xiàn)權(quán)力制衡已經(jīng)具備一定的基礎(chǔ)和條件，如加快公司制改造、完善法人治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范董事會運作的步伐在加快，特別是近期加強和改善黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮政治核心作用的要求更加明確和具體，這就使得國有企業(yè)權(quán)力制衡的實施推進更具有針對性和可行性。在實際操作過程中，應(yīng)當(dāng)將權(quán)力制衡的理念和要求體現(xiàn)在企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的全過程，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)運作的機制、體制、管制諸方面盡可能多地體現(xiàn)權(quán)力制衡、盡可能快地實現(xiàn)權(quán)力制衡。當(dāng)前，國有企業(yè)的權(quán)力制衡可以考慮從以下八個方面大力推進：

堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委的政治核心作用。堅持雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，在保證黨和國家方針政策在企業(yè)的貫徹執(zhí)行、參與企業(yè)重大決策、落實黨管干部原則和黨管人才原則，加強對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)思想政治工作等方面充分發(fā)揮黨委的政治核心作用，努力把黨組織的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)核心競爭力，為推進企業(yè)科學(xué)發(fā)展提供堅強的政治和組織保證。

認真貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。堅持從嚴治黨與依法治企相結(jié)合，嚴格執(zhí)行《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》、《國有企業(yè)負責(zé)人職務(wù)消費行為監(jiān)督管理暫行辦法》等。重點加強對企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)人員特別是主要負責(zé)人貫徹民主集中制和遵守政治紀律、組織紀律、經(jīng)濟工作紀律、群眾工作紀律等方面的監(jiān)督。

堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀委牽頭協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)班子成員共同負責(zé)、各方齊抓共管、職工群眾積極參與的反腐倡廉工作機制。建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的懲治和預(yù)防腐敗體系，堅持把廉潔經(jīng)營作為企業(yè)的核心競爭力來構(gòu)建，努力造就“廉榮貪恥”的企業(yè)文化，努力打造反腐倡廉人人有責(zé)、個個有份、從我做起的濃厚社會氛圍。

健全監(jiān)督機制，形成監(jiān)督合力。挖掘并整合監(jiān)督資源，建立健全紀委、監(jiān)事會、巡視組、審計、職代會五位一體的綜合監(jiān)督體系。加強對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行職務(wù)情況的監(jiān)督，特別是在重大決策、財務(wù)管理、產(chǎn)品銷售、物資采購、工程招投標、企業(yè)重組改制、產(chǎn)權(quán)變更與交易等方面行權(quán)履職情況的監(jiān)督。

規(guī)范董事會運作。規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，有效實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，提高企業(yè)決策水平和執(zhí)行效率。通過積極發(fā)揮外部董事、監(jiān)事作用，優(yōu)化董事會成員配備，授予董事會部分出資人權(quán)利，董事會行使重大投融資決策權(quán)，實現(xiàn)由董事會選聘、考核經(jīng)理人員、決定經(jīng)理人員的薪酬等舉措，使董事會運作更加科學(xué)、合理、規(guī)范、高效。

嚴格執(zhí)行“三重一大”，即重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金運作事項必須由集體決策的有關(guān)規(guī)定。切實保證人、財、物等方面行權(quán)的操作依法合規(guī)、公開透明。促進國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)，規(guī)范決策行為，保證決策行為在民主、科學(xué)、陽光的軌道上運行。

規(guī)范職務(wù)消費、制止奢侈浪費。弘揚艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)，力戒奢靡之風(fēng)，堅決反對大手大腳、鋪張浪費。規(guī)范職務(wù)消費管理，強化預(yù)算、控制支出、厲行節(jié)約、禁止奢侈浪費，推進陽光職務(wù)消費。定期開展專項檢查，嚴格執(zhí)行、全面落實好用車、出訪、接待、薪酬管理等規(guī)定。

落實責(zé)任追究制度。把反腐倡廉建設(shè)情況納入企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)范圍，明確問責(zé)范圍、問責(zé)情形、問責(zé)方法、問責(zé)程序；對個人要求不嚴或因工作不力，腐敗問題多發(fā)的企業(yè)，要嚴肅追究領(lǐng)導(dǎo)者和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

國有企業(yè)的權(quán)力制衡是一項具有創(chuàng)新性、探索性的工作。制衡也是一個系統(tǒng)工程，需要在企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、經(jīng)營機制、治理結(jié)構(gòu)中全面體現(xiàn)。推進權(quán)力制衡，還要防止出現(xiàn)兩種偏向：一是要防止大家負責(zé)大家都不負責(zé)的情況發(fā)生，二是要防止效能和效率的弱化。

完善國有企業(yè)權(quán)力制衡機制，在我們黨和國家反腐敗工作全局中具有特殊影響和意義，一定要鼓勵探索、銳意創(chuàng)新，走出一條公有制與市場經(jīng)濟相融合的權(quán)力制衡之路，為中國特色反腐倡廉建設(shè)提供示范、積累經(jīng)驗、作出貢獻。

（作者系江蘇省政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會副主任）

責(zé)任編輯：彭安玉