轉(zhuǎn)型加速期的社會矛盾與社會管理創(chuàng)新：經(jīng)驗、挑戰(zhàn)與政策調(diào)整

童 瀟

(華東政法大學 社會發(fā)展學院，上海 201620)

面對人均GDP超過3000美元后的社會形勢，我國黨和政府有一項基本的形勢判斷，那就是社會進入了“矛盾凸顯期”。所謂的“矛盾凸顯”，事實上表達的是兩個方面的含義：其一，意指我國社會矛盾進入高發(fā)期，我國經(jīng)濟增長帶來各種社會關(guān)系間的變化，使社會矛盾，特別是有關(guān)領域的社會矛盾發(fā)生頻數(shù)大為增長，并且可以預計這種高頻率還將持續(xù)很長的一段時期；其二，意味著社會矛盾的表現(xiàn)形式、生成邏輯顯現(xiàn)出尖銳化、復雜化等新的特點，社會矛盾由個體性矛盾向群體性矛盾，由簡單性矛盾向復雜性矛盾方向轉(zhuǎn)化。需要指出的是，雖然我國政府提出社會進入“矛盾凸顯期”的判斷已有多年，在處理社會矛盾實踐的過程中也積累了相當?shù)慕?jīng)驗；但是，就目前的發(fā)展情況來看，我們還沒有建立一套能有效化解社會矛盾的綜合治理體系。不少政府在應對社會矛盾方面，還不同程度存在著“被動”、“后覺”、“失措”等種種問題?；馍鐣苁巧鐣芾淼囊豁椈救蝿兆r任中共中央總書記胡錦濤于2011年2月19日在中央黨校出席“省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式”時指出：“社會管理的基本任務包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面?！?，搞好矛盾化解績效，對于我國加強和創(chuàng)新社會管理，建構(gòu)良好的社會秩序，維護社會穩(wěn)定有重要意義。在這樣的背景下，探討社會轉(zhuǎn)型背景下社會矛盾的治理就顯得尤為重要。

一、轉(zhuǎn)型期社會矛盾現(xiàn)實表現(xiàn)與成因

(一)轉(zhuǎn)型期社會矛盾的表現(xiàn)

這里定義的社會矛盾，主要是我國社會中人與人之間、人與社會之間不盡和諧、不盡協(xié)調(diào)的對立和沖突形態(tài)。廣義來看，這種矛盾既包含著作為個體間的個體性矛盾，同時，也包含著作為群體之間的群體性矛盾。本文所指的社會矛盾特指在社會宏觀層面之上的群體性矛盾。這種社會矛盾并不等同于一定時期社會中所發(fā)生的各項微觀性個體矛盾的相加之和，而是一種具有宏觀性質(zhì)的，以群體間不和、沖突、斗爭作為表現(xiàn)形勢的具有廣泛性影響的社會活動。

一般認為，有人類社會就有社會矛盾。不同時代、不同國家、不同民族，社會矛盾呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，其內(nèi)在成因、性質(zhì)、特點和發(fā)展規(guī)律都各不相同。[注]鄧偉志：《論社會矛盾》，《上海大學學報(社會科學版)》2009年第5期。根據(jù)不同的分類標準，可以對群體性質(zhì)的社會矛盾進行不同的歸類。通常，以矛盾的具體內(nèi)容(標的)為劃分標準，我們可以把社會矛盾分為土地征收征用矛盾、城市建設拆遷矛盾、環(huán)境保護矛盾、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)矛盾、涉法涉訴矛盾等等。但是，從現(xiàn)在社會矛盾具體內(nèi)容的發(fā)展趨勢來看，當前的社會矛盾具體內(nèi)容已層出不窮，矛盾涉及的標的已呈現(xiàn)出層出不盡之勢。[注]這一判斷在實質(zhì)上意味著政府以具體標的為標準，做社會矛盾發(fā)生的處理預案，往往一方面“標的”判斷不全的，并不能包含所有社會矛盾具體內(nèi)容的類別；另一方面，也并不能完全涵蓋住作為復雜性社會矛盾其發(fā)生邏輯內(nèi)部的方方面面。因此，常常會出現(xiàn)預案失效的情況。從社會矛盾發(fā)生主體之間的關(guān)系角度，我們把當前較為突出的社會矛盾分為官民矛盾、商民矛盾、階層矛盾、區(qū)域矛盾、各主體內(nèi)部矛盾、復合主體矛盾等幾種類別。

(1)官民矛盾：主要是政府(包括立法、司法部門、事業(yè)單位、涉及公共物品提供的國有企業(yè))與群眾間的矛盾。例如，政府相關(guān)行政主體出臺相關(guān)政策，使一部分群眾的利益受損或感到(潛在)利益受損而引發(fā)的社會矛盾；再如，群眾對政府應對突發(fā)事件的不作為或認為是錯誤作為的不滿而引發(fā)的社會矛盾。(2)商民矛盾：包括勞資矛盾，指一些大型企業(yè)(公司)中資方與普通工人間的矛盾，例如，企業(yè)對工人采取下崗、加班、罰跪、搜身等懲罰性措施而引發(fā)的矛盾；企業(yè)與消費者矛盾，大可到企業(yè)與消費者之間因產(chǎn)品認定爭議引發(fā)的社會性矛盾事件，小可及社區(qū)中物業(yè)公司與居民間的矛盾沖突。這類矛盾本來只涉及企業(yè)內(nèi)部，或者只存在于企業(yè)同與之相涉部分消費者之間，完全可以在民商法、經(jīng)濟法范圍內(nèi)調(diào)整，但是，由于參與矛盾的人數(shù)眾多，一旦產(chǎn)生其影響面極大，可能引起消費者集體性行動，甚至引發(fā)外交問題，因此，也轉(zhuǎn)變成社會矛盾。(3)階層群體矛盾：主要是由于社會貧富分化而引發(fā)各階層、群體間互相不滿的矛盾。例如，中下階層對富裕階層仇恨的社會矛盾；又如當報復不了強勢階層以后，弱勢群體轉(zhuǎn)而對更為弱勢的群體進行報復，由此產(chǎn)生的社會矛盾；再如民族矛盾；普通群眾與社會中黑勢力的矛盾等等。(4)區(qū)域矛盾：主要是不同地區(qū)之間的矛盾。1994年實行分稅制以后，我國地方政府間競爭形成了“錦標賽體制”[注]周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。，加上民眾對地方利益的要求訴求日益突出，由此形成了區(qū)域間矛盾。較為緩和的社會矛盾，是各類文化資源的爭奪(如李白故里、諸葛亮故里之爭)矛盾。較為強烈的社會矛盾，則是對生產(chǎn)資源(如水資源)等的直接“拼搶”。需要指出，這時參與矛盾的主體不僅包括了民眾，也包括了當?shù)卣?、企業(yè)或暗或明地支持。(5)各類主體間的矛盾：包括政府間矛盾(廣義上包括一切體制內(nèi)組織的矛盾)，如市縣兩級政府的矛盾(如浙江黃巖撤縣變區(qū)事件)；再如同屬體制內(nèi)的政府與高校間的矛盾；企業(yè)間矛盾，不同企業(yè)之間因經(jīng)濟利益而引起的械斗；社會主體矛盾，如各類社會組織間不同訴求的矛盾，社區(qū)中人民群眾之間針對某一事件的矛盾，黑社會組織之間的斗爭矛盾。(6)復合主體矛盾：主要是指由于某些突發(fā)事件而引起的各類主體參與的矛盾。例如，抵制日本、抵制法國事件，環(huán)境保護事件等等。這時，參與的主體不再限于階層、區(qū)域，而呈現(xiàn)出擴散性特點，一些企業(yè)、甚至政府都被卷入其中。

(二)社會矛盾生成的原因分析

社會矛盾的表現(xiàn)紛繁復雜，在轉(zhuǎn)型時期又呈現(xiàn)出高頻高發(fā)、尖銳復雜等新型特點，那么在紛繁復雜社會矛盾的背后，又存在著怎樣的矛盾內(nèi)在生成邏輯，尖銳復雜的內(nèi)在原因又究竟從何而來呢？在筆者看來，五個方面的因素值得加以關(guān)注。

1.心理基礎：不公平感與“出氣”心態(tài)

中國民眾的社會心理歷來就有“不患寡而患不均”、“人爭一口‘氣’”的心態(tài)。在計劃經(jīng)濟的平均主義分配方式已經(jīng)成為一種“社會慣習”的背景之下，轉(zhuǎn)型社會“市場化”與“再分配”所帶來的社會分化加劇，必然會使社會不公平感凸顯。因此，部分群體所產(chǎn)生的挫敗感、挫折感也必會應運而生，群眾本身不一定有利益損失，但就是對社會“有氣”。[注]應星：《“氣”與中國鄉(xiāng)村集體行動的再生產(chǎn)》，《開放時代》2007年第6期。在這樣的狀況之下，社會矛盾在轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)生和擴大就存在了廣泛的心理基礎。

2.思想條件：社會存在認同張力

目前，資訊社會和交通的便攜性，大大增加了個體獲取信息的渠道及對外交往力度。不同社會群體、個體都擁有了進行廣泛“社會觀察”的條件。而國家整體引導力度不夠，宣傳策略有待優(yōu)化，“假、大、空”現(xiàn)象仍然明顯。由此不同群體、不同個體、不同主體間往往更易形成一些從自己視角、自身利益出發(fā)而作出的社會判斷。這些社會判斷雖然可能針對的是同樣一個社會現(xiàn)象，但是因為判斷主體的立場不同，對事物分析的著眼點不同，對事物內(nèi)幕的了解程度不同，判斷的結(jié)果也往往會有差異性。社會認同度不強，社會共識較差，這就形成了社會矛盾產(chǎn)生必需的強大思想張力。

3.現(xiàn)實根源：市場經(jīng)濟“負功能”校正措施的缺失

市場經(jīng)濟為中國經(jīng)濟發(fā)展注入了強勁的動力，但是在GDP高速增長的同時，市場經(jīng)濟的“負功能”卻還缺乏校正措施。公共政策出臺過程多考慮經(jīng)濟性而忽視社會性；市場經(jīng)濟中更強調(diào)競爭的“從林法則”(強者為王)，而較忽視弱勢群體的代價擔當；宏觀調(diào)控、監(jiān)督所形成的強政府，特別是“街頭官僚”執(zhí)法態(tài)度的惡劣；市場經(jīng)濟追求所帶來的對資源的掠奪和由此形成的環(huán)境破壞。這些負功能使得社會中受益群體和失益群體愈加分化。各主體間、階層間、群體間形成了現(xiàn)實隔膜，甚至形成了邊界，甚至在某些群與群之間還產(chǎn)生了裂縫。

4.直接成因：以利益受損為標志的各種導火事件

應當說，心理基礎、思想條件、現(xiàn)實根源已具備，社會矛盾在很多時候已經(jīng)是一觸即發(fā)，這時利益弱勢方的直接利益受損事件就往往成為了某一具體性矛盾事件發(fā)生擴大的導火索。這種利益受損情況既可能源自一項公共政策的出臺，也可能是某一強勢群體對弱勢群體的傷害甚至是侵犯，亦可能是各種不同主體圍繞針對某項資源而展開的爭奪，甚至還有可能僅僅只是源于一項簡單的個體矛盾。但這些事件哪怕再微小，都有可能成為社會矛盾擴大的直接原因。

5.促成因素：信息化、組織化與來自“以往案例”的“教育”

信息化、組織化是指，在現(xiàn)實社會中，信息的傳播速率、傳播效果的增強，以及個人的組織能力水平提高，使社會矛盾擴大的成本降低，更易達到一些群體企圖擴大的預期。與此同時，政府在維穩(wěn)壓力下的“擺平”思路，又使以往一些“大鬧大解決”的群體矛盾解決結(jié)果變成了對一些群體的“案例性教育”。這成為了社會矛盾高發(fā)擴大的促成因素。

二、面向社會矛盾的社會管理經(jīng)驗與挑戰(zhàn)

應當說，面對以上社會矛盾的生成與擴散，我國已經(jīng)積累了相當?shù)拿嫦蛏鐣艿墓芾斫?jīng)驗。這些經(jīng)驗在很大程度上對我國社會矛盾的解決起到了多方面的積極作用，但是，在社會矛盾發(fā)展呈現(xiàn)高發(fā)和擴展趨勢時，也使這些經(jīng)驗越來越多地遇到了許多新的挑戰(zhàn)。這里，對此進行剖析。

(一)我國處理社會矛盾的社會管理經(jīng)驗概括

1.政策取向：“穩(wěn)定壓倒一切”的工作方針

面對社會矛盾，我國各級政府始終將維護穩(wěn)定擺放在重要位置，強調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的方針。在這條維穩(wěn)高壓政策的指導下，穩(wěn)定成為上級政府對下級政府的重要政績考核指標，成為了官員升遷的一票否決因素。這樣，對穩(wěn)定重要性的不斷強化，各級政府官員必然形成或者多多少少具有一定社會矛盾的認知視野。

2.體制安排：行政體制包納性的社會矛盾處理辦法

政府構(gòu)建了一套以現(xiàn)在體制為基礎的面向各種類型社會矛盾的包容性的矛盾處理辦法。一方面，政府力求以現(xiàn)有體制為基礎，最大限度地包納性處理社會各種矛盾。例如，以原有條塊街道為依托，建立“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，力求通過“塊”的力量將矛盾化解在基層；再如，大力加強維穩(wěn)隊伍建設和維穩(wěn)經(jīng)費的投入，提高維穩(wěn)條線(政法系統(tǒng))的待遇、級別，調(diào)動維穩(wěn)隊伍的積極性；另一方面，在現(xiàn)有體制建設不足的情況下，針對具體問題，政府成立相應的臨時性機構(gòu)，例如，針對拆遷矛盾的拆遷辦公室、拆遷公司，針對環(huán)境問題的整治污染辦公室，針對解決特殊群體矛盾的相關(guān)機構(gòu)(如很多省市除有信訪辦外，還有專門的“處理信訪突出問題和群體性事件聯(lián)席會議辦公室”、“督查人民內(nèi)部矛盾化解工作辦公室”)等。以求在不改變體制框架的背景下，使社會矛盾得以妥善解決。

3.治理路徑：治標問題解決優(yōu)先

我國政府在治理路徑的選擇上通常以解決“標問題”為先。一旦社會矛盾擴大化，呈現(xiàn)出抗議、沖突、靜坐、圍聚、游行等激烈性形式，政府首先的做法是先通過各種手段去勸回個體，疏散群體，這時矛盾外在形式的“標問題”呈現(xiàn)為一項矛盾事件解決的中心任務，而對矛盾內(nèi)在內(nèi)容的“本問題”解決往往反降為作為服務解決“標問題”的手段或“交易”物品。進而，政府形成了一套以直接面向解決矛盾外在形式為中心的“運動戰(zhàn)”式的治理路徑。

4.解決渠道：信訪、調(diào)解與訴訟結(jié)合

人民調(diào)解、信訪都具有中國特色性。通過人民調(diào)解，化解了相當一部分基層矛盾。此外，我國還建立了行政調(diào)解、行政復議、司法調(diào)解的機制，這些機制的存在(如信訪)雖然可能與訴訟體系間有一定的矛盾性，但是，仍發(fā)揮了相當重要的作用。

(二)新形勢下的社會矛盾的新挑戰(zhàn)

應當說，我國處理社會矛盾已積累了廣泛經(jīng)驗，但新形勢下以原有的體制應對矛盾，則出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)。

1.社會矛盾生成來源多樣化對原有社會矛盾防范體制的挑戰(zhàn)

一方面是社會矛盾的生成來源越來越多樣化，原來僅僅是個人矛盾的一些事件，可能演化為社會矛盾；政府部門相關(guān)條線的某項新社會政策的出臺(如人事保障部門事業(yè)單位養(yǎng)老改革、績效工資改革)也可能引發(fā)社會矛盾。而另一方面是作為政府矛盾的防范體制的建立基礎卻僅僅是基于不同具體事項而進行預案分類(如預案分類標準建立于具體事項的土地征收征用矛盾、城市建設拆遷矛盾、環(huán)境保護矛盾等等)。這種分類在轉(zhuǎn)型期下完全涵蓋不住現(xiàn)實生活矛盾發(fā)生來源的多樣化、矛盾發(fā)生過程的多樣性。從而使當下的預案起不到真正的防范作用，而只備有提醒啟發(fā)的意義。此外，政府矛盾發(fā)現(xiàn)機制尚不成熟。群眾生活中自主性的生成，往往脫離政府的視野。政府內(nèi)部各部門間的信息交流機制還不順暢，政府往往對矛盾發(fā)生有“后覺”性。

2.社會矛盾量的增加對原有社會矛盾解決力量的挑戰(zhàn)

一方面是社會矛盾發(fā)展迅速，往往是一個舊矛盾還沒有解決，另一個新矛盾卻又產(chǎn)生了，一些陳年矛盾被反復挖掘，反復提起；而另一方面則是政府改革趨勢又在向“小政府”方面轉(zhuǎn)化，編制辦編制緊張，合并部門和塊區(qū)成為大勢(條線方面，許多條線委辦局都已滿編，并可能合并；塊區(qū)方面同樣有合并趨勢，如上海南匯歸入浦東，廈門鼓浪嶼區(qū)歸入思明區(qū))，而社會中可司專門處理社會矛盾的社會組織還沒有充分發(fā)育。這樣，社會矛盾量的增加與矛盾解決力量間就存在不匹配的情況，并且，這種不匹配越到“塊”基層越為明顯。

3.社會矛盾的復雜化發(fā)展對原有社會矛盾解決體制的挑戰(zhàn)

一方面是社會矛盾復雜化，需要調(diào)動各種資源解決問題；另一方面則是政府部門各司其職，往往并沒有主動承擔針對某項社會矛盾解決任務的積極性，而單一部門即使想解決又感到解決資源和工具不夠。由此展現(xiàn)出的現(xiàn)象是：越到高層，各部門越易互相推諉，往往是齊抓共管，變成了各不相管(例如互聯(lián)網(wǎng)管理，宣傳部與公安局可互推；再如養(yǎng)狗管理，各部門都可以說不歸自己管)；越到基層，塊的基層執(zhí)法，卻又遇到體制資源障礙(七個大蓋帽管不了一個破草帽)。各序列部門往往是從自身角度，鮮有從事社會建設和社會管理的內(nèi)在動力。條塊結(jié)合也遠未完善，甚至還出現(xiàn)條制造了矛盾卻由塊來買單的情況。與此同時，政府社會矛盾的解決方法，還多用“擺平”，解決結(jié)果的信服力還不高。而即使是簡單矛盾，法院訴訟程序復雜耗時，作為利益受損方往往由于得不到及時的正義，更加劇了矛盾的擴展。

4.社會矛盾的尖銳性加劇對社會矛盾處置人員內(nèi)在本領的挑戰(zhàn)

一方面是一些社會矛盾制造者擁有豐富的“斗爭”經(jīng)驗和本領；而另一方面則是一線處理社會矛盾的基層公務員相當多卻是直接從大學畢業(yè)的應屆畢業(yè)生。公務員考核的行政能力傾向的篩人結(jié)果是比拼“智力”和運氣，而非實質(zhì)經(jīng)驗和本領，形成了實踐操作能力相對于考試能力的逆淘汰。社會矛盾的研究人員缺乏實踐經(jīng)歷，往往理論脫離實際，理論研究置后。

三、面向解決社會矛盾的社會管理創(chuàng)新與政策調(diào)整建議

面對轉(zhuǎn)型期社會矛盾的新的特點及由之帶來的挑戰(zhàn)，我們應當對原有的社會矛盾解決處理體制、機制、方式進行相關(guān)政策調(diào)整，以社會管理創(chuàng)新推進社會矛盾的解決績效。

(一)調(diào)整思路

如何理清政策調(diào)整思路，筆者認為先要明確這樣幾點：一是調(diào)整目標。調(diào)整目標在哪里，筆者認為，并不是要沒有矛盾，事實上，社會間存在矛盾是正常的，和諧社會也并非是沒有矛盾的社會。轉(zhuǎn)型期矛盾生成高發(fā)有內(nèi)在規(guī)律性，要將矛盾全部消滅并不可能，但是，卻可以做到把社會矛盾的發(fā)生頻率降低，把擴大化復雜化的矛盾消解或控制在一定的范圍內(nèi)。二是調(diào)整原則。其一，調(diào)整要注重系統(tǒng)性的思路，要有系統(tǒng)的觀點；其二，調(diào)整要考慮調(diào)整的起點，原有的體制、機制、政策既有障礙，也是一筆資源；其三，我國社會矛盾還沒有到完全不可調(diào)和的程度，這是總體性的判斷，是調(diào)整政策設計的出發(fā)點；其四，調(diào)整不能紙上談兵，政策設計要考慮現(xiàn)實性，特別是要調(diào)動各方積極性。

在這樣的基礎上，在筆者看來，政府政策調(diào)整應宏觀上基于以下思路：其一，政府應當先自我明確，不能成為矛盾的制造者或?qū)Щ鹚?；其次，面對矛盾，政府公?quán)力要及時出現(xiàn)，要成為突發(fā)矛盾的及時調(diào)解者，但是，不一定次次都成為突出矛盾的直接調(diào)解者；再次，政府需要從自身角度形成適應解決社會矛盾的新的體制，讓社會矛盾在政府序列中能有歸口，并且條線對社會矛盾的處理熱情并不僅僅建立于主動承擔維護社會秩序的“道德感”，更在于其有內(nèi)在直接的動力；最后，政府要在根本上消除社會矛盾的隱患，保持社會的長治久安，還需要通過一整段時間去建立一個真正公正的社會秩序。

(二)具體建議

仍然必要堅持“穩(wěn)定壓倒一切”工作方針的不動搖。從國外的角度來看，群眾到廣場和街道中進行游行，是完全正常的現(xiàn)象。但是，中國有特殊的國情。從現(xiàn)階段看，我們要到2020年全面建成小康社會，實現(xiàn)“中國夢”，仍須“聚精會神搞建設，一心一意謀發(fā)展”。因此，“穩(wěn)定壓倒一切”仍然是工作的重要方針。這就意味著，現(xiàn)階段政府的運動戰(zhàn)仍然是需要堅持的做法，而不能取消。在社會矛盾仍然高頻、復雜的背景下，社會發(fā)育既要持續(xù)推進、大力扶持，也要有所謹慎、合理調(diào)控，社會政策出臺要平衡社會發(fā)育與社會穩(wěn)定兩者的互適程度。先解決社會矛盾外在的“標”問題，為“本”問題的解決贏得時間。

建立公共政策出臺的社會矛盾風險評估機制。這指政府首先不能做矛盾的制造者，政府出臺各項政策首先要有社會矛盾的風險評估機制。一種方案是可以以“人民代表大會”和“政治協(xié)商會議”為平臺，發(fā)揮人大重大事項的決策權(quán)、政協(xié)參政議政的內(nèi)在功能，對有關(guān)政策在出臺前進行風險評估。具體分工可以是，省(直轄市)、市、區(qū)(縣)一級(重大)政策出臺，須經(jīng)同級人大進行政策社會風險評估討論修正，作為政策出臺的必經(jīng)流程；市區(qū)各部委出臺相關(guān)重要政策，須經(jīng)過政治協(xié)商會議協(xié)商(政協(xié)是否有一票否決制可由各地決定)。另一種方案是建立第三方評估機制，政府授權(quán)社會評估組織承擔矛盾穩(wěn)定風險評估職能，以保持矛盾評估結(jié)果的客觀性。

改善條塊管理體制，變“條塊結(jié)合，以塊為主”為“條塊結(jié)合，塊為主導，融條于塊，條專塊統(tǒng)”。其中，“塊為主導”是指仍要明確“塊”是解決社會矛盾的行動主體，要賦予“塊”綜合執(zhí)法權(quán)，增加“塊”解決不確定性問題所需的資源和工具(北京崇文區(qū)、上海嘉定區(qū)等已做了探索)。而“融條于塊”則是指，條在基層的落腳點設置不要一刀切，要考慮到不同“塊”地區(qū)具體矛盾的特殊性，從而允許塊在基層人員編制既定的約束下，可以根據(jù)自身實際情況而對條落腳點的配置強弱提出不同的方案(具體實行中，可經(jīng)過上級條塊的綜合確認)。而“條專塊統(tǒng)”則指一方面，條同樣也是穩(wěn)定的某專項責任人，不能形成條出臺有社會風險的政策，但是，穩(wěn)定卻由塊來“買單”的現(xiàn)象；另一方面，在政策經(jīng)過風險評估確定出臺之后，條對塊的工作要有專業(yè)考核，避免塊出現(xiàn)權(quán)力過大，而尾大不掉、宏觀調(diào)控難以落實的情況。

全面整治“街頭官僚”。人們對政府的認識，通常最直接的感受是“街頭官僚”。這里所謂街頭官僚是指“處于基層或一線，直接與公民打交道的政府公務員。他們處于政策執(zhí)行的末梢環(huán)節(jié)，掌握一定的自由裁量權(quán)，能夠?qū)駥嵤┵p罰決斷?！盵注]韓志明：《街頭官僚的行動邏輯與責任控制》，《公共管理學報》2008年第1期。(筆者注：事實上在我國還包括了事業(yè)單位以及承擔公共服務功能的壟斷企業(yè)的基層員工)事實上，人們對政府的感知往往就來自于他們。例如，有車一族感知于馬路上的交通警察的執(zhí)法出發(fā)點，私營企業(yè)主、個人經(jīng)商戶感知于工商稅務局的官員是否刁難，小商小販和普通群眾感知于城管執(zhí)法人員的執(zhí)法理念與態(tài)度，弱勢群體成員感知于街道、居委會的關(guān)心與否，家長感知于作為事業(yè)單位中中小學老師是否勢利、是否索取小恩小惠。這些與群眾直接打交道的政府官員，官不大，但直接代表的卻是政府的形象、社會的風氣。政府要消解社會矛盾特別是官民矛盾，要大力整治“街頭官僚”，以獲得政府形象的優(yōu)化。

以矛盾產(chǎn)生主體性作為基礎標準重新梳理設計各項矛盾防范處理預案。一方面，要在現(xiàn)有預案設計以矛盾具體內(nèi)容為主要標準的分類法，以主體性作為分類標準而新增設計預案，從而把握住不同具體矛盾發(fā)生背后更為直接的發(fā)生規(guī)律性；另一方面，在此基礎上，加強案例挖掘，進一步盡力窮盡前往以具體內(nèi)容為標的預案作為備選，以使預案更具有指導性、參考性、提示性。

扶持并發(fā)育能夠處理解決社會矛盾的社會組織。作為政府責任，面對突發(fā)事件政府必須沖在第一線；但是，面對突出問題，“小政府”不僅無力事必躬親，并且事實上，事必躬親必然起不到預期效果。這時，應當扶持和發(fā)育具有專業(yè)知識的社會組織，讓這些社會組織沖在突出矛盾處理的第一線。政府采用政府購買的方式，將社會矛盾的處理交付給民間社團，從而形成在社會矛盾處理中，政府打處理突發(fā)性社會矛盾“運動戰(zhàn)”、社會組織打處理突出性社會矛盾“陣地戰(zhàn)”的初步分工格局。

設計以引導社會觀察為宣傳重點的新宣傳方案。運用講座、論辯、大討論等形式，探討社會熱點，幫助群眾樹立正確的認知觀，以消解不同主體因視角、出發(fā)點不同而形成的思想張力。在宣傳策略上，不斷地向公眾釋放政府(特別是級別更高政府)注重矛盾解決、維護社會公平秩序的信號，以讓普通民眾即使未解決自己所遇矛盾，亦看到解決社會矛盾的希望。同時，在青年社會化(青年成為社會主流人群)、社會青年化(青年對社會直接影響間接影響越來越大)的背景下，特別要重視對青年的引導。青年工作不能搞自娛自樂、搞自我循環(huán)，要敢于碰真問題，要敢于接觸真正的青年群眾。不能把與部分青年(體制內(nèi)青年、體制外的“象征性”青年)的聯(lián)系等同于與全體青年的聯(lián)系。要通過對青年社會觀察的引導讓特別青年樹立直接影響社會矛盾生成的“三觀”：價值觀、法律觀、奮斗觀。

建立簡易訴訟程序。針對民訴程序復雜耗時，需要聘請律師支付成本，不利于將小矛盾進行簡單化解，而又易引發(fā)或易通過小矛盾積累引發(fā)大矛盾的情況，可借鑒美國加州“小額錢債法庭”，設計簡易性訴訟程序。在這一程序中，每案只需付極小費用，法庭可強制讓當事人親自上庭辦理，并帶好自己證據(jù)、證人；不提供標準程序；不允許聘請律師。法官可由律師和退休法官擔任。[注]陳紀安：《最生動的12堂美國法律課》，法律出版社2009年版。從而降低訴訟成本，通過法律生效手段，直接化解基層矛盾。

完善社會管理相關(guān)部門功能。一直以來，我國政府對社會的行政管理沒有部門統(tǒng)一主管，而在基層社會矛盾難題各部門互相推諉，政府各部門社會建設項目甚至要靠“道義感”來支撐，社會秩序建立重視與否往往直接隨政府領導改變，為改變這種情況，中央決定在原來社會治安綜合治理委員會基礎上設立社會管理綜合治理委員會統(tǒng)一司社會管理職能。我們認為，當前應當進一步對社會管理綜合治理委員會進行明確定位，其職能應當突出下述一些方面：一是發(fā)現(xiàn)并盡力消滅社會矛盾發(fā)生的導火索；二是處理或指導處理突發(fā)生、突出性社會矛盾事件；三是加強社會矛盾研究并訓練社會矛盾一線處理者；四是推動構(gòu)建或直接構(gòu)建社會建設、社會和諧所需的要件(一段時間可提出清理社會秩序建立障礙因素)。這需要進一步整合現(xiàn)有的人口、信訪、調(diào)解、精神文明、志愿者、城管、社會救助、安全生產(chǎn)等有關(guān)資源，同時還要補上當前較少涉及的社會援助、政府社會事業(yè)購買發(fā)包、歷史遺留問題贖買解決、社會矛盾調(diào)查發(fā)現(xiàn)研究、社會動員等功能，并將上述的職責定位建議細化，在條件成熟時還可內(nèi)設突發(fā)事件處理辦公室，某疑難問題處理辦公室，以使之能直接整合相關(guān)資源，全責從事社會秩序維護工作。

形成社會快速動員體系。政府以自身信息化、組織化為手段，形成快速應對社會矛盾的動員體系，一是快速通知體系，通過全民手機實名制入網(wǎng)形式，建立快速通知體系，并與公安部門、民政部門、組織部門信息庫進行復合，進行號碼分類，備不時之用；二是組織體系，以社會志愿者為主體，建立一支能應對突發(fā)事件的群眾快速響應隊伍，以群眾力量化解群眾問題。

綜上，社會矛盾的產(chǎn)生既與其作為矛盾普遍存在的規(guī)律性有必然的聯(lián)系，但其高發(fā)也與轉(zhuǎn)型期利益變革的現(xiàn)實狀況直接關(guān)聯(lián)，解決社會矛盾遠不是一朝一夕之事。但是，可以通過社會管理創(chuàng)新相應的方式方法，降低社會矛盾發(fā)生的頻率和擴散程度，同時，通過對市場負功能的校正和對社會秩序的建立，讓矛盾得到最大限度的化解。