結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅

韓 伏

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院院，安徽 蚌埠 233030）

2008年以來，我國陸續(xù)頒布了一系列結(jié)構(gòu)性的減稅政策，如改變生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅、提高營業(yè)稅及增值稅的起征點(diǎn)、改征部分營業(yè)稅為增值稅、改革房產(chǎn)稅、多次調(diào)整出口退稅率、提高工資薪金的個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、降低小微企業(yè)所得稅負(fù)等等.政策導(dǎo)向逐漸由短期的臨時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的稅制改革，加大稅制改革力度成為國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主旋律.所謂結(jié)構(gòu)性減稅，是指國家為達(dá)到某種特定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、針對符合條件的特定群體、選定某種稅種來削減其稅負(fù)水平，以期達(dá)到“總體稅負(fù)有增有減，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的一種稅制改革方案，它著重強(qiáng)調(diào)稅制結(jié)構(gòu)的內(nèi)部優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)緊跟現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，更強(qiáng)調(diào)有選擇的減稅.

1 我國結(jié)構(gòu)性減稅政策回顧

按照政策目標(biāo)的不同，2009年以來的主要結(jié)構(gòu)性減稅措施如下：

一是“穩(wěn)增長”的減稅政策.如免征利息所得稅，排氣量在1.6升及以下的乘用車減按5%（2009年1月20日~12月31日）和7.5%（2010年1月1日~12月31日）的稅率征收車輛購置稅，減免小型微利企業(yè)所得稅和部分行政事業(yè)性收費(fèi)等.

二是“調(diào)結(jié)構(gòu)”的稅制改革措施，既有減稅，也有增稅.如增值稅轉(zhuǎn)型、營改增改革試點(diǎn)、房地產(chǎn)稅收政策的調(diào)整、資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征等.這些具有減稅性質(zhì)的措施，兼顧了“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”兩個(gè)目標(biāo).而某些增稅措施，如消費(fèi)稅、資源稅改革立足于建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，是與調(diào)整需求結(jié)構(gòu)政策等長期目標(biāo)相配套措施.

三是其他稅制調(diào)整.和穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)沒有直接關(guān)聯(lián)，如地方政府債券利息免征所得稅等措施.這些稅制調(diào)整是稅制的正常變動(dòng)，并不構(gòu)成結(jié)構(gòu)性減稅政策.

2 減稅政策的主要效果評價(jià)

減稅政策對經(jīng)濟(jì)增長所起的拉動(dòng)作用，是具有強(qiáng)大的理論支撐的，最具代表性的理論有政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論和供給學(xué)派的減稅理論.前者認(rèn)為減稅能夠刺激消費(fèi)和投資，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長；而倒U型拉夫曲線說明，達(dá)到同樣的稅收收入時(shí)有兩個(gè)稅率，而低稅率可以擴(kuò)大社會(huì)的總供給，刺激經(jīng)濟(jì)不斷增長.這兩種理論從不同角度肯定了減稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用.減稅政策對我國經(jīng)濟(jì)的增長效果如下：

首先，結(jié)構(gòu)性減稅優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu).我國是流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)國家，其中流轉(zhuǎn)稅收入的比例高達(dá)65%以上，而所得稅收入比例僅占20%，稅制結(jié)構(gòu)很不合理.增值稅在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變、試行營業(yè)稅改增值稅、提高增值稅和營業(yè)稅的起征點(diǎn)、合并企業(yè)所得稅法等等，降低了間接稅比重，提升了直接稅比重.而某些增稅措施，如消費(fèi)稅、增值稅的改革是服務(wù)于建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)需求結(jié)構(gòu)調(diào)整.

其次，宏觀調(diào)控與稅制結(jié)構(gòu)性減稅政策的協(xié)力配合，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)總供求間的均衡，保障了經(jīng)濟(jì)的增長速度.轉(zhuǎn)型后的增值稅以固定資產(chǎn)為基礎(chǔ)，促進(jìn)了固定資產(chǎn)投資短期快速增長；個(gè)人所得稅的減稅政策提高了城鎮(zhèn)居民可支配收入，2011年人均收入同比增長了14.1%，而人均消費(fèi)性支出同比增長了9.8%，社會(huì)消費(fèi)能力增強(qiáng)；房產(chǎn)稅減稅政策以房地產(chǎn)為著力點(diǎn)，帶動(dòng)了整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)的投資，出口退稅政策增加了出口額，而下調(diào)后的車輛購置稅刺激了民眾對汽車的消費(fèi)需求，多方面的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整與其他經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃相配合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期的逆轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇.

最后，結(jié)構(gòu)性減稅的最終目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整.近年來，政府在稅收方面實(shí)施了一系列的改革，重點(diǎn)在于改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如增值稅轉(zhuǎn)型、部分營業(yè)稅改征增值稅、起征點(diǎn)提高等等，其中，增值稅轉(zhuǎn)型降低了重工業(yè)企業(yè)稅負(fù)，營改增降低了第三產(chǎn)業(yè)所承擔(dān)的稅負(fù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，起征點(diǎn)的提高減輕了個(gè)體工商戶稅負(fù).各種舉措通過降低企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整.

3 現(xiàn)行結(jié)構(gòu)性減稅政策存在的問題

第一，總體稅負(fù)降低效果并不明顯.2008年和2009年由于受到全球金融危機(jī)的影響，政府稅收收入的增速顯著放緩，由2008年的18.9%降到2009年的9.8%，但是由于同年國內(nèi)生產(chǎn)總值的增速也明顯下滑，最終使得稅收收入占GDP的比重反而逐年增加，2010、2011年的稅收收入的增長率分別提高到23%、22.6%.2006~2011年，政府稅收收入占GDP的比重穩(wěn)步攀升，并且稅收保持剛性增長.總體觀察，結(jié)構(gòu)性減稅對總體稅負(fù)的減稅效果并不顯著.

第二，稅制優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性減稅方案較少，稅制結(jié)構(gòu)不完善影響宏觀調(diào)控手段的政策效果.除增值稅轉(zhuǎn)以及合并企業(yè)所得稅法改革外，其他的結(jié)構(gòu)性減稅政策均處于探索或試點(diǎn)階段，多是宏觀調(diào)控政策的的短期選擇，具有一定的階段性和時(shí)效性，待經(jīng)濟(jì)周期發(fā)生好轉(zhuǎn)時(shí)，政府的政策也將會(huì)發(fā)生調(diào)整.同時(shí)，我國稅制是以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，使得結(jié)構(gòu)性減稅政策以流轉(zhuǎn)稅為重心，所得稅占比偏低，限制了政策的選擇和施展空間.

第三，出口退稅減稅政策對出口的促進(jìn)作用滯后.

2008年政府提高了出口退稅率，帶來出口退稅額的快速增加，但是卻并未阻止住出口整體下滑的趨勢，直到2010年，出口才大幅增加，達(dá)到30%的增長率，由此可見，出口退稅政策對出口的促進(jìn)作用具有滯后性.同時(shí)，出口退稅政策對提高出口的促進(jìn)作用只是短期的效應(yīng)，2011年政府的出口退稅額為9204億元，帶來相應(yīng)的貨物出口總額達(dá)到18986億美元，但出口增長率只有20%.

4 完善我國結(jié)構(gòu)性減稅政策的稅制優(yōu)化建議

4.1 繼續(xù)推進(jìn)營業(yè)稅改增值稅，全方位改革，降低流轉(zhuǎn)稅比重，優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)

首先，該項(xiàng)措施不但改變了我國流轉(zhuǎn)稅的稅種比例，也調(diào)整了流轉(zhuǎn)稅和所得稅的稅制結(jié)構(gòu).其作用機(jī)理是：通過加速固定資產(chǎn)折舊，提高企業(yè)的成本費(fèi)用扣除，達(dá)到增加企業(yè)所得稅、減少企業(yè)流轉(zhuǎn)稅的作用，從而優(yōu)化了我國的稅制結(jié)構(gòu).其次，可以刺激固定資產(chǎn)等設(shè)備的投資，同時(shí)降低第三產(chǎn)業(yè)的整體稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)保險(xiǎn)、金融、服務(wù)業(yè)等的發(fā)展，而且，由于成本降低，服務(wù)業(yè)等行業(yè)的消費(fèi)價(jià)格會(huì)有所降低，能夠拉動(dòng)內(nèi)需，增加消費(fèi)，改善稅收政策結(jié)構(gòu).由于營改稅改革長期內(nèi)會(huì)帶來中央和地方利益格局的調(diào)整，建議調(diào)整中央和地方的稅收分享比重，提高地方比例，改善稅收收入分布結(jié)構(gòu).

4.2 推動(dòng)所得稅改革

個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅對我國的稅制結(jié)構(gòu)、稅收負(fù)擔(dān)主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有重要意義.個(gè)人所得稅具有調(diào)節(jié)收入分配職能，應(yīng)改革個(gè)人所得稅，分類與綜合相結(jié)合，提高個(gè)人所得稅整體比重，同時(shí)個(gè)人所得稅的稅負(fù)應(yīng)與個(gè)人的收入變動(dòng)保持一致，實(shí)現(xiàn)量能課稅和差別負(fù)稅的實(shí)質(zhì)公平.同時(shí)，對費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的扣除進(jìn)行改革，應(yīng)在綜合考慮地區(qū)、居民消費(fèi)水平、最低工資水平基礎(chǔ)上，費(fèi)用扣除指數(shù)化.提高企業(yè)所得稅的最終途徑是增加企業(yè)的利潤，可以通過加速折舊等稅收優(yōu)惠提高企業(yè)盈利能力，增加其利潤，同時(shí)對特殊行業(yè)加大稅收優(yōu)惠力度，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、小微企業(yè)的稅收支持，優(yōu)化稅收分布結(jié)構(gòu).實(shí)行對新能源、新工藝、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)減稅支持政策.

4.3 實(shí)行合理的結(jié)構(gòu)性增稅政策

4.3.1 調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率.消費(fèi)稅的征收率和征收范圍對消費(fèi)結(jié)構(gòu)具有直接影響，建議取消日用消費(fèi)品的消費(fèi)稅，將過度消耗資源和高污染的消費(fèi)品納入征收范圍，例如：原漿紙、一次性包裝物等.對與居民生活密切相關(guān)的消費(fèi)品實(shí)行低稅率，提高消耗不可再生資源和危害健康的消費(fèi)品稅率.

4.3.2 開征環(huán)境保護(hù)稅和資源稅.環(huán)境稅是一個(gè)實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化的稅種，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變.完善資源稅，對煤炭等資源實(shí)行從價(jià)計(jì)征，有利于增加地方財(cái)政收入，遏制對資源的變相過度開發(fā)和環(huán)境破壞.

4.3.3 加快房地產(chǎn)的稅制改革，同時(shí)開征保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅.改革房產(chǎn)稅的主要作用是調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)稅、直接稅的比重，增強(qiáng)稅收的調(diào)節(jié)職能，改善稅制結(jié)構(gòu)，建立可靠、穩(wěn)定的地方稅體系，可以解決房地產(chǎn)市場中存在的很多問題.改革計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行的按房產(chǎn)原值計(jì)稅依據(jù)改為按照房地產(chǎn)市場價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，對房地產(chǎn)存量環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)控，提升直接稅比重，為此，應(yīng)健全房地產(chǎn)評估制度.結(jié)合上海和重慶試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對個(gè)人信息加強(qiáng)管理，積極在全國范圍內(nèi)推進(jìn)房地產(chǎn)稅的改革.

4.3.4 開征社會(huì)保障稅和遺產(chǎn)稅.

〔1〕路春城，黃志剛.包容性增長視角下結(jié)構(gòu)性減稅政策研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（2）.

〔2〕閆坤，于樹一.論全球金融危機(jī)下的中國結(jié)構(gòu)性減稅[J].稅務(wù)研究，2011（1）.

〔3〕賈康，程瑜.論“十二五”時(shí)期的稅制改革——兼談對結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的認(rèn)識[J].稅務(wù)研究，2011（1）.

〔4〕高培勇.新一輪稅制改革評述：內(nèi)容、進(jìn)程與前瞻[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009（2）.

〔5〕龐鳳喜.論社會(huì)保障繳款的性質(zhì)[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（10）.

〔6〕孫良辰.需求膨脹與財(cái)政政策的選擇[J].中央財(cái)政金融學(xué)院學(xué)報(bào)，1987（2）.