基于有效性視角的高校資產(chǎn)管理制度設(shè)計研究

陳冬華

（浙江師范大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處，浙江 金華 321004）

1 資產(chǎn)管理制度有效運(yùn)行是高校資產(chǎn)管理的要求

1.1 有效的資產(chǎn)管理制度是實現(xiàn)高校資產(chǎn)管理的首要環(huán)節(jié)

高校管理活動是合理配置高校有限資源，維護(hù)高校教學(xué)、科研秩序，保障高校合理有效地履行其職能和責(zé)任的重要實踐活動[1].其內(nèi)部管理制度是規(guī)范和約束人們行為的準(zhǔn)則，是約束與指導(dǎo)組織與個體行為的行事指南，是高校發(fā)揮其功能并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度保障.高校資產(chǎn)是指高校所占有或使用的能以貨幣計量的經(jīng)濟(jì)資源，屬于國有資產(chǎn)，是學(xué)校從事教學(xué)、科研、生產(chǎn)等各方面工作的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是衡量高校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)實力的重要指標(biāo)之一[2].對學(xué)校資產(chǎn)管理實施制度約束是高校資產(chǎn)管理規(guī)范化、制度化和科學(xué)化的手段之一，其有效運(yùn)行是提高高校資產(chǎn)管理效率的首要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)非經(jīng)營性資產(chǎn)合理配置、安全完整和有效使用及經(jīng)營性資產(chǎn)的保值增值的重要制度保障.

1.2 資產(chǎn)管理制度的有效運(yùn)行是高校資產(chǎn)管理法治化的必然要求

高校資產(chǎn)管理必然要走法治之路，這是“依法治?！惫芾砟繕?biāo)的具體要求.依法治校是根據(jù)“依法治國”戰(zhàn)略提出來的，是法制社會對我國高校發(fā)展提出的新要求，已成為高校管理的基本原則和重要理念.從法律意義上說，高校的管理制度是國家意志力在高校的集中體現(xiàn)，是維護(hù)高校正常運(yùn)作的重要方面.這里的“法”要做廣義解釋，既包括教育規(guī)律，政府制定的教育法律、法規(guī)，還包括大學(xué)內(nèi)部制定的規(guī)則制度等.強(qiáng)化資產(chǎn)管理，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)使用效益是當(dāng)前高校資產(chǎn)管理面臨的重要課題，建立合乎法律規(guī)定的高校資產(chǎn)管理制度并使之沿著法治化軌道運(yùn)行是高校資產(chǎn)管理法治化的必然要求，也是充分實現(xiàn)依法治校目標(biāo)的重要保障.

2 資產(chǎn)管理制度設(shè)計應(yīng)遵循的原則

之所以要制定制度與規(guī)則，目的即要為組織與個體的行為提供明確的指南并能夠形成其行為的預(yù)期[3].資產(chǎn)管理制度是資產(chǎn)管理活動的重要機(jī)制和載體，其設(shè)計不是行為主體隨心所欲的自我意志的產(chǎn)物，需要遵循一定的原則.

2.1 合法性原則

合法性是高校資產(chǎn)管理制度建設(shè)的前提.從法律意義上來講，高校資產(chǎn)管理制度是一種準(zhǔn)行政行為，應(yīng)該屬于“其他規(guī)范性文件”的范疇，是國家意志力在高校的集中體現(xiàn)，是維護(hù)高校法律地位和正常運(yùn)作的重要保障.因其依據(jù)法律、法規(guī)而制定，因而也可以說是法律、法規(guī)的延伸，或是將法律、法規(guī)結(jié)合學(xué)校實際的具體化.具體說來，高校資產(chǎn)管理制度的制定首先必須符合高校的法律地位和身份，制度的內(nèi)容必須符合國家的法律法規(guī)，制定的程序及其效用發(fā)揮都要符合法律法規(guī)的要求.只有結(jié)合學(xué)校實際建立健全合乎法律法規(guī)規(guī)定的資產(chǎn)管理制度，將學(xué)校資產(chǎn)的購置、管理和使用等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，對其進(jìn)行全方位的監(jiān)控和管理，才能從制度上保證國有資產(chǎn)的安全和有效使用.

2.2 效率原則

一個好的資產(chǎn)管理制度應(yīng)該是有效率的制度，這里的效率主要是指制度運(yùn)作的效率.首先制度本身應(yīng)該合理、完善并具有一定的靈活性.由于制度設(shè)計中存在“路徑依賴”現(xiàn)象①，因此初始制度的設(shè)計顯得尤為重要.由于信息不完全、設(shè)計者的理性局限和某些無法預(yù)知的情境使得初始制度不可避免地存在某些漏洞，同時當(dāng)其運(yùn)行的環(huán)境變化后應(yīng)具備一定的自我修復(fù)能力和更新能力.其次，制度應(yīng)能夠激發(fā)人的積極性.由于個人在追求自身利益最大化時并不必然帶來社會利益的最大化，二者之間可能存在著一定的差異和矛盾.一項資產(chǎn)管理制度若能對每一個參與者都能產(chǎn)生激勵就會使參與者個人利益最大化的同時也滿足該制度的目標(biāo)和要求，使個人的利己行為結(jié)果與給定的資產(chǎn)管理目標(biāo)相一致.第三，在進(jìn)行制度設(shè)計不能簡單地照搬和移植.單純地照搬和移植某項制度而不充分考慮學(xué)校實際只會降低制度運(yùn)行的效率.雖然制度移植可以降低制度變遷的成本，但要與制度環(huán)境和制度系統(tǒng)相配套，制度安排的效率極大依賴于其他有關(guān)制度安排的協(xié)調(diào)[4].

3 資產(chǎn)管理制度設(shè)計的具體要求

為確保資產(chǎn)管理制度及整個體系能夠有效運(yùn)行，在進(jìn)行制度設(shè)計時應(yīng)充分考慮以下幾方面因素：

3.1 資產(chǎn)管理制度設(shè)計的內(nèi)在邏輯指針

法政策學(xué)②為我們提供了一種用以指導(dǎo)制度設(shè)計的邏輯，即從目的到手段的思考模式，從這一角度看資產(chǎn)管理制度設(shè)計的過程可分為問題的形成階段、建立對策方案階段和問題解決階段[5].具體說來，在確立資產(chǎn)管理目標(biāo)并弄清現(xiàn)狀后才能發(fā)現(xiàn)問題，通過查找目標(biāo)與現(xiàn)狀的差距而確認(rèn)問題，進(jìn)而分析問題并對預(yù)案進(jìn)行探索、預(yù)測、評價和選擇，最后進(jìn)入方案的實施階段.由于在確立資產(chǎn)管理制度目標(biāo)時將會蘊(yùn)含著某些矛盾和沖突，因而在進(jìn)行資產(chǎn)管理制度設(shè)計時要窮盡各種問題存在的可能并充分考慮資產(chǎn)購置、管理及使用等不同環(huán)節(jié)制度之間的各種關(guān)系，針對各類問題提出解決預(yù)案并加以選擇，還應(yīng)盡快出臺相關(guān)配套制度以使該項制度能切實發(fā)揮作用.

3.2 制度的內(nèi)容要合法、合理

資產(chǎn)管理制度的制定與執(zhí)行要堅持合法性與合理性相統(tǒng)一的原則，這樣才能從根本上確立學(xué)校規(guī)章制度的普適性和權(quán)威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執(zhí)行[6].

3.2.1 權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任明確

制度本身首先要合法，能體現(xiàn)公平與正義，在內(nèi)容上權(quán)利義務(wù)對等，責(zé)任明確并具有可操作性才會有較好的實效性.“在當(dāng)代中國社會，制度公正的最基本內(nèi)容是公民間在平等的基本自由權(quán)利基礎(chǔ)之上的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的統(tǒng)一.”[7]首先，一個“好的”制度可以增強(qiáng)主體的權(quán)利意識、自主意識，塑造健康和諧的人格.經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理表明，人們追求自身的利益被認(rèn)為是進(jìn)行任何活動的原動力[8].在資產(chǎn)管理制度設(shè)計時，應(yīng)更多考慮如何很好地協(xié)調(diào)個體利益與集體利益的關(guān)系，即一方面通過禁止個人的某些行為使其不能損害其他人乃至整個集體的利益，另一方面，又要給追求個人利益的正當(dāng)行為提供一個活動空間和保護(hù)機(jī)制，使行為者的個人利益乃至整個集體的利益都可以通過個人行為得到實現(xiàn).其次，制度的失靈某種程度源于責(zé)任分配的失靈.只有責(zé)任明確，制度結(jié)構(gòu)中各個位置的責(zé)任者才有可能去完成整個責(zé)任體系中分解下來的應(yīng)該由其承擔(dān)的應(yīng)盡的責(zé)任，惟有如此，才能實現(xiàn)整個制度目標(biāo).

3.2.2 在管理制度中融入倫理內(nèi)涵

合理性原則的核心是“以人為本”，資產(chǎn)管理制度是否具有合理性將直接影響管理效率公平的價值取向，也將直接影響高校資產(chǎn)管理的效能及管理目標(biāo)的實現(xiàn).資產(chǎn)管理制度應(yīng)堅持人性化服務(wù)的原則，充分尊重行為主體的權(quán)利，維護(hù)行為主體的利益.在學(xué)者們看來，制度與倫理是融為一體的，學(xué)校管理制度是會滲透倫理精神的，制度的語言描述在很大程度上體現(xiàn)了制度的倫理化程度.如果在資產(chǎn)管理制度化條例中出現(xiàn)命令式或者強(qiáng)制化的語氣詞，如“不得”、“不準(zhǔn)”、“嚴(yán)禁”、“必須”等，不僅容易給人帶來一種壓抑感，還很有可能引起抵觸和對抗情緒，對教職員工的學(xué)習(xí)、工作狀態(tài)產(chǎn)生負(fù)面影響.伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技水平的提高，管理活動進(jìn)入了管理的現(xiàn)代階段，其顯著的標(biāo)志是，從以“物”為中心轉(zhuǎn)向以調(diào)動職工積極性為中心的“軟性”管理[9].高校工作者的管理意識應(yīng)跟上時代的發(fā)展，不能局限于運(yùn)用行政權(quán)力和權(quán)威話語去灌輸?shù)膫鹘y(tǒng)管理模式，以苛刻的制度來加強(qiáng)管理只會反映出管理者觀念上的落后和認(rèn)識上的片面.

3.3 注重程序性規(guī)定的設(shè)計

法學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，程序性正義是立法程序的首要價值和核心價值.高校資產(chǎn)管理制度是否合法、合理，關(guān)鍵要看其是否建立了比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐砸?guī)定，包括制度的立、改、廢程序和制度的執(zhí)行程序.通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ǔ绦蚝涂茖W(xué)的執(zhí)行程序可從根本上保證資產(chǎn)管理制度的實質(zhì)公正和制度的權(quán)威性，可兼顧對教職工實體性權(quán)利和程序性權(quán)利的保護(hù).

3.3.1 制定程序要嚴(yán)謹(jǐn)

首先，制定制度前要進(jìn)行必要的調(diào)研.在確定資產(chǎn)管理制度的目標(biāo)后需要大量的實踐作為基礎(chǔ)，通過調(diào)研才能準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)管理過程中的物、帳等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)材料，才能為制度制定提供詳實具體的參考數(shù)據(jù).那種通過互相借鑒，“閉門造車”而制定的制度缺乏針對性，實效性不高.其次，需要進(jìn)行必要的溝通.資產(chǎn)管理制度的制定是一個開放的過程，要充分尊重并體現(xiàn)各個群體的利益，從起草到頒布都應(yīng)該建立充分的溝通渠道，集思廣益，認(rèn)真聽取他們的意見和建議，接受他們的民主監(jiān)督，這樣才能真正落實師生員工的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，贏得他們對學(xué)校管理制度的認(rèn)可和遵守，從而降低制度執(zhí)行的成本.第三，需要專業(yè)的法律審查.那些關(guān)乎學(xué)校與教職工切身利益等的管理制度是否合乎法律的要求，需要由專門機(jī)構(gòu)、人員負(fù)責(zé)審查.這對資產(chǎn)管理制度效力的發(fā)揮，最大限度維護(hù)各個主體的合法利益有著重要意義.

3.3.2 執(zhí)行程序要科學(xué)

在制度的制定與執(zhí)行問題上，后者尤為重要.完善的資產(chǎn)管理制度只是資產(chǎn)管理活動的基礎(chǔ)和前提，制度的有效執(zhí)行才是資產(chǎn)管理活動的核心環(huán)節(jié)，只有這樣才能實現(xiàn)高校管資產(chǎn)管理的目標(biāo)，該制度的價值才能體現(xiàn)出來.制度能否有效執(zhí)行關(guān)鍵在于執(zhí)行程序是否科學(xué)，其實就是制度運(yùn)行的科學(xué)問題，完善的制度必須有科學(xué)的執(zhí)行程序才會保證其執(zhí)行結(jié)果的公平性，才會使資產(chǎn)管理制度實行過程中不偏離當(dāng)初的設(shè)計目標(biāo).具體包括以下兩個環(huán)節(jié)：其一，盡可能把制度的執(zhí)行機(jī)制技術(shù)化，邏輯化，以減少制度執(zhí)行中人為因素的影響.例如可以考慮把資產(chǎn)管理中的各項審批程序技術(shù)化，使之成為轉(zhuǎn)移審批鏈條和監(jiān)管環(huán)節(jié)，以便實施全程監(jiān)控.其二，在制度設(shè)計中可以考慮適度提高制度執(zhí)行者違反制度的成本，使制度執(zhí)行者知嚴(yán)厲而不敢妄為，這對制度的公正執(zhí)行至關(guān)重要.

注 釋：

①路徑依賴：諾思認(rèn)為，“路徑依賴”類似于物理學(xué)中的慣性，事物一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴.這是因為社會乃至經(jīng)濟(jì)生活與物理世界一樣，存在著報酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制.這種機(jī)制使人們一旦選擇走上某一路徑，就會在以后的發(fā)展中得到不斷的自我強(qiáng)化.“路徑依賴”理論被總結(jié)出來之后，人們把它廣泛應(yīng)用在選擇和習(xí)慣的各個方面.

②法政策學(xué)：日本東京大學(xué)名譽(yù)教授平井宜雄所提倡的、有關(guān)最廣義之法律制度設(shè)計的學(xué)科，是有關(guān)法律制度設(shè)計的學(xué)問.法政策學(xué)所面對的問題并非社會中的具體紛爭，而是關(guān)乎多數(shù)人利害的、現(xiàn)在和將來的政策性的、公共性的問題.它探討在設(shè)計法律制度時如何兼顧效率和正義的方法論，試圖給出制度設(shè)計的大致指針及方法.這一點(diǎn)使其區(qū)別于法律學(xué).

〔1〕朱明珠.高校管理制度倫理研究[D].江蘇：蘇州大學(xué)，2008.1.

〔2〕陳劍波.和諧社會視域下的高校資產(chǎn)管理[J].實驗技術(shù)與管理.2007（10）：173.

〔3〕歐陽景根，李社增.社會轉(zhuǎn)型時期的制度設(shè)計理論與原則[J].浙江社會科學(xué)，2007（1）：81.

〔4〕李懷，趙萬里.制度設(shè)計應(yīng)遵循的原則和基本要求[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（4）：59.

〔5〕解亙.法政策學(xué)—有關(guān)制度設(shè)計的學(xué)問[J].環(huán)球法律評論，2005（2）：198.

〔6〕譚秀森.高校內(nèi)部管理制度建設(shè)存在的問題、成因及對策分析[J].決策參考，2006（10）：67.

〔7〕羅爾斯.正義論 [M].中國社會科學(xué)出版社，1988.9.

〔8〕李懷，趙萬里.制度設(shè)計應(yīng)遵循的原則和基本要求[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（4）：56.

〔9〕趙愛萍.高校管理制度的倫理缺失及對策探析[J].黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2010（1）：67.