美國無居民海島集中管理機(jī)制及中國的選擇

馬得懿

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、美國無居民海島主要開發(fā)模式與集中管理體制

作為海陸兼?zhèn)涞奶厥怅懙貐^(qū)域，無居民海島具有多元的價(jià)值系統(tǒng)，即自然資源價(jià)值、生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科學(xué)研究價(jià)值、軍事利用價(jià)值以及維護(hù)權(quán)益價(jià)值等［1］。此外，基于地緣因素，導(dǎo)致了無居民海島極易引起主權(quán)紛爭，無居民海島一度被稱為“海洋中的政治性土地”［2］。這些因素浸染出了無居民海島開發(fā)與管理體制的復(fù)雜色彩。世界各國高度重視無居民海島的開發(fā)與管理［3］。各國基于本國的國情，形成了各具特色的無居民海島開發(fā)模式，比較有影響的開發(fā)模式諸如日本的孤島開發(fā)模式、印度尼西亞無居民海島租賃模式、“馬爾代夫模式”以及“私人島嶼公司”模式等。①中國海島立法起草組所編撰的內(nèi)部資料《海島開發(fā)與涉外管理研究》，2009年5月。②

中國作為海洋大國，在充分借鑒他國無居民海島管理體制的同時(shí)，必須根據(jù)本國的國情來探索無居民海島開發(fā)管理模式。就無居民海島管理體制而言，筆者以為，對(duì)中國無居民海島開發(fā)管理最具有借鑒價(jià)值的當(dāng)屬美國無居民海島開發(fā)和管理體制。由于地緣、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境以及海洋管理體制的因素，美國的無居民海島開發(fā)模式值得認(rèn)真研究。美國的海洋地緣和中國的海洋地緣具有某種程度的類似，因此考察美國無居民海島的管理法律體制，對(duì)中國而言具有借鑒意義。

(一)無居民海島開發(fā)中的“分而治之”

雖然美國的島嶼資源眾多，但是并未追求過度開發(fā)無居民海島，而是采取區(qū)別情況“分而治之”的做法。美國對(duì)無居民海島的管理主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)開發(fā)、軍事利用、海洋生物保護(hù)以及海洋科技的研究上，對(duì)上述不同類型的海島采用不同的開發(fā)模式，施行不同的管理機(jī)制。美國海軍和美國海岸警衛(wèi)隊(duì) (USCG)定期巡視無居民海島，環(huán)保部門或者非官方環(huán)境組織經(jīng)常展開無居民海島資源的科學(xué)研究。因此，有一些無居民海島是只對(duì)科學(xué)家和研究人員開放的。而對(duì)于值得經(jīng)濟(jì)開發(fā)的無居民海島，在有關(guān)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審批和評(píng)估之后，才予以謹(jǐn)慎開發(fā)和利用。

美國對(duì)無居民海島采取分而治之、因地制宜的管理政策，以達(dá)到最大限度地利用并保護(hù)島上的自然資源和稀有物種的目的［4］。對(duì)于一些具有海洋戰(zhàn)略地位的無居民海島，美國政府更是憑借其經(jīng)濟(jì)實(shí)力而重點(diǎn)投資建設(shè)，構(gòu)建其戰(zhàn)略部署。而對(duì)于具有旅游開發(fā)、經(jīng)濟(jì)效益等資源的無居民海島的開發(fā)，美國政府往往持有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。這形成了美國針對(duì)不同類型和功能的無居民海島，采取“分而治之”的開發(fā)模式。

(二)保護(hù)優(yōu)先的開發(fā)模式

保護(hù)優(yōu)先的開發(fā)模式是指海島生態(tài)保護(hù)優(yōu)先于海島開發(fā)利用等其他一切活動(dòng)的開發(fā)方式。美國對(duì)擁有珍稀物種或歷史遺跡的無居民海島，往往采用嚴(yán)格保護(hù)模式，禁止一切機(jī)構(gòu)進(jìn)行一般性開發(fā)。以美國俄勒岡州為例，俄勒岡州政府建立了一個(gè)無居民海島開發(fā)特別工作組，該工作組由負(fù)責(zé)自然資源事務(wù)的州長擔(dān)任主席。其職責(zé)是制定俄勒岡州海洋資源管理規(guī)劃，制定包括200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)無居民海島資源的利用規(guī)劃。特別工作組建議建立海洋政策咨詢委員會(huì)，對(duì)無居民海島的開發(fā)采取審慎的原則，即對(duì)無居民海島的開發(fā)，必須經(jīng)過有關(guān)專家的評(píng)估和有關(guān)民眾的聽證，否則任何主體將無法獲得開發(fā)無居民海島的特權(quán)。

(三)重在綜合性的開發(fā)機(jī)制

與其他海洋國家的情景類似，美國的海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)與美國本土相比相對(duì)落后。為了發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)，美國重視無居民海島綜合開發(fā)模式。美國大力推廣海島開發(fā)納入“聯(lián)邦貿(mào)易計(jì)劃行動(dòng)項(xiàng)目”。根據(jù)美國有關(guān)貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定，海島地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易也被納入聯(lián)邦貿(mào)易計(jì)劃，該計(jì)劃將通過吸引國內(nèi)外的投資者，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)從而增強(qiáng)海島經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這些綜合性的措施主要包括海島計(jì)劃署和美國與外國商業(yè)服務(wù)處將向海島地區(qū)提供一系列的投資項(xiàng)目，同時(shí)將海島地區(qū)的進(jìn)口納入稅收條約的談判范圍之中。通過美國的海島項(xiàng)目可以看到，美國為了海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將海島的開發(fā)與其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)密切聯(lián)系起來，并鼓勵(lì)引進(jìn)外資，借助外力來促進(jìn)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［5］。

(四)“公地信托”模式

該開發(fā)模式多見于遠(yuǎn)離美國本土大陸的島嶼開發(fā)模式，并且開發(fā)的動(dòng)機(jī)是發(fā)展無居民海島的經(jīng)濟(jì)。北馬里亞納群島自由聯(lián)邦 (Commonwealth of the Northern Mariana Islands，CNMI)的開發(fā)模式最為典型。為了發(fā)展無居民海島的經(jīng)濟(jì)，美國聯(lián)邦通過法律逐漸賦予自由聯(lián)邦更大的無居民海島治理權(quán)。在英美普通法系下，無居民海島通常被視為公地 (Public Land)，為了提高無居民海島的土地價(jià)值，在可以開發(fā)的無居民海島上采納了靈活的融資機(jī)制，即將信托機(jī)制引入到無居民海島的開發(fā)中，并且成立北馬里亞納群島公共土地公司 (The Marianas Public Land Corporation)，以便管理北部地區(qū)無居民海島的開發(fā)利用，而且公共土地公司代表著公共的利益。該機(jī)制下一些機(jī)構(gòu)被法律賦予了受托責(zé)任 (Fiduciary Duty)，而且這種受托責(zé)任是高標(biāo)準(zhǔn)的，在管理無居民海島土地時(shí)，一定要進(jìn)行合理的、謹(jǐn)慎的、認(rèn)真的投資，以滿足高標(biāo)準(zhǔn)的受托責(zé)任。

為了強(qiáng)化對(duì)無居民海島的管理，北馬里亞納群島自由聯(lián)邦還通過了第10—57號(hào)《公共土地法令》，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公地委員會(huì)，以強(qiáng)化對(duì)無居民海島的管理和融資，因?yàn)樗麄円庾R(shí)到管理無居民海島的責(zé)任對(duì)于維系公眾利益的重要性。第10—57號(hào)《公共土地法令》的重要意義在于其完全改變了傳統(tǒng)的公共土地的管理體制，而且其管理公地的法律依據(jù)是明確和獨(dú)立的，富有權(quán)威性。其實(shí)，這個(gè)管理過程也是融資的機(jī)制，因?yàn)殚_墾無居民海島土地和商業(yè)租賃等都需要大量的融資，其主要方式是授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)公共債務(wù)，以資助收購私人土地做公共用途［6］。

(五)美國無居民海島管理體制

一般地，海島管理體制可以細(xì)化為三種模式，即集中管理型模式、半集中管理型模式以及松散型管理模式。與世界上其他海洋大國無居民海島的管理體制相比，美國無居民海島管理體制屬于集中管理模式。①嚴(yán)格地說，美國無居民海島屬于半集中管理型。集中管理模式是通過高層次、有效的政策協(xié)調(diào)達(dá)到海洋綜合管理的目的。其主要特征是海洋管理職能分散在多個(gè)部門、建有海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及具有統(tǒng)一的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)［7］。美國政府內(nèi)政部之下單獨(dú)設(shè)立諸多專門行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海島的綜合管理和治理。這些機(jī)構(gòu)是海島事務(wù)辦公室、跨部門海島事務(wù)綜合管理局、國家海洋和大氣管理局以及內(nèi)政部所轄的一些專業(yè)海洋資源保護(hù)機(jī)構(gòu)。1999年美國建立了跨部門的海島事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。這些部門的主要職能是:(1)與美國內(nèi)務(wù)部來確認(rèn)與美國海島事務(wù)相關(guān)的問題，并在制定海島政策和措施方面向美國總統(tǒng)提供建議;(2)與政府官員或者其他官員在有關(guān)海島事務(wù)的問題上進(jìn)行積極協(xié)商;(3)在涉及海島問題時(shí)與其他任何政府執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。

當(dāng)然，由于美國在不同歷史時(shí)期的海洋政策不同，其無居民海島開發(fā)與管理體制也不是一成不變的。在這個(gè)國家歷史上最初的163年中，沿岸各州一直管理海洋資源的開發(fā)與利用。1947年，在最高法院對(duì)“美國—加利福尼亞州”案的判決中這一局面被扭轉(zhuǎn)，確立了聯(lián)邦政府對(duì)高潮線向海范圍內(nèi)的所有海洋資源的管轄權(quán)。雖然1953年的《水下土地法》將3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)的資源管轄權(quán)歸還給沿岸各州，但是一項(xiàng)伴生性法律—— 《外大陸架土地法》，明確地確立了聯(lián)邦政府對(duì)領(lǐng)海以外的海床和大陸架上所有資源的控制權(quán)。

二、美國無居民海島集中管理體制的價(jià)值分析:美國的海洋政策

(一)追求協(xié)調(diào)的海洋政策

美國的海洋政策在矛盾中趨于綜合。在海洋政策形成的早期，美國雖然意識(shí)到海洋對(duì)于美國的戰(zhàn)略意義，但是此時(shí)的海洋政策沒有處理好一些矛盾，這些矛盾主要表現(xiàn)在:作為海岸帶強(qiáng)國和海洋國家的美國利益的矛盾;國際主義和單邊主義的矛盾;聯(lián)邦政府和州政府在控制海洋資源方面的矛盾;開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的矛盾;私人和政府在資源開發(fā)中的作用的矛盾［8］。美國的海洋政策與歐盟的海洋政策同出一轍，歐盟也一直致力于綜合性海洋政策的制定，把目標(biāo)放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和更好的就業(yè)上［9］。海洋管理主要的復(fù)雜性之一是海洋管理中政府利益的多樣性。造成這一局面的直接原因首先是海岸海洋管轄權(quán)的三分制，即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府分別都有一定的管理職能，其次是目前美國正在使用的分割的、單一目標(biāo)的海洋管理方法。

為了克服上述體制上的弊端，美國逐漸意識(shí)到構(gòu)建集中管理體制的重要性和戰(zhàn)略價(jià)值。美國雖然沒有最終簽署1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，但是美國高度重視該公約所倡導(dǎo)的海洋管理的理念和核心精神。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》為國家全面、綜合管理海洋提供了基礎(chǔ)和依據(jù)，是“在建立海洋綜合管理制度方面采取的一個(gè)大步驟”［10］。海洋管理中的行業(yè)、部門的“分離主義”，必然造成海洋政策的多元化和開發(fā)秩序混亂。沿海國家應(yīng)該把海洋作為一個(gè)統(tǒng)一的自然地理區(qū)域，實(shí)行統(tǒng)一政策，綜合管理海洋資源開發(fā)和空間利用，這就是最初提出海洋綜合管理的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。1972年，美國頒布了《聯(lián)邦海岸帶管理法》，標(biāo)志著海岸帶綜合管理正式成為國家的管理實(shí)踐行為，綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理時(shí)代的開始。

(二)高度重視無居民海島的戰(zhàn)略價(jià)值

美國的海洋政策核心是凸顯無居民海島的戰(zhàn)略價(jià)值。海島在國家發(fā)展海權(quán)的戰(zhàn)略中起著其他戰(zhàn)略資源無法替代的戰(zhàn)略作用。美國海洋戰(zhàn)略專家馬漢認(rèn)為無居民海島在控制海洋中占有特殊的地位。馬漢特別看重的是夏威夷群島的重要性，不是因?yàn)樗惺裁垂逃械纳虡I(yè)價(jià)值，而是因?yàn)樗诤Ｑ蠛蛙娛驴刂品矫娴挠辛Φ匚唬?1］。美國等大國在世界各大洋搶占海島，就是企圖在世界各地建立起“橋頭堡”，實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)的前沿部署和存在［12］。

聯(lián)合國海洋事務(wù)和海洋法處 (DOALOS)不斷跟蹤世界各國在海岸帶和海洋的綜合政策體制方面的改革。斯泰拉·瓦列霍 (Stella Vallejo)認(rèn)為在制定一個(gè)體制建設(shè)戰(zhàn)略時(shí)必須記住三個(gè)問題:第一，必須把海洋問題提到公共政策議事日程上來，這樣，就可以為制定一個(gè)綜合性的國家海洋政策而探討與海洋有關(guān)的政策。第二，國家海洋政策中規(guī)定的政策目標(biāo)和優(yōu)先項(xiàng)目必須有效地納入國家發(fā)展規(guī)劃中去。第三，各級(jí)政府以及所有相關(guān)方面，必須參與到綜合海洋開發(fā)規(guī)劃的制定和履行中去［13］。美國無居民海島管理體制充分體現(xiàn)了上述理念。

三、保護(hù)優(yōu)先原則:美國無居民海島集中管理體制的立法與司法實(shí)踐

(一)美國無居民海島管理體制的立法例

1.聯(lián)邦立法與州立法并存——海島分散立法模式

美國的政治體制和海洋政策導(dǎo)致美國無居民海島立法比較復(fù)雜，形成了聯(lián)邦海島立法與州海島立法并存的格局。導(dǎo)致此情境的原因之一是美國的土地制度和海岸帶管理制度。美國的土地存在著聯(lián)邦政府所有、私人或公司所有、州和地方政府所有等所有制形式。聯(lián)邦所有的土地又被分為5個(gè)相互獨(dú)立的系統(tǒng)，①通常包括公園、野生動(dòng)物避難所、森林、土地管理局管理的公共土地及荒野等。海島在美國并不是一個(gè)獨(dú)立的土地子系統(tǒng)或自然資源類型，因此聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一的海島專門立法，有關(guān)海島的法律規(guī)定分散于相關(guān)法律法規(guī)中。在對(duì)海島權(quán)利及開發(fā)利用行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)，根據(jù)不同的需要適用不同法律規(guī)定。②1972年《聯(lián)邦海岸帶管理法》和1978年《美國外大陸架土地法修正案》中，島嶼就被包括在海岸帶或自然保護(hù)區(qū)的范圍之內(nèi)，遵循海岸帶管理的規(guī)定。在1966年《海洋資源和工程發(fā)展法》中，島嶼被視為海洋環(huán)境的一部分被加以保護(hù)和管理。

美國各州法律中涉及海岸、海島的數(shù)量眾多，以環(huán)境保護(hù)、海岸帶管理等法律為主，僅在羅得島州就有《羅得島州海岸開發(fā)法》、《羅得島州港口設(shè)施建設(shè)法》、《羅得島州油污染防治法》等十幾個(gè)法律涉及海島有關(guān)問題。這些法律規(guī)定均是把海島作為某一自然資源類型從行政管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等方面加以規(guī)定。③比如1967年《美國加利福尼亞州海岸帶條例》中調(diào)整的“海岸帶”系指特定地理范圍內(nèi)的土地和水域，“向海延伸至州轄區(qū)的外界，包括所有沿海島嶼”。《美國康涅狄格州海岸帶管理?xiàng)l例》把海島作為天然海灣系統(tǒng)的一部分?！兜驴怂_斯州自然資源法典》第61章第211條規(guī)定:“本條適用于任何一個(gè)劃為州屬公園或國家公園或者荒野保護(hù)地的島嶼或半島，不論該島嶼或半島是否與公共道路或港口相連。”

美國海島生態(tài)保護(hù)立法基本上屬于分散立法模式，其關(guān)于海島保護(hù)的規(guī)定就散見于各法律淵源之中。但美國也有專門的海島生態(tài)保護(hù)立法，美國對(duì)于一些生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱的海上島嶼，制訂了專門的海島管理規(guī)劃，如美國的《山姆洛克島規(guī)劃方案》、《威頓島保護(hù)計(jì)劃》等，在一定程度上體現(xiàn)了海島專門立法模式的特點(diǎn)，但總體上，美國的海島立法屬于分散立法模式。隨著時(shí)代的變遷、立法水平的進(jìn)步，美國無居民海島的聯(lián)邦立法與州立法并存的模式日趨穩(wěn)定。

2.若干涉及無居民海島管理體制的立法例考察

(1)1961年《濕地貸款法》

美國最早的保護(hù)海島的法律是1961年頒布的《濕地貸款法》，該法旨在便于聯(lián)邦能控制一些為水鳥遷徙所需的濕地，但卻遭到沿岸各州一些州勢力的強(qiáng)烈反對(duì)和阻撓。由于地方當(dāng)局沒有能力對(duì)沿岸地區(qū)實(shí)施協(xié)調(diào)控制，使得海岸帶區(qū)域的開發(fā)利用活動(dòng)失當(dāng)，導(dǎo)致沿岸自然環(huán)境和自然資源的嚴(yán)重破壞。在這種情況下，聯(lián)邦政府開始注意海岸帶區(qū)域的土地利用問題，其中涉及無居民海島開發(fā)與保護(hù)的規(guī)定。該法對(duì)無居民海島的開發(fā)與治理雖有關(guān)涉，但是略顯粗糙，可操作性不強(qiáng)。

(2)1972年《聯(lián)邦海岸帶管理法》④該法1972年10月27日由美國總統(tǒng)簽署，1976年7月26日修正。

1972年《聯(lián)邦海岸帶管理法》(CZMA1972)(以下簡稱“《海岸管理法》”)奠定了美國無居民海島集中管理模式?！逗０豆芾矸ā芬舐?lián)邦辦公室嚴(yán)格監(jiān)督州海岸帶管理規(guī)劃的出臺(tái)和執(zhí)行，該辦公室還負(fù)責(zé)州海島規(guī)劃的聯(lián)邦補(bǔ)助金。為了保證由聯(lián)邦批準(zhǔn)政府的各州規(guī)劃的執(zhí)行，《海岸管理法》授權(quán)商業(yè)部長評(píng)價(jià)州規(guī)劃的實(shí)施情況。倘若各州沒有達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的話，部長可扣留聯(lián)邦補(bǔ)助金和收回聯(lián)邦批準(zhǔn)的項(xiàng)目。為了促進(jìn)無居民海島管理的不斷革新，《海岸管理法》規(guī)定每一個(gè)州每年必須增加一定數(shù)量的資金直至達(dá)到聯(lián)邦補(bǔ)助金的50%。為了支持州海島管理的實(shí)行，《海岸管理法》許可商務(wù)部長在對(duì)無居民海島管理進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上為州的海島規(guī)劃提供技術(shù)上的援助。

此外，《海岸管理法》確立了一個(gè)由州和聯(lián)邦政府共同管理的海島和河口自然保護(hù)區(qū)的國家制度。①《海岸管理法》第304條規(guī)定:“河口自然保護(hù)區(qū)系指某種研究區(qū)，這種區(qū)域可以包括任何一部分或全部河口以及位于河口內(nèi)、與之鄰接、或鄰近的任何島嶼、過渡區(qū)和高地，它們?cè)谶m當(dāng)范圍內(nèi)構(gòu)成一個(gè)自然單元而被保留下來，以便為科學(xué)家和學(xué)生提供機(jī)會(huì)，在一定時(shí)期內(nèi)研究該區(qū)內(nèi)的各種生態(tài)關(guān)系?！薄逗０豆芾矸ā氛J(rèn)可了在聯(lián)邦和州政府之間達(dá)成的協(xié)議基礎(chǔ)上所制定的國家海岸管理規(guī)劃。依據(jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府為沿海各州提供資金援助，以實(shí)施州海岸帶管理規(guī)劃，而這個(gè)規(guī)劃必須符合最低的聯(lián)邦海岸管理標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦政府對(duì)各州不僅提供財(cái)政援助和承諾實(shí)施“聯(lián)邦一致性準(zhǔn)則”，而且鼓勵(lì)各州在海島資源開發(fā)利用上充分行使其權(quán)力。

(3)其他立法例

美國還有兩部比較特別的法令，即1995年《美國國家兒童島法》和《鳥糞島法》。②盡管這兩部法令的名稱中有島嶼字樣，但這兩個(gè)法令與其他國家以島嶼為名的海島專門立法不同，只針對(duì)特定事項(xiàng)而非特定島嶼進(jìn)行立法。與日本和韓國專門針對(duì)某個(gè)島嶼予以立法的模式不同，③日本先后頒布《日本孤島振興法》和《日本孤島振興法實(shí)施令》。該法案及實(shí)施令的立法目的是以迅速和強(qiáng)有力的措施實(shí)施基礎(chǔ)事業(yè)，培養(yǎng)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。韓國制定《國家島嶼發(fā)展規(guī)劃》和《島嶼開發(fā)促進(jìn)條例》，后者已于1986年發(fā)展成為《韓國島嶼開發(fā)促進(jìn)法》和《韓國島嶼開發(fā)促進(jìn)法實(shí)施令》。美國無居民海島專門立法主要致力于行政管理或經(jīng)濟(jì)開發(fā)層面，主要規(guī)制無居民海島的開發(fā)秩序，而有關(guān)海島權(quán)屬問題一般遵循普通法下公共土地 (Public Land)的法律規(guī)定。關(guān)涉美國海島治理的立法還直接或者間接包括1978年《美國外大陸架土地法修正案》、1966年《美國海洋資源和工程發(fā)展法》、《美國康涅狄格州海岸帶管理?xiàng)l例》、1976年《美國加利福尼亞州海岸帶條例》、《環(huán)境政策法》、《關(guān)于實(shí)施國家環(huán)境政策法程序的條例》以及《固體廢物法》等。

(二)美國無居民海島管理的司法實(shí)踐

考察美國近50年來的關(guān)于無居民海島的開發(fā)與管理體制的判例，其無不浸染了“分而治之”、可持續(xù)發(fā)展、綜合治理的精神內(nèi)核。Center For Biological Diversity v.Pirie案④參見191F.Supp.2d 161 54 ERC 1605。奠定了特殊無居民海島所擁有的物種或者生物種群保護(hù)的嚴(yán)謹(jǐn)性和迫切性。該案中由于美國海軍在無居民海島上進(jìn)行射擊訓(xùn)練而導(dǎo)致島上的候鳥死亡，被美國的環(huán)保團(tuán)體起訴。環(huán)保團(tuán)體認(rèn)為美國海軍的行為違法了《行政程序法》(the Administrative Procedure Act(APA))和《候鳥條約法案》(the Migratory Bird Treaty Act，MBTA)。法官認(rèn)為，在沒有得到任何允許的情況下，被告不能以任何非故意等理由來抗辯其法律責(zé)任。該案體現(xiàn)了美國對(duì)于具有科研價(jià)值和生態(tài)物種價(jià)值的無居民海島極端的嚴(yán)格保護(hù)態(tài)度。盡管該島曾經(jīng)以租賃的方式用作商業(yè)開發(fā)，但是法院審理的三個(gè)相類似的判例，諸如The Schmitts'Case等，⑤參見461 U.S.273，103 S.Ct.1811，75 L.Ed.2d 840(1983)。都表明了特殊用途無居民海島的物種保護(hù)責(zé)任是無法撼動(dòng)的。

美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署的執(zhí)法行動(dòng)在無居民海島生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)方面，擁有不可挑戰(zhàn)的權(quán)威和職責(zé)。同樣，美國各州包括馬薩諸塞州水資源管理局 (MWRA)和都市事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)(“MDC”)在保護(hù)地面水、海岸帶資源、海島環(huán)境方面，在必要時(shí)刻都可以行使禁令救濟(jì) (Injunction)的命令，諸如要求有關(guān)機(jī)構(gòu)建立過濾廠等，以凈化海岸帶中海島周邊的環(huán)境系統(tǒng)，大力提升保護(hù)公共健康的能力。為達(dá)到此目的，法官認(rèn)為國會(huì)的立法應(yīng)該更加嚴(yán)格，而且要不斷修訂有關(guān)立法。在本案中，法官的強(qiáng)烈意愿是，縱使某些無居民海島的開發(fā)具有明確的“商業(yè)性協(xié)議”的約束，在開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃上也符合合同的規(guī)定，但是在合同執(zhí)行中任何項(xiàng)目的變更，都要進(jìn)行環(huán)境的重新評(píng)估，雖然根據(jù)憲法“政府承擔(dān)不會(huì)采取任何法律舉措妨礙或限制合同自由的義務(wù)?！雹拊摪柑峒暗綕h斯島 (Hans Lollik)是一個(gè)500英畝的無人居住的島嶼，位于海岸大約2英里。1964年，該無人島的所有權(quán)為某公司，在島嶼的開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃中確定屬于“保密性質(zhì)的。”法官認(rèn)為這種保密的商業(yè)屬性要讓位于無居民海島的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

U.S v.Schmitt案⑦參見999 F.Supp.317。則加速了《維爾京群島海岸帶管理法案》(Virgin Islands Coastal Zone Management Act)的頒布。該法案的目的就是建立綜合的無居民海島管理機(jī)制。同時(shí)，該法案也彰顯了一定程度的靈活性和開放性，即注重鼓勵(lì)無居民海島的“商業(yè)性范疇”的開發(fā)和利用，這也是該區(qū)域海島的屬性和類型所決定的。從某種程度上講，美國近期無居民海島的開發(fā)與管理體制傾向于“開發(fā)與保護(hù)”平衡的模式，是一種“在保護(hù)中開發(fā)”和“開發(fā)中保護(hù)”的管理機(jī)制。

四、美國無居民海島集中管理體制的分析與啟示

(一)美國無居民海島集中管理體制是其海洋政策的產(chǎn)物

美國一直追求構(gòu)建與美國國家利益相匹配的海洋政策。自二戰(zhàn)以來，美國在國際海洋事務(wù)中一直處于領(lǐng)導(dǎo)者地位。美國為了授權(quán)沿海各州能夠積極靈活管理無居民海島，修訂了《外大陸架土地修正案》，授權(quán)沿海各州在外大陸架決策中有更多的話語權(quán)。在此基礎(chǔ)上，致力于強(qiáng)化美國海岸的管理，不斷完善海岸帶旅游和休閑、潔凈水和海岸帶污染防治的機(jī)制。自從1972年《海岸管理法》生效以來，業(yè)已經(jīng)歷了數(shù)次的修改，其目的是實(shí)現(xiàn)以下海洋政策:第一，州海岸帶管理計(jì)劃應(yīng)該向可度量和績效可監(jiān)控的目標(biāo)努力。第二，建立行之有效的國家海岸帶管理機(jī)制之間的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，明確和支持在擴(kuò)大的領(lǐng)海范圍各州的職能的增加［8］。為此，美國積極構(gòu)建無居民海島的綜合管理體制和框架，摒棄海島管理中的“部門性的方法”。

正如1982年《聯(lián)合國海洋法公約》序言中所說“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體加以考慮?！雹俸Ｑ缶C合管理 (Integrated Ocean Management)的特點(diǎn)是綜合性，它強(qiáng)調(diào)用綜合的觀點(diǎn)、綜合方法對(duì)海洋資源、生態(tài)、環(huán)境的開發(fā)和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。海洋綜合管理一般體現(xiàn)為政府間的綜合、部門間的綜合、國家間的綜合以及學(xué)科間的綜合。海洋綜合管理是政府的一種宏觀管理，具有戰(zhàn)略管理的特征，其體現(xiàn)著生態(tài)管理的理念［10］。除了美國《海岸管理法》和《海洋保護(hù)、研究和保護(hù)區(qū)法》(MPRSA1972)可能的特例之外，在20世紀(jì)70年代制定的大部分海洋法律本質(zhì)都是單一目標(biāo)的、面向部門的。這種分割方法與海洋系統(tǒng)本身的特點(diǎn)形成了鮮明反差。海洋系統(tǒng)本身是一個(gè)資源和過程高度相互作用的系統(tǒng)。海洋資源管理單一目的、逐一部門處理的方法產(chǎn)生的自然結(jié)果就是在各種海洋利用方式中沒有明確確定一個(gè)優(yōu)先考慮對(duì)象［8］。美國無居民海島集中管理體制的衍生和成型，應(yīng)該就是美國長期實(shí)行的海洋政策的產(chǎn)物。

(二)體系化的機(jī)構(gòu)架構(gòu)是實(shí)行無居民海島集中管理體制的重要保障

美國無居民海島集中管理體制下的機(jī)構(gòu)架構(gòu)是富有體系的，而且機(jī)構(gòu)職能明確。根據(jù)《海岸管理法》和《外大陸架土地法修正案》，②美國《外大陸架土地法》第201條規(guī)定，美國海岸帶的范圍包括海島。位于海岸帶中的島嶼，適用美國關(guān)于海岸帶的管理規(guī)定，而美國海岸帶及其他海洋資源的主要管理部門是商務(wù)部下屬的國家海洋與大氣局。對(duì)海岸帶中海島的資源與環(huán)境保護(hù)、海島防災(zāi)減災(zāi)和海島科學(xué)研究等事務(wù)皆由海洋與大氣局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，有關(guān)海島的執(zhí)法則主要由海岸警備隊(duì)負(fù)責(zé)。對(duì)海島上的聯(lián)邦礦產(chǎn)資源，由內(nèi)政部礦產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)管理。

美國的海島利用規(guī)劃包括聯(lián)邦規(guī)劃、州規(guī)劃、地方規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等。嚴(yán)格地說，美國沒有法定統(tǒng)一的全國總體規(guī)劃，聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)和政策來約束、引導(dǎo)地方的海島土地利用及規(guī)劃管理。各沿海州、縣、市、鄉(xiāng)有關(guān)海島土地利用，除體現(xiàn)在總體規(guī)劃中外，通常還包含和融合在各地制定的交通、海洋環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃及土地利用方針或規(guī)劃政策之中，實(shí)施全方位、多層次的科學(xué)規(guī)劃。不僅如此，美國在實(shí)施無居民海島保護(hù)優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，非常重視無居民海島開發(fā)評(píng)估機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)。美國先后完善了無居民海島開發(fā)的審查和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，成立專門的海島開發(fā)評(píng)估機(jī)構(gòu)。海島價(jià)格評(píng)估是成功控制海島產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題，因而在美國設(shè)有權(quán)威的估價(jià)機(jī)構(gòu)，而且建立了非常完善的估價(jià)制度，所有無居民海島的估價(jià)必須由政府具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

(三)美國的啟示

1.特別重視無居民海島管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制

美國無居民海島集中管理體制涉及機(jī)構(gòu)眾多，因此管理協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要。美國在原有的海洋管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立了新的海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——新海洋政策委員會(huì)。新海洋政策委員會(huì)負(fù)責(zé)向總統(tǒng)和政府部門首腦提供海洋事務(wù)相關(guān)政策的制定和執(zhí)行方面的咨詢和建議，制定國家解決海洋問題的戰(zhàn)略原則，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各涉海部門的海洋活動(dòng)，促進(jìn)政府部門、非政府部門、私營機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)和公眾之間的伙伴關(guān)系，擴(kuò)大宣傳和教育海洋和海島的戰(zhàn)略地位，強(qiáng)化公眾的海洋意識(shí)。

應(yīng)借鑒美國無居民海島事務(wù)綜合管理局的模式，在中國建立跨部門海島事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)中國《海島保護(hù)法》的規(guī)定，國家海洋主管部門和其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)海島及周邊海域生態(tài)保護(hù)工作。但事實(shí)上，海洋行政部門在管理海島事務(wù)過程中受到多重掣肘。因此，建議中國借鑒美國海島事務(wù)綜合管理局會(huì)的模式，建立一個(gè)海島事務(wù)管理委員會(huì)。①根據(jù)2013年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，重新組建國家海洋局。將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局。主要職責(zé)是:擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。

2.岢嚴(yán)的無居民海島開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)

美國施行岢嚴(yán)的無居民海島開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和開發(fā)許可制度。在無居民海島開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)踐中，美國并不限于采用單一的許可證制度，除各主管部門簽發(fā)的各種許可證之外，還需要獲得海岸帶使用許可證。在有償使用方面征收多種費(fèi)用，諸如區(qū)塊租金、招標(biāo)費(fèi)和產(chǎn)值稅等。近年來美國創(chuàng)新海島土地管理技巧——轉(zhuǎn)移開發(fā)權(quán)，這種方法可以永久地保護(hù)重要生態(tài)區(qū)，促進(jìn)開發(fā)集中到預(yù)定地點(diǎn)，并給無法開發(fā)其海島的所有者提供資金［14］。除此以外，基于無居民海島的價(jià)值體系復(fù)雜的考量，美國對(duì)于無居民海島的管理制度日趨細(xì)化。美國有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)無居民海島的類型和地緣特征，將無居民海島的保護(hù)級(jí)別細(xì)化為不同的等級(jí)，進(jìn)而施行不同的管理舉措。②一般地，無居民海島的保護(hù)級(jí)別可分為三大類:(1)保護(hù)利用類。此類無居民海島離岸較近、交通便利，這些海島可歸入保護(hù)利用類。(2)適度利用類。部分偏遠(yuǎn)的海島，至今未有任何開發(fā)利用活動(dòng)的，可歸入適度利用類。(3)嚴(yán)格保護(hù)類。該類海島一般是建有領(lǐng)?；c(diǎn)標(biāo)志、各種測量標(biāo)志、觀測臺(tái)站、驗(yàn)潮站以及導(dǎo)航設(shè)施的無居民海島，即為特殊用途海島。對(duì)于該類海島，應(yīng)嚴(yán)格禁止或限制任何形式的開發(fā)利用活動(dòng)。

五、中國無居民海島集中統(tǒng)一管理體制的考量

中國《海島保護(hù)法》第5條規(guī)定:“國務(wù)院主管部門和國務(wù)院其他有關(guān)部門依照法律和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)全國有居民海島及其周邊海域生態(tài)保護(hù)工作。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有居民海島及其周邊海域生態(tài)保護(hù)工作。”國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)全國無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的管理工作。沿海縣級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用管理的有關(guān)工作?！?/p>

根據(jù)該法的規(guī)定，中國對(duì)有居民海島和無居民海島采用不同的管理體制。無居民海島實(shí)行“集中統(tǒng)一”管理體制，由海洋管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)無居民海島開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)和管理，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一管理。③統(tǒng)一規(guī)劃，制定各級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃;統(tǒng)一審批，由海洋管理部門一家受理無居民海島開發(fā)利用申請(qǐng)，并報(bào)請(qǐng)國務(wù)院或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn);統(tǒng)一管理，由海洋管理部門具體負(fù)責(zé)征收無居民海島使用金，辦理無居民海島使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證手續(xù)，管理島上建筑物和設(shè)施的建造和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并實(shí)施海島巡航執(zhí)法檢查等。無居民海島集中統(tǒng)一管理體制的形成，絕不是歷史的偶然，而是具有必然性的。從管理體制上看，這樣的體制既符合無居民海島的自身特點(diǎn)，也有利于無居民海島綜合價(jià)值的最大發(fā)揮。中國海洋主管部門根據(jù)《海島保護(hù)法》及國務(wù)院“三定”方案，承擔(dān)海島生態(tài)保護(hù)和無居民海島合法使用的責(zé)任，避免了在管理力量上的重復(fù)建設(shè)，有利于提高管理效率，貫徹實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)。集中統(tǒng)一管理不等于“集權(quán)”管理?！吨袊Ｑ?1世紀(jì)議程》指出:“綜合管理與行業(yè)管理有相輔相成的作用，都是海洋管理體系不可缺少的組成部分，而且不能互相代替。”海洋綜合管理是海洋實(shí)踐活動(dòng)的必然要求，海洋行業(yè)管理是健全海洋管理體制的基礎(chǔ)，海洋綜合管理與海洋行業(yè)管理是共性與個(gè)性的關(guān)系?！吨袊Ｑ?1世紀(jì)議程》在第7章“沿海區(qū)、管轄海域的綜合管理”中提出建立海洋綜合管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制［15］。海洋綜合管理作為海洋管理的一種新的形式，正是基于保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡，解決人類開發(fā)利用活動(dòng)中的各種矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的［10］。

因?yàn)楹Ｑ笙到y(tǒng)過于復(fù)雜，難以用一種單一的海洋綜合管理系統(tǒng)來管理。綜合管理一般來說不是取代行業(yè)管理，而是對(duì)行業(yè)管理的補(bǔ)充;在比行業(yè)管理更高的管理層次，政策綜合執(zhí)行效果往往最好［13］。由此觀之，我國無居民海島集中統(tǒng)一管理體制，其實(shí)質(zhì)仍然是屬于“海洋綜合管理”(Integrated Ocean Management)模式。

六、結(jié)論:完善我國無居民海島的行政建制

美國無居民海島集中管理體制在美國興盛多年，該體制適應(yīng)美國國家海洋利益的維護(hù)，是比較成熟和穩(wěn)定的無居民海島管理機(jī)制。當(dāng)然，美國的法律環(huán)境、海洋戰(zhàn)略、無居民海島開發(fā)與管理情境與中國存有差異，筆者以為，不能機(jī)械地照搬照抄美國無居民海島管理制度，而是在“體系后研究”范式下審視我國無居民海島管理機(jī)制的完善與重構(gòu)。①某種意義上，中國基本上形成了比較穩(wěn)定的海洋法律體系。法律體系形成之后的法治建設(shè)重點(diǎn)在于法律實(shí)施。在體系后研究中，研究的核心和焦點(diǎn)應(yīng)該集中于或歸結(jié)為中國問題中心主義。故而，應(yīng)該提倡“立足中國場景中尋找中國問題。”開展奉行中國問題中心主義的體系后研究，首先要在中國場景中尋找真正的中國問題。然而，所謂“中國問題”并不是研究對(duì)象范疇導(dǎo)出的解讀，而是包括研究主體及其與研究客體關(guān)聯(lián)方式導(dǎo)出的解讀［16］。探索中國無居民海島的行政建制是完善無居民海島集中統(tǒng)一管理體制的重要環(huán)節(jié)。

中國大部分無居民海島的行政建制處于不完善或者空白狀態(tài)。而在實(shí)踐中，無居民海島的經(jīng)濟(jì)效益受到過度的看重，而其行政建制則沒有得到應(yīng)有的重視。②越南非常重視無居民海島行政建制，為此成立了越南海洋與海島管理總局。越南制定《發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和保衛(wèi)祖國海域海島的若干思想工作問題》，采取了有力的措施來完善越南無居民海島的行政建制，這些舉措包括鼓勵(lì)向無居民海島移民、強(qiáng)化島嶼的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及加強(qiáng)宣示主權(quán)的官方行為等。國際法院的判例表明，國際法的理論與實(shí)踐更傾向于有效控制理論或者實(shí)際控制原則的采用［17］，故此，應(yīng)該強(qiáng)化無居民海島的行政建制，以突顯控制和管理無居民海島的決心和勇氣。為此，可以盡快出臺(tái)國家級(jí)海洋戰(zhàn)略，統(tǒng)籌我國海洋管理，統(tǒng)一海上執(zhí)法，兩岸合作應(yīng)對(duì)島嶼爭端，加大資金投入展開海洋調(diào)查，改善中國漁民的民生以強(qiáng)化對(duì)主權(quán)爭議無居民海島的實(shí)際控制能力［18］。中國無居民海島的行政建制，是改進(jìn)和深化我國海洋管理體制的重要環(huán)節(jié)。通過完善無居民海島的行政建制，可以有效地增強(qiáng)中國國民的海洋意識(shí)和完善中國無居民海島集中統(tǒng)一管理體制。

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