重構(gòu)我國行政聽證主持人之角色定位
——從比較法的視角介入

路俊強(qiáng)

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207)

行政聽證是現(xiàn)代行政程序的核心，也是英國古老的自然公正原則在行政程序上的重要體現(xiàn)，對促進(jìn)國家行政管理的科學(xué)性、民主性、合法性和合理性以及保障行政相對人的合法權(quán)益發(fā)揮著極為重要的作用。伴隨著行政聽證會制度成為我國行政程序制度的重要組成部分，行政聽證主持人制度亦愈發(fā)受到關(guān)注。但是，在實踐中我國行政聽證主持人制度也逐漸暴露出與我國法制傳統(tǒng)和社會環(huán)境的“水土不服”。對此，部分學(xué)者逐漸意識到關(guān)于該制度的研究不應(yīng)該長期局限于我國已有立法的限制和禁錮在學(xué)界通說中不能自拔，于是筆者大膽地跳出制度框架和邏輯思維的束縛，于體制外重新建構(gòu)我國的行政聽證主持人制度，探尋當(dāng)前法治發(fā)展困境的解決之道。

一、對行政聽證主持人涵義的全新解讀

行政聽證程序的基本價值取向是強(qiáng)調(diào)中立和公正，以求達(dá)到充分保障行政相對人正當(dāng)權(quán)益的目的，要做到這一點(diǎn)保持聽證主持人獨(dú)立的地位、超然的態(tài)度和中立的立場是迫切而必要的。這是長久以來對行政聽證主持人的概念進(jìn)行界定所遵循的基本原則，也是應(yīng)該始終堅守的最高原則。

在我國，行政聽證主持人概念在學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的看法，但是在研究之初有一部分學(xué)者傾向于界定為：“所謂行政聽證主持人，是指在行政主體依法組織的聽證活動中，主持聽證進(jìn)程、維持聽證會秩序、接受并審查證據(jù)，并依法作出聽證結(jié)論的政府官員。”①該定義強(qiáng)調(diào)行政聽證主持人只能由政府部門選任的且可以代表行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的行政官員擔(dān)任，不具有該種資格的人，如其他國家系統(tǒng)的工作人員、事業(yè)單位的專家學(xué)者、律師等，都不能充當(dāng)行政聽證主持人。當(dāng)然，我國現(xiàn)有立法也多如此規(guī)定，例如，我國《行政處罰法》42條規(guī)定:“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持?！睂嵺`中往往都是行政機(jī)關(guān)指定本單位的工作人員作為主持人，由于該工作人員與行政機(jī)關(guān)屬于隸屬關(guān)系，其意志和利益受行政機(jī)關(guān)的影響和制約，聽證主持人也就成為了行政機(jī)關(guān)意志的代表，難以體現(xiàn)其應(yīng)有的獨(dú)立性。也有人提出韓國、日本等國聽證制度中多有聽證主持人由行政機(jī)關(guān)或者行政首長指定與本案無涉的相對獨(dú)立的行政人員充任的規(guī)定。但是法律移植必須考慮該制度產(chǎn)生的社會“土壤”，否則盲目嫁接只會收到“橘生淮南則為橘，其生淮北則為枳”的后果。我國法制建設(shè)起步較晚，法制健全程度和法治信仰踐行深度與西方法治發(fā)達(dá)國家相比，還有很長的一段路要走。同時在歷史上我國是一個長期行政權(quán)、司法權(quán)不分的封建集權(quán)國家，“行政國”的法制傳統(tǒng)對我國法治發(fā)展影響深遠(yuǎn)。這就決定了，在我國由一個隸屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員去主持行政機(jī)關(guān)的聽證案件，根本無法讓人以“看得見的方式”去相信聽證的公正性，甚至使得公眾對流于形式的聽證會產(chǎn)生排斥情緒。

正如美國學(xué)者伯納德·施瓦茨所言：“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓……”②由此，學(xué)界近年來也開始認(rèn)識到將行政聽證主持人嚴(yán)格限制于行政機(jī)關(guān)工作人員的范圍顯得過于狹隘，既不符合當(dāng)前國情，也是造成聽證制度徒有其表的根源?；诖耍P者認(rèn)為行政聽證主持人應(yīng)該是指負(fù)責(zé)為解決在行政活動中出現(xiàn)的問題和爭議而舉行的聽證活動的組織和控制，使聽證活動按照法定程序合法完成的工作人員。這一界定顛覆了人們長期對行政聽證主持人必須由行政機(jī)關(guān)人員擔(dān)任的謬解，而是將行政聽證主持人中的“行政”一詞闡釋為行政聽證主持人所主持的聽證活動針對的對象為行政糾紛和爭議。這一創(chuàng)設(shè)性的界定，就為今后根據(jù)現(xiàn)實國情進(jìn)行聽證制度設(shè)計提供了可操作的空間。

二、國內(nèi)外行政聽證主持人制度之比較

(一)當(dāng)前我國行政聽證主持人制度現(xiàn)狀

“聽證”一詞在我國是一個舶來品，我國行政聽證制度起步較晚，其理論研究尚處在探索階段。而行政聽證的有關(guān)法律規(guī)定也只散見于《行政處罰法》《行政許可法》《勞動行政處罰聽證程序規(guī)定》等單行法或者部門規(guī)章中，其中對行政聽證主持人的規(guī)定也過于簡單、原則。同時由于我國行政聽證主持人規(guī)定的不健全和對其定位的偏差，在實踐中也出現(xiàn)了些許問題，主要表現(xiàn)為:第一，行政聽證主持人選任范圍與我國的法制環(huán)境與法制進(jìn)程不相協(xié)調(diào)，難以取得預(yù)期效果；第二，未明確行政聽證主持人的性質(zhì)和地位，現(xiàn)實中往往由行政機(jī)關(guān)指定內(nèi)部人員擔(dān)任，喪失其應(yīng)有的獨(dú)立性從而使得聽證會形式化；第三，聽證主持人權(quán)限不明，容易導(dǎo)致擅權(quán)濫權(quán)，損害行政相對人的合法權(quán)益；第四，回避制度和禁止單方接觸制度也有所缺失等。

對我國行政聽證主持人進(jìn)行重新定位，除了充分考慮本國的國情、社會法治環(huán)境和總結(jié)已有制度的不足外，對世界上優(yōu)秀文明成果的借鑒是必不可少的。國外一些國家行政聽證主持人制度在其本國民主法治環(huán)境中經(jīng)過了長期的發(fā)展，逐漸形成了獨(dú)具特色的制度設(shè)計。通過對典型國家行政聽證主持人制度的考察比較，進(jìn)一步透析其制度的價值內(nèi)涵和精神意蘊(yùn)，也許可為我國行政聽證主持人重新定位提供些許有益啟示。

(二)國外具有代表性的行政聽證主持人制度之啟示

1.美國：行政法官模式

作為英美法系典型代表的美國，其行政程序是十分發(fā)達(dá)的。美國行政聽證主持人制度經(jīng)過長期的發(fā)展，形成了相當(dāng)完備的體制架構(gòu)，在其應(yīng)用中收到了良好的效果。在美國行政聽證主持人被稱為行政法官，其制度設(shè)計主要包括三個方面。

第一，行政法官具有獨(dú)立的地位。根據(jù)美國聯(lián)邦程序法的規(guī)定，行政法官具有獨(dú)立的地位，是不受機(jī)關(guān)長官直接控制的。行政機(jī)關(guān)無權(quán)自由任命行政法官，只能在文官事務(wù)委員會所確定的人員范圍中進(jìn)行選擇，這種任命體制就切斷了行政法官與行政機(jī)關(guān)在事實上的從屬性。與此同時，聯(lián)邦程序法又規(guī)定“行政法官的工資由文官事務(wù)委員會規(guī)定，不受所在機(jī)關(guān)建議和級別的影響。行政法官在生活和編制上是所在工作機(jī)關(guān)的職員，在任命、工資、任職方面，不受所在機(jī)關(guān)的控制，而受文官事務(wù)委員會的控制”③。這種管理制度在美國的法治傳統(tǒng)和環(huán)境下，很好地保障了行政法官的中立和公正性，使其能夠在聽證中處于相對超然的狀態(tài)，也是行政程序中職能分離原則在行政聽證主持人制度上的直接體現(xiàn)。

第二，在回避上行政法官采取“排除偏見原則”。這里的偏見是指法律上的偏見，在美國的普通法環(huán)境中就是法律和判例確定的偏見，包括利害關(guān)系和個人偏見。同時，聯(lián)邦程序法還明確了不是偏見的預(yù)定觀點(diǎn)和事先接觸。聯(lián)邦程序法之所以這么規(guī)定，主要是為了達(dá)到公平的聽證和裁決的目的，從而進(jìn)一步保證了行政程序的最終公正。

第三，職權(quán)上，行政法官擁有法定的權(quán)力和行政機(jī)關(guān)法規(guī)所規(guī)定的其他權(quán)力。主要包括聽證的權(quán)力和作決定的權(quán)力。其中最關(guān)鍵的是對作決定的權(quán)力的討論，其分為初步?jīng)Q定權(quán)和建議權(quán)，兩種權(quán)力是在不同條件下根據(jù)法律規(guī)定加以選擇適用的。

總之，美國的行政法官制度作為一種獨(dú)特的制度設(shè)計是有其文化背景和法治傳統(tǒng)作依托的。所以，在對其制度進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒的時候要充分考量本國的社會“土壤”，不能機(jī)械照搬。比如美國的行政法官雖然具有獨(dú)立的地位，但是，它的獨(dú)立是在行政系統(tǒng)內(nèi)部的獨(dú)立，在其典型三權(quán)分立國家體系架構(gòu)下是可行的；假如嫁接到我國目前法治環(huán)境下，由于我國“行政國”的歷史傳統(tǒng)在某些層面影響?yīng)q在和法治信仰的形成還有待進(jìn)一步深化，其在行政系統(tǒng)內(nèi)部的獨(dú)立未必能夠真正實現(xiàn)，這是值得我們深思和審慎仿效的。

2.日本、德國：由行政首長或者指定的人員擔(dān)任模式

德國作為典型的大陸法系國家，一直以來十分重視推進(jìn)行政程序法治化的發(fā)展，其行政程序制度設(shè)計及研究已走在世界的前列；而在戰(zhàn)后日本法治化發(fā)展雖然呈現(xiàn)向英美法系傾斜的趨勢，但其行政程序制度的建設(shè)仍然保持著大陸法系的特色。德國、日本跟世界上大多數(shù)國家一樣都采用行政首長指定式，之所以將其放在一起加以研究不僅是因為其制度模式相同，更主要的是與其他國家相比，其行政聽證主持人制度的具體設(shè)計更具可借鑒之處，尤其是日本在地理位置、文化環(huán)境、歷史傳統(tǒng)方面與我國有某些相似之處，所以還是值得深入研究的。

在聽證主持人的選任上，日本《行政程序法》第19條規(guī)定“聽證，由行政廳指定的職員及其他由政令所規(guī)定者主持”④。同時，日本《行政程序法》第19條第2款還規(guī)定了回避制度的6種情形。該規(guī)定的可取之處在于《行政程序法》將主持人的資格條件制度化，以進(jìn)行更加中立的運(yùn)作，既是可能的，并且也是較為理想的。但是從體制的深層次看，日本對行政聽證主持人的管理是按照一般公務(wù)員來進(jìn)行的，跟我國一樣規(guī)定行政聽證主持人由調(diào)查人員以外該部門其他行政人員擔(dān)任，并未完全采取所謂的職能分離原則，由于其主持人選任范圍未能脫離行政系統(tǒng)甚至本部門的限制，其中立地位和公正性將大打折扣。這是我們在今后建立完善行政聽證主持人制度時應(yīng)該加以重視和警醒的。

在職權(quán)上，德國、日本行政程序法均賦予行政聽證主持人比較廣泛的組織聽證的權(quán)力，例如日本行政程序法規(guī)定，主持人在聽證程序中判斷是否繼續(xù)進(jìn)行聽證，決定新的聽證日期，或者在當(dāng)事人不出席聽證的情況下終結(jié)聽證。德國《聯(lián)邦行政程序法》第68條第2款規(guī)定：“主持人應(yīng)促使當(dāng)事人對不詳?shù)纳暾埣右哉f明，補(bǔ)充證據(jù)，對有關(guān)事實的確定作出重要的聲明?！碑?dāng)然，兩國行政聽證主持人都沒有決定權(quán)，而在關(guān)于是否具有建議權(quán)時卻有不同的規(guī)定。德國行政程序法并未賦予聽證主持人建議權(quán)，其所享有的僅僅是在聽證筆錄上的署名權(quán)。在日本，行政聽證主持人可以將其制作的記載關(guān)于當(dāng)事人及參加人的主張是否有理由的意見書提交給行政機(jī)關(guān)予以參考，所以其具有一定的建議權(quán)。在這一點(diǎn)上日本與美國有一定的相似之處，但其適用范圍卻又與之相去甚遠(yuǎn)。另外，聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)作出最終決定的影響力方面，兩國的規(guī)定都不甚理想，均沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須參考或者依據(jù)聽證筆錄作出決定，大大弱化了聽證會所應(yīng)發(fā)揮的效用，長期以往有將該制度架空之虞。

總的看來，無論是美國，還是德國和日本，各種制度設(shè)計都是為了保障行政聽證主持人能夠真正地處于相對超然的中立地位，維護(hù)程序正義，并最終保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益。

三、立足國情，以“洋”為鑒，對我國行政聽證主持人的定位進(jìn)行重構(gòu)

從以上以比較法的思路對國外行政聽證主持人的典型制度所進(jìn)行的分析來看，各國制度有其科學(xué)合理之處，也各有其缺憾和不足；有植根于各國社會“稀有土壤”而生的特色制度，也有普適于人類文明的巧妙設(shè)計?，F(xiàn)筆者就在充分尊重國內(nèi)法治環(huán)境和文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對國外先進(jìn)的制度設(shè)計加以有選擇的借鑒，大膽地提出幾點(diǎn)框架式思路:

1.加快制定符合我國實情的行政程序法典，即《中華人民共和國行政程序法》，以制度化形式對行政聽證主持人加以確定。

目前世界行政法治較發(fā)達(dá)的各國基本上都是通過各自的行政程序法典來對行政聽證主持人制度加以規(guī)定的，這樣既能保證該制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，又能強(qiáng)化該制度的權(quán)威性，以便更有效地發(fā)揮其功能。隨著我國各單行行政法規(guī)中關(guān)于程序性規(guī)定的完善和學(xué)界關(guān)于行政程序法研究的深入，當(dāng)前已具備制定完備的行政程序法典的時機(jī)和條件；通過制定行政程序法典，一方面可以解決我國現(xiàn)今各單行法律法規(guī)對行政聽證主持人制度規(guī)定不一和適用混亂的局面，另一方面也可以完善我國社會主義法律體系，為依法行政、建設(shè)行政法治國家提供制度保障。

2.通過權(quán)力的監(jiān)督和制衡，真正確立行政聽證主持人獨(dú)立、公正的地位。

考慮到我國的文化傳統(tǒng)和法律信仰的現(xiàn)狀，以及各部門行政工作人員對各自單位的隸屬性，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員擔(dān)任行政聽證主持人實難做到真正的中立?；诖?，筆者建議由各級人大法制機(jī)構(gòu)的專門人員(可以將其稱呼為行政聽證專員)來擔(dān)任行政聽證主持人。這種突破性的設(shè)想絕非憑空臆造，而是在充分考察我國的政治制度結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌我國權(quán)力分配機(jī)制發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上作出的。其合理性主要體現(xiàn)在以下三個方面:第一，在國家機(jī)構(gòu)體系建制上，我國各級人民代表大會和各級政府及其職能部門是作為兩條互不交叉的垂直系統(tǒng)而設(shè)立的，其各自體系的分離性就保證了其人員的相互獨(dú)立性。第二，在權(quán)力劃分上，憲法規(guī)定各級政府要對同級人民代表大會負(fù)責(zé)，各級人民代表大會與同級政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。隨著我國法治社會的發(fā)展，各級人民代表大會作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，其對各級政府的監(jiān)督作用將會更加彰顯，這就使得由各級人民代表大會的法制機(jī)構(gòu)人員作為行政聽證主持人能夠以更加獨(dú)立的地位、超然中立的態(tài)度來依法主持聽證會。第三，由各級人民代表大會法制機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任行政聽證主持人，不僅可以保持國家政治制度體系的統(tǒng)一性，還可以避免因單獨(dú)設(shè)立行政聽證主持人系統(tǒng)而造成的制度成本浪費(fèi)和財政負(fù)擔(dān)的增加。當(dāng)然，這只是該制度可行性的初步分析和探討，其具體制度設(shè)計還有待進(jìn)一步研究。

3.建立健全行政聽證主持人的回避制度。

我國當(dāng)前一些法律法規(guī)中對行政聽證主持人制度的回避規(guī)定得過于簡單，因此有必要對其進(jìn)行細(xì)化。通過研究發(fā)現(xiàn)，聽證主持人的回避制度來源于司法審判，也是避免偏私的需要。因此，完善我國的回避制度，可以參照我國訴訟法中關(guān)于審判人員回避的相關(guān)規(guī)定，其中包括主動回避和申請回避。在此，需要引起重視的是對申請回避不服的，應(yīng)當(dāng)由各級人民代表大會法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人來決定，以達(dá)到與其選任范圍的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.在職權(quán)上，應(yīng)賦予行政聽證主持人一定的決定建議權(quán)和對行政決定行為和實際執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。

鑒于各國行政聽證主持人由于缺乏相應(yīng)的權(quán)力而致該制度功能漸趨弱化，以及我國行政聽證會習(xí)慣性地流于形式的弊病，在參考美國行政法官制度的基礎(chǔ)上，賦予我國行政聽證主持人相應(yīng)的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是十分必要的。一方面，這樣可以為行政機(jī)關(guān)作出合法、合理的決定節(jié)約時間，提高行政效率；另一方面，這也是對行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督的一種有效的方式，從而防止在實踐中逐漸將該制度架空。

四、結(jié)語

完善我國行政聽證主持人制度是一項長期的工程，實非一朝一夕之功，而重構(gòu)對其之角色定位，無疑是邁出了厚重堅實的一步。當(dāng)代的行政法學(xué)研究，除需要循規(guī)蹈矩之外，更需要進(jìn)行大膽的創(chuàng)設(shè)性的嘗試，這是法制改革的題中之義，也是行政法治發(fā)展的不竭動力。

注釋：

①孫瑋：《試論行政聽證主持人的選任》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》,2005年第7期，第87頁。

②(美)伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯,群眾出版社,1986年，第281頁。

③王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社,1995年，第451頁。

④胡建淼：《中外行政法規(guī)分解與比較》，法律出版社,2004年，第1 173頁。

[參考文獻(xiàn)]

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