農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)我國耕地保護(hù)的影響及對(duì)策

胡心舟

(四川大學(xué)，四川 成都 610064)

一、提高農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效率是耕地保護(hù)的必然要求

(一)耕地現(xiàn)狀及耕地保護(hù)制度的問題

我國耕地資源的總特點(diǎn)是“一多三少”，即耕地總量多，人均耕地少，高質(zhì)量耕地少，可開發(fā)后備資源少，而且我國各區(qū)域間耕地人均占有量極不均衡［1］。一方面我國耕地資源質(zhì)量整體較差，表現(xiàn)在水土資源配置不佳、水土流失和環(huán)境污染嚴(yán)重以及大面積農(nóng)田比重偏低;另一方面我國耕地資源數(shù)量減少過快，農(nóng)地非農(nóng)化速度加快，耕地閑置拋荒現(xiàn)象頻繁發(fā)生，國民節(jié)約集約用地觀念淡薄、用地粗放，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間全國耕地面積凈減少616萬hm2，中央政府更是提出要堅(jiān)守耕地面積1.2億hm2(18億畝)的“紅線”。

但國家對(duì)耕地保護(hù)制定的極其嚴(yán)格的制度卻顯現(xiàn)出越來越多的問題。一是耕地概念界定不清，現(xiàn)有定義是從用途、范圍和類型來定義的，缺乏三維空間上以及時(shí)間上的考慮;二是重量不重質(zhì)，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重;三是行政保護(hù)手段生硬，缺乏相應(yīng)的法律保障和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié);四是利益主體之間目標(biāo)沖突，中央政府出于社會(huì)利益有動(dòng)機(jī)保護(hù)耕地，而地方政府以及村集體分別由于經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)等績效考核指標(biāo)壓力和農(nóng)業(yè)稅取消的影響缺乏保護(hù)耕地的動(dòng)力，農(nóng)戶則既在種植業(yè)收益下降的現(xiàn)狀中缺乏種糧積極性，又在對(duì)長遠(yuǎn)發(fā)展的思考后希望保護(hù)耕地［2］。而這些問題的解決需要農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)揮作用。

(二)提高農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效率是耕地等資源優(yōu)化配置的迫切需要

首先，促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以利用其具有的邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易收益效應(yīng)，滿足農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的要求［3］。市場機(jī)制的不完全暢通很大程度上使得耕地、技術(shù)等資源得不到充分的利用和協(xié)調(diào)，造成了耕地的浪費(fèi)和耕地生產(chǎn)效率的低下，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將是一種完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場、加速農(nóng)地(包括耕地)市場化配置的良好手段，以生產(chǎn)率的提高抵消很大一部分耕地?cái)?shù)量減少所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失;第二，建立靈活有效的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制可以防止耕地經(jīng)營細(xì)碎化，推行耕地適度規(guī)模經(jīng)營，減少土地拋荒和粗放經(jīng)營;第三，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以節(jié)約大量的交易費(fèi)用，以市場機(jī)制代替大多數(shù)高費(fèi)、低效和盲目的行政性耕地保護(hù)手段。與遺留的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下的行政性政策和指令來保護(hù)耕地相比，耕地及其配套的各生產(chǎn)要素在交易市場中根據(jù)其供求關(guān)系進(jìn)行自覺流動(dòng)和轉(zhuǎn)移更符合客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，更有利于調(diào)整耕地保護(hù)中各利益主體間的利益訴求，更易達(dá)到合理的種植業(yè)比較收益，從而更能激發(fā)農(nóng)戶的耕種和保護(hù)耕地的積極性;第四，可以促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，有助于確立科學(xué)的土地利用方式轉(zhuǎn)變機(jī)制，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二、明確當(dāng)前我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體、形式和條件

(一)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶

農(nóng)戶應(yīng)有權(quán)自主決定是否將自己承包的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)，這是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地使用權(quán)的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)在一些地方基層組織強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地是錯(cuò)誤的，鄉(xiāng)村組織可以對(duì)農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和服務(wù)，但不能搞強(qiáng)迫命令，行政干預(yù)［4］。

(二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作制、反租倒包和抵押等

轉(zhuǎn)包。許多農(nóng)民由于不同原因要放棄一定時(shí)期內(nèi)承包農(nóng)地的耕作而轉(zhuǎn)包給其它農(nóng)民耕作，而且不需要發(fā)包方同意，因此這種形式非常普遍易行，在當(dāng)前我國耕地的自發(fā)流轉(zhuǎn)中占據(jù)很大的比重。

轉(zhuǎn)讓。這種方式會(huì)讓承包方在承包期內(nèi)失去轉(zhuǎn)出的這部分土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這對(duì)沒有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的其它收入來源的農(nóng)戶將產(chǎn)生巨大的未來生活風(fēng)險(xiǎn)。目前我國的《農(nóng)村土地承包法》具有相關(guān)的條款對(duì)此予以約束。

股份合作制。它的一般建立程序是:將土地折股、設(shè)置基本股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)界定、規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)收歸社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，社員只依據(jù)其擁有的股份分紅、確定按勞分配與按股分配相結(jié)合的分配方式、實(shí)行“三會(huì)”管理制度。股份合作制在耕地保護(hù)方面強(qiáng)化和確認(rèn)了農(nóng)戶對(duì)耕地的承包經(jīng)營權(quán)，利于耕地規(guī)模經(jīng)營，利于社員關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是這種股權(quán)具有很強(qiáng)的福利性質(zhì)因而具有天然的封閉性，同時(shí)不利于農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。

反租倒包。它雖然有助于發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，但是行政色彩濃厚，容易產(chǎn)生尋租、暗箱操作等黑幕，目前總體上弊大于利，亟待規(guī)范。

抵押。耕地是一種生產(chǎn)要素，在市場經(jīng)濟(jì)條件下它是一種資產(chǎn)，是有價(jià)格的。土地資產(chǎn)通過抵押等方式可以不同程度得到信用融資［5］。

(三)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

依據(jù)黨的“十六大”提出的“依法、自愿、有償”的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則，將農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件概括為以下三個(gè)方面:

一是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)要達(dá)到一定的發(fā)展水平，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移要達(dá)到一定的規(guī)模。從實(shí)踐來看，只有二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能夠獲得穩(wěn)定的收入和長久的社會(huì)保障時(shí)，農(nóng)戶才可能擺脫對(duì)農(nóng)用地尤其是耕地的依戀，實(shí)現(xiàn)土地大范圍流轉(zhuǎn)。

二是堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中的核心部分。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，其中所有權(quán)一定要明確其歸農(nóng)村集體所有，承包權(quán)一定要確保其關(guān)系穩(wěn)定、承包期限延長，只有這樣，農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)才能真正流轉(zhuǎn)起來。

三是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶間自發(fā)、高效地進(jìn)行。中國擁有眾多的人口和相對(duì)偏少的耕地，如果大資本強(qiáng)勢(shì)地介入農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，這種企業(yè)的掠奪式經(jīng)營會(huì)在短期內(nèi)造成大規(guī)模的耕地等農(nóng)村土地的兼并，排擠出過多的農(nóng)業(yè)人口，從而威脅到失地農(nóng)民的生計(jì)和非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)環(huán)境。

三、促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從而加強(qiáng)耕地保護(hù)的對(duì)策

(一)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)

目前，我國農(nóng)村地區(qū)缺乏農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)，特別是對(duì)于是否按規(guī)劃規(guī)定用途使用流轉(zhuǎn)耕地，是否非法占用耕地，所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任的規(guī)定大多含糊不清，缺乏有效的執(zhí)行性。應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》《耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，在法律上明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的市場主體和其完善的產(chǎn)權(quán)，并制定配套的農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制，這樣可以激勵(lì)農(nóng)戶盡心保護(hù)耕地和合理利用耕地，減少耕地資源的拋荒和閑置。

(二)農(nóng)地使用權(quán)市場的建設(shè)

分兩個(gè)層次。一級(jí)土地使用權(quán)市場是集體土地使用權(quán)出讓或出租的市場，由于農(nóng)村土地的所有制形式是勞動(dòng)群眾集體所有制，它的社會(huì)職能決定了村民委員會(huì)一般會(huì)將土地使用權(quán)出租或出讓的權(quán)利限制在本村村民之中以維護(hù)農(nóng)民的利益。但這同時(shí)產(chǎn)生了村民委員會(huì)對(duì)于土地使用權(quán)出租出讓的壟斷行為，致使該市場競爭不完全。因而國家要嚴(yán)格管制村委會(huì)出租出讓土地使用權(quán)的時(shí)限及面積等權(quán)利。二級(jí)土地使用權(quán)市場主要涉及土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)讓，接近于完全競爭，所以國家和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)較少進(jìn)行干預(yù)。土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的一切指標(biāo)都應(yīng)由雙方簽訂自由協(xié)議，以市場供求機(jī)制來調(diào)節(jié)量價(jià)。此外，為克服政府、村集體和農(nóng)戶間的信息不對(duì)稱，降低交易成本，防止集體經(jīng)濟(jì)組織的“以權(quán)謀私”，需要逐步成立一些與土地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)如土地融資公司、土地財(cái)產(chǎn)評(píng)估公司、農(nóng)地保險(xiǎn)公司等。例如同一大塊耕地上有10戶農(nóng)民的10小塊耕地，為了更好地實(shí)現(xiàn)自己的利益，8戶愿意流轉(zhuǎn)，夾在中間的2戶不愿意流轉(zhuǎn)就可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無法進(jìn)行。因此農(nóng)戶雙方、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)技推廣部門、流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)等就可以協(xié)商議價(jià)互換地塊［6］。一旦農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場趨于完善，作為農(nóng)地主要種類之一的耕地的增減將會(huì)在符合土地使用權(quán)一級(jí)市場中國家對(duì)用途和數(shù)量等嚴(yán)格限制的條件下，在二級(jí)市場中主要由市場來決定。這將有利于減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的需求壓力，促進(jìn)土地的集約、節(jié)約利用。

(三)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中市場價(jià)格的確立

現(xiàn)在我國農(nóng)村地區(qū)的土地價(jià)格機(jī)制遠(yuǎn)未形成，土地使用權(quán)的商品化任重而道遠(yuǎn)。從實(shí)際出發(fā)，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場中的商品價(jià)格(土地使用費(fèi))應(yīng)由國家、集體和農(nóng)戶三方共同博弈決定，至少應(yīng)包含三大部分:其一是上繳國家的那部分稅金;其二是絕對(duì)地租和級(jí)差地租I;其三是村集體經(jīng)濟(jì)組織等管理者的管理費(fèi)用以及中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)用。尤其需要注意的是，耕地作為準(zhǔn)公共物品除了給耕地保護(hù)主體帶來生產(chǎn)性收益外，還有保障糧食安全、保持水土、自然景觀等大量非生產(chǎn)性收益，因此在實(shí)際的價(jià)格制定中要建立一套合理的綜合收益評(píng)價(jià)體系從而科學(xué)地確立耕地流轉(zhuǎn)的土地使用費(fèi)，保障耕地保護(hù)主體的收益，提高其保護(hù)耕地的積極性。

(四)其他配套改革及服務(wù)

首先是土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)長期化，市場機(jī)制一定存在令一部分農(nóng)戶的土地投資難以合理收回的情況，明確承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容并保證其在更長期限內(nèi)的穩(wěn)定有助于克服市場失靈。然后是擴(kuò)大農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的范圍，應(yīng)當(dāng)還具有土地轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)等等。再有是盡快建立完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，包括農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等。最后要有專門的組織機(jī)構(gòu)指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行耕種等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，提高耕作效率，在涉及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，尤其是耕地等的流轉(zhuǎn)的問題上，要讓農(nóng)民在“有法可依”的同時(shí)“有法會(huì)依”，切實(shí)保障耕地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)主體的合理權(quán)益。

［1］王宏新.土地政策學(xué)［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2009.

［2］任旭峰，侯風(fēng)云.中國耕地保護(hù)制度演進(jìn)及存在問題研究［J］.2011，(9).

［3］姚洋.中國農(nóng)地制度:一個(gè)分析框架［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2000，(2).

［4］遲福林.把土地使用權(quán)真正交給農(nóng)民［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

［5］劉艷.農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2010.

［6］李殿安.關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度和耕地保護(hù)制度的思考和建議［J］.農(nóng)村經(jīng)營管理，2009，(8).