不信東風喚不來
——開啟為產(chǎn)權(quán)交易立法的序幕

楊曉舫

（重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，重慶400015）

不信東風喚不來
——開啟為產(chǎn)權(quán)交易立法的序幕

楊曉舫

（重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，重慶400015）

1 不信東風喚不來

2012年2月9日，中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)協(xié)會（以下簡稱“協(xié)會”）青島會議，宣布了民政部批準成立的5個專業(yè)委員會及專委主任、副主任任命。在關(guān)于各專委會的工作安排中，將 “為產(chǎn)權(quán)交易立法”的起草任務(wù)交給了政策研究與自律委員會。

“為產(chǎn)權(quán)交易立法”的信息振奮了參會代表。業(yè)界期盼為產(chǎn)權(quán)交易法25年了，“東風”終于來了。借何亞斌先生“不信東風喚不來”（何亞斌著《不信東風喚不來——我與湖北產(chǎn)權(quán)市場十一年》，湖北人民出版社）書名形容大家的心情，一點也不過分。

提出為產(chǎn)權(quán)交易立法，始于2009年，始于湖北省國資委主任楊澤柱。是年3月，十一屆全國人大代表楊澤柱領(lǐng)銜、30名代表聯(lián)名，向十一屆全國人大二次會議提出《關(guān)于提請制訂〈國有產(chǎn)權(quán)交易法〉的議案》（第447號），被大會主席團所采納，交由國務(wù)院國資委承辦。同年6月19日，國資委向全國人大財經(jīng)委復(fù)函稱：“該議案立法指導思想明確，解決問題的思路清晰，制度框架完整，涵蓋了各類國有產(chǎn)權(quán)的市場交易，對于制定國有產(chǎn)權(quán)交易法具有十分重要的參考價值，對于促進我委的相關(guān)工作具有重要意義?！瑫r，鑒于該議案的重要性，我們也建議國務(wù)院、全國人大有關(guān)部門盡快研究國有產(chǎn)權(quán)交易立法工作，盡快列入年度立法項目，促進國有產(chǎn)權(quán)交易法律制度的完善”（見國資法規(guī)[2009]428號）。協(xié)會專委會2012年成立，立即將該議案重新提起，列入工作計劃，并主動承擔起草任務(wù)，為啟動立法打基礎(chǔ)。

擔任立法起草任務(wù)，是利國利民具有現(xiàn)實和深遠歷史意義的大事，是協(xié)會的光榮。如果這部實用法律立法成功，必將推動我國法律體系和社會誠信體系建設(shè)。

其一，這部法律不僅涉及規(guī)范我國國有產(chǎn)權(quán)交易事項，更涉及推動國有資產(chǎn)非標準化交易市場建設(shè)獲得法律支持；其二，不僅涉及國有資產(chǎn)權(quán)益性事項執(zhí)行方式改革，更涉及國家建立行政、事業(yè)單位執(zhí)法處置權(quán)與市場對接的機制創(chuàng)新，有利于政府機構(gòu)改革，建設(shè)服務(wù)性政府；其三，不僅涉及我國統(tǒng)一建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場，更涉及形成中國“多元化、多形態(tài)、多層次”資本權(quán)益優(yōu)化配置完整市場體系；其四，不僅涉及彌補我國建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場長達25年法律缺失問題，更涉及堅持改革發(fā)展市場經(jīng)濟法律體系建設(shè)；其五，不僅涉及國家降低反腐敗成本，更涉及溫家寶總理在第十二屆全國人大一次會議提出的維護民生利益、建設(shè)和諧社會政府目標獲得法律支持。

如果立法成功，必將推進國家發(fā)展，降低國家建設(shè)成本、時間成本。這不但寄托了楊澤柱等30名十一屆全國人大代表期望；更寄托了為中華民族崛起，在34年的改革開放進程中，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，建立市場經(jīng)濟體制，全國6000多萬國有集體企業(yè)職工、3億多個家庭犧牲了切身利益的無限期盼；也寄托了在產(chǎn)權(quán)市場創(chuàng)建25年時間里，過去和現(xiàn)在為發(fā)展中華民族自主創(chuàng)新的權(quán)益性資源非標準產(chǎn)權(quán)交易市場的從業(yè)建設(shè)者和專家、學者的期望。

我1998年進入產(chǎn)權(quán)市場。16年來，我深感制度創(chuàng)新的艱辛，深化了我對產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)重要性認識。時任國資局長、資產(chǎn)經(jīng)營公司總經(jīng)理、產(chǎn)權(quán)交易所總裁的我，常為身邊發(fā)生國有資產(chǎn)場外交易導致的權(quán)益流失感到無力抗拒而內(nèi)疚，為此，曾積極撰文為建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場立法鼓與呼①。

總結(jié)我國建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場25年、建設(shè)股票市場24年經(jīng)驗教訓，我以為，我國發(fā)展市場經(jīng)濟，建設(shè)資本市場，應(yīng)該結(jié)合國家政治體制、文化、分級管理經(jīng)濟等國情，建設(shè)與之相適應(yīng)的“多元化、多形態(tài)、多層次”資本權(quán)益資源優(yōu)化配置的完整市場體系。

建設(shè)單一的標準化股票市場的認識，違背了國情，脫離了中國經(jīng)濟特點，必將增加國家發(fā)展的直接成本、時間成本、社會成本、反腐敗成本，甚至貽誤國家戰(zhàn)略發(fā)展機遇。

我能在最后的法定工作時段里成為這部法律起草團隊的成員，是幸運者。作為出席《產(chǎn)權(quán)交易法》起草工作第一稿討論代表，我有義務(wù)把討論過程與思想火花記錄下來與大家分享，更有責任把自己執(zhí)筆完成修改稿的思考和補充的新意見，拋磚引玉，與大家交流。

2 一次具有歷史性意義的討論會議

2012年10月24日，由政策研究與自律委員會主任、河北省產(chǎn)權(quán)交易中心總裁王彪主持，與來自京、津、滬、渝、4家央企產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)及江西、湖北、內(nèi)蒙、廣東、新疆、山西、甘肅、河北等12省市的專委會成員，會同河北省產(chǎn)權(quán)交易中心高、中層管理者共40多人，在石家莊討論了本專委會主任單位河北省產(chǎn)權(quán)交易中心辛勤勞動了近八個月完成的《中華人民共和國產(chǎn)權(quán)交易法（初稿）》。協(xié)會副秘書長何亞斌自始至終參加了這次會議。

參加討論的同志不但具有法律、法學、經(jīng)濟、會計、計算機等理論基礎(chǔ)，更具有長期在產(chǎn)權(quán)市場一線的豐富實踐認識，使討論一開始就進入了積極的爭論。這次討論沒有就主要問題形成一致意見。但我相信，無論未來立法是否成功，這次會議都將伴隨著中華民族自主創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)市場，載入中國堅持改革、發(fā)展市場經(jīng)濟的史冊。

這次討論的主要意義在于：一是發(fā)言人具有廣泛性，代表全國近300家產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)近萬名員工；二是發(fā)言爭先恐后，體現(xiàn)出全體與會者十分珍惜這來之不易的立法機會和責任感；三是代表發(fā)言與代表穿插發(fā)表意見，形成了共生會議機制，凸現(xiàn)了主持人務(wù)實思想和靈活的工作作風；四是綜合討論會的思想，充分揭示了我國產(chǎn)權(quán)市場經(jīng)國務(wù)院1998年、2012年兩次整頓，2012年建設(shè)公共資源平臺對產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)沖擊的檢驗。25年來，特別是在2007至2011年的那場金融風暴中，各種產(chǎn)權(quán)交易年均實現(xiàn)的市場融資量，超過了股票市場IPO融資量，佐證了產(chǎn)權(quán)市場抗風險的優(yōu)越性，佐證了產(chǎn)權(quán)市場為發(fā)展市場經(jīng)濟、為全國反腐敗斗爭提供服務(wù)是其他要素市場所不能替代的重要性，進一步提高了大家為產(chǎn)權(quán)交易立法的認識。

會議一致認為，國企改革產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)交易、催生了產(chǎn)權(quán)市場。但25年來，產(chǎn)權(quán)市場沒有獲得應(yīng)有的法律支持和市場地位。2008年頒布的企業(yè)國資法，雖然第一次以法律的形式明確國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓必須在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進行，但沒有對國有產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)市場的監(jiān)管主體、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的定位和職能、產(chǎn)權(quán)交易的流程等作出法律規(guī)范，迫切需要有相關(guān)法律與之配套。目前僅是在相關(guān)部委法規(guī)指導下，依靠地方政府創(chuàng)新市場品種服務(wù)，推動國有產(chǎn)權(quán)權(quán)益性交易事項交易進場。這個現(xiàn)象與國家堅持改革，發(fā)展市場經(jīng)濟，建設(shè)誠信社會，與黨的十六大提出的建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場戰(zhàn)略目標，與習近平總書記提出的把權(quán)力關(guān)進制度的籠子的制度創(chuàng)新理論不相適應(yīng)。

會議肯定了《中華人民共和國產(chǎn)權(quán)交易法》初稿的構(gòu)思，問題主要集中在三個方面：一是立法依據(jù)，二是《產(chǎn)權(quán)交易法》的定位，三是執(zhí)法監(jiān)管主體。何亞斌副秘書長提出了邀請高校法律學者指導起草工作的建議。我和江西省產(chǎn)權(quán)交易所的任勝利、盧櫟仁，上海聯(lián)交所法律部潘熙表達了愿意承擔修改任務(wù)的意見。

1月13日，在專委會主任王彪發(fā)給我的第二修改稿基礎(chǔ)上，我完成了第三稿修改，分別電傳給了何副秘書長和王彪主任審議修改。

3 我對修改稿意見的闡述

3.1 關(guān)于立法定位

這次討論的《中華人民共和國產(chǎn)權(quán)交易法》初稿，從立法字面看，容易理解為廣義的產(chǎn)權(quán)交易法。雖然《中華人民共和國物權(quán)法》缺失了規(guī)范公民私有財產(chǎn)交易的法律監(jiān)督，但如果將此納入“產(chǎn)權(quán)交易法”，涉及面太寬，容易造成立法誤會，很難在立法博弈中統(tǒng)一認識。就此，我在王彪主任的第二修改稿標題上增加了“國有”兩個字。我以為，這個定位既符合楊澤柱代表等的議案本意，更符合改革開放34年輿論一直在呼吁強化國有資產(chǎn)交易行為監(jiān)督的要求。

我的思考是：立法是體現(xiàn)國家意志，本法是針對國有產(chǎn)權(quán)交易，國有資產(chǎn)流動就是產(chǎn)權(quán)權(quán)益流動，包括企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易，國家行政部門、事業(yè)單位、社團組織對“非轉(zhuǎn)經(jīng)”權(quán)益性事項的決策執(zhí)行，公共資源的交易，社會捐贈等實物形態(tài)的權(quán)益處置等，才能完整地體現(xiàn)法的意志，彌補《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)流動的法律監(jiān)督缺失，也使國家行政部門、社團如工會、婦聯(lián)等既有的實物資產(chǎn)處置權(quán)、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的決策執(zhí)行方式、罰沒資產(chǎn)的處置權(quán)執(zhí)行方式與市場對接。這個立法的思想應(yīng)該符合本法的基本內(nèi)涵。

從理論層面看，建立統(tǒng)一經(jīng)濟社會國有產(chǎn)權(quán)交易、國有權(quán)益性流動事項執(zhí)行權(quán)、處分權(quán)執(zhí)行與市場對接的制度，是完善我國市場經(jīng)濟體制的重要基礎(chǔ)，鞏固和發(fā)展改革成果的需要。立法為完善基礎(chǔ)制度提供了法律支持，更與國家建設(shè)“小政府、大社會”的服務(wù)型政府既定目標相吻合，能夠獲得理論支持。

從制度層面看，將經(jīng)濟社會的部門執(zhí)行權(quán)、處置權(quán)與市場對接，符合分級管理國有資產(chǎn)的行政體制與事權(quán)分離的改革要求，符合民生意愿，符合經(jīng)濟社會對國有資產(chǎn)權(quán)益流動保值增值的監(jiān)督，符合十六大提出的建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場戰(zhàn)略目標，符合十一屆、十二屆全國人大提出的維護民生利益、建設(shè)和諧社會要求，符合中紀委2002年提出的全國反腐敗規(guī)劃，符合國家發(fā)展市場經(jīng)濟體制，更有黨的十七大總書記、國家主席胡錦濤提出的“未來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的主要方式是制度創(chuàng)新”和十八大總書記、國家主席習近平提出的“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的要求的支持。

從實踐層面看，將國家行政部門、事業(yè)單位、社團組織對權(quán)益性事項的處分權(quán)、資產(chǎn)流動權(quán)執(zhí)行方式與市場對接，使執(zhí)行權(quán)更加透明，避免了政出多門、政策執(zhí)行多元化所導致的長期存在的“國有資產(chǎn)權(quán)益流動管不好、管不了”的行政執(zhí)法監(jiān)管效果軟化，有利于國家行政部門、事業(yè)單位簡政放權(quán)，提升政府公信力，有利于國有權(quán)益流通產(chǎn)生多元效應(yīng)實現(xiàn)最大化。產(chǎn)權(quán)市場已有大量的案例可以提供支持。

3.2 關(guān)于立法依據(jù)

我提交的第三稿沒有找到石家莊會議討論提出的立法依據(jù)標準。我以為，將十六大提出的建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場要求，將國務(wù)院在十一五、十二五期間制定的多部法規(guī)、規(guī)章提出的有關(guān)建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場、推進誠信社會體制建設(shè)的要求，以及將《中華人民共和國〈十一五科技發(fā)展規(guī)劃綱要〉》和與之配套的《實施綱要》等法規(guī)以及《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《公司法》等若干法律法規(guī)思想和中紀委、國家相關(guān)部委各個時間出臺的反腐敗、國有資產(chǎn)保值增值的規(guī)章制度思想統(tǒng)一起來，作為這部新法的立法依據(jù)，應(yīng)該符合新法的立法實際。即：為建立規(guī)范有序的市場秩序，規(guī)范國有資產(chǎn)交易行為，維護社會公共利益，推動社會誠信體制建設(shè)，保護產(chǎn)權(quán)交易各方合法權(quán)益，實現(xiàn)國有權(quán)益有序流轉(zhuǎn)，促進資源優(yōu)化配置，是本法的立法依據(jù)。

3.3 關(guān)于立法實體

交易項目應(yīng)提交的資料、形式審查責任、交易鑒證憑據(jù)使用制度、交易保證金制度、資金劃轉(zhuǎn)、交易結(jié)算、交易服務(wù)收費、職工安置、集體資產(chǎn)交易流程、違法責任等，屬于本法的實體。對此，結(jié)合建設(shè)產(chǎn)權(quán)市場25年實踐，提出了自己的修改意見。

4 我的新補充意見的思考

我的修改稿增加了規(guī)范會員代理交易一章。關(guān)于這個問題，討論的初稿和王彪主任的修改稿都未涉及。我的思考是：研究西方發(fā)達國家的權(quán)益性市場游戲規(guī)則，市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則，不難發(fā)現(xiàn)一個基本原則，那就是，權(quán)益性交易市場不能直接代理。交易應(yīng)該由第三方代理。

但是，調(diào)查反映，目前全國僅3家央企市場機構(gòu)、5家地方交易機構(gòu)有會員代理交易制度。普遍的看法是，國有產(chǎn)權(quán)交易、權(quán)益性事項交易具有特殊性，產(chǎn)權(quán)市場是特殊市場，國有產(chǎn)權(quán)交易、權(quán)益性事項交易不應(yīng)該設(shè)立會員代理交易制度。

我以為，立法的核心就是統(tǒng)一游戲規(guī)則。針對非標準產(chǎn)權(quán)權(quán)益交易具有的特殊性，應(yīng)該有針對性地設(shè)立受讓方會員代理制度。要求任何國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益交易事項轉(zhuǎn)讓方進場公開，接受法律對交易執(zhí)行監(jiān)督是法的意志。再則，長期以來的產(chǎn)權(quán)交易對轉(zhuǎn)讓方所有服務(wù)，毋容置疑，是產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)完成的。反映了非標準產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)市場具有的特殊性。將本法對國有屬性的交易事項進場交易的意志作為前提，明確轉(zhuǎn)讓方事項由交易機構(gòu)直接代理，應(yīng)該是體現(xiàn)法的意志所在，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易實踐性所在。在堅持“三公”規(guī)則，規(guī)避交易市場法律風險基礎(chǔ)上，按照項目掛牌招商實際，由產(chǎn)權(quán)市場確定該項交易是否需要會員代理、約定代理會員推薦的意向受讓人協(xié)議轉(zhuǎn)讓和增值交易成功，共享受讓方繳納的服務(wù)費比例制度，是本法設(shè)立受讓方會員代理交易制度的理論思想。

建立國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、權(quán)益性事項交易，轉(zhuǎn)讓方、受讓方、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、經(jīng)紀會員、評估機構(gòu)、律師機構(gòu)等市場各方及交易事項的主管部門各司其職、各負其責的法律責任，明確會員對受讓方代理交易的“權(quán)、責、利”，建立產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、代理交易會員機構(gòu)的交易競價率、增值率考核機制，將結(jié)束央企轉(zhuǎn)讓試點機構(gòu)目前既存的會員全方位代理無章可循、惡意殺價、無序競爭的市場嚴重混亂和央企產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓“手拉手”進場造成的競價率低、競價值低、市場與會員責任不清、市場監(jiān)管主體缺位的情況，調(diào)動會員發(fā)現(xiàn)意向投資者積極性，提升競價率、實現(xiàn)交易最大化，是我提出增設(shè)受讓方會員代理制度的初衷。

5 關(guān)于執(zhí)法主體

目前國有資產(chǎn)監(jiān)管、處分權(quán)分散在各個行政部門。實踐證明，分散的監(jiān)管權(quán)執(zhí)行效果軟化，與國家、與經(jīng)濟社會對監(jiān)管的要求差距較大。這個現(xiàn)象長期存在，主要原因是分散監(jiān)管國有資產(chǎn)保值增值考核主體缺位。鑒于本法的實施涉及面寬，現(xiàn)行的國家行政體制很難賦予某一個部門作為執(zhí)法主體。因此，我建議成立特殊機構(gòu)，代表國務(wù)院獨立履行專司協(xié)調(diào)相關(guān)部門齊抓共管的執(zhí)法責任：監(jiān)管企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易、監(jiān)督經(jīng)濟社會國有權(quán)益事項交易、監(jiān)管產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)、監(jiān)督國家行政部門、事業(yè)單位、社團等對財政性資金形成的資產(chǎn)、國家劃撥資產(chǎn)、社會贈與的實物、資金形成的資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移、罰沒物資處置執(zhí)行、交易違法查處等。有利于完整體現(xiàn)該法意志，結(jié)束國有資產(chǎn)分散監(jiān)管長期存在“管不好、管不了”的矛盾。

2013年5月8日，是我國創(chuàng)建資本權(quán)益非標準化交易的產(chǎn)權(quán)市場25周年紀念日。中國創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)市場，發(fā)展和豐富了國際資本市場體系和理論。這是中國對資本市場體系建設(shè)和理論發(fā)展的巨大貢獻。但是，“立法尚未成功，同志仍須努力”②。

注釋

①見2008年《產(chǎn)權(quán)導刊》3、4、5期.楊曉舫著《產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)亟需立法》。

②來自于孫中山遺囑“革命尚未成功，同志仍須努力”，有前兩字改動。

（作者為重慶聯(lián)合產(chǎn)交所高級顧問）