大部制更需化學(xué)反應(yīng)

馮一凡

2013年3月10日，備受矚目的大部制改革方案出臺(tái)。

這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門25個(gè)。

新一輪改革是基于2008年大部制改革的推進(jìn)與完善?；仡櫳弦惠喐母?，從改革的初衷與核心，到過(guò)程中的阻力和遺留的頑癥，2008年大部制改革留給人們更多的是反思。本次政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該如何推進(jìn)？如何汲取上一輪改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)？為此，《新理財(cái)》記者專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所周漢華教授。

反思上一輪改革

《新理財(cái)》：您是如何評(píng)價(jià)2008年的第一輪大部制改革的？上一輪改革有哪些遺留的問(wèn)題？

周漢華：2008年大部制改革整體思路是好的，大方向是對(duì)的。這是對(duì)其積極方面的評(píng)價(jià)。但是，從第一輪大部制改革具體的制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)來(lái)看，還有諸多不盡如人意的地方。

第一輪大部制改革方案并沒(méi)有能夠進(jìn)行一種真正意義上的大綜合，包括人力資源和社會(huì)保障，也只是在原來(lái)的傳統(tǒng)上把人事部和勞動(dòng)部合并，并未像西方國(guó)家講教育、衛(wèi)生等囊括在內(nèi)，做成真正的大部門。所以說(shuō)，第一輪的改革，僅僅勾勒了大部制的輪廓，真正涉及的領(lǐng)域只有上述三個(gè)部門，多數(shù)改革流于形式，改革并不徹底。

《新理財(cái)》：人事問(wèn)題在新一輪大部制改革中仍將是個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，有沒(méi)有可行的解決辦法？

周漢華：之前的解決方法就是多掛副職，變成“員”；在地方，可以進(jìn)行分流，去國(guó)有企業(yè)掛職等。這幾個(gè)改革主要涉及的部門，包括發(fā)改委、商務(wù)部，掛副職都掛的很多。再往下一級(jí)，就是大量改員。大量的調(diào)研員、巡視員。比如正處長(zhǎng)級(jí)的調(diào)研員，正司長(zhǎng)級(jí)的巡視員，這個(gè)“長(zhǎng)”字不能省略掉，公務(wù)員法里有規(guī)定，不帶這個(gè)“長(zhǎng)”字就是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，和領(lǐng)導(dǎo)性職務(wù)有非常大的差別。因此，機(jī)構(gòu)改革冒出了很多怪胎。

又例如事業(yè)單位參公管理，公務(wù)員法里面沒(méi)有，國(guó)家機(jī)關(guān)就是國(guó)家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位就是事業(yè)單位，參公管理沒(méi)有法律依據(jù)。都是這次機(jī)構(gòu)改革留下的后遺癥。名稱還是次要的，關(guān)鍵是這些人的安置，不管是中央政府還是地方政府，都要面對(duì)來(lái)自部門和個(gè)人的阻力。機(jī)構(gòu)改革遇到的最大阻力就是人的問(wèn)題。自上一輪改革之后，人員問(wèn)題正在慢慢消化和到位，先安排“員”，再通過(guò)退休，減員等方式，逐步再解決。只有當(dāng)人的問(wèn)題解決好，物理反應(yīng)才算真正到位。

《新理財(cái)》：怎么理解這個(gè)“物理反應(yīng)”與“化學(xué)反應(yīng)”？

周漢華：物理反應(yīng)就是我們看到的，在第一輪大部制改革中，相對(duì)順利地將一些部門整合起來(lái)，但僅僅是將各部門的職能進(jìn)行了物理相加，真正的職能界定和劃分卻沒(méi)有弄清楚，這也就是化學(xué)反應(yīng)不充分的表現(xiàn)。單純地將部門進(jìn)行行政整合是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只會(huì)越加越模糊，職能越多越不清晰，最后變成“四不像”。工信部在上一輪改革中曾被打趣地稱為“三國(guó)四家”，可見簡(jiǎn)單的物理相加后的結(jié)果多么混亂。

《新理財(cái)》：如果說(shuō)第一輪大部制改革后，隨著人員安排逐漸到位，物理反應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，那么在現(xiàn)階段的改革中，我們又該如何催化其化學(xué)反應(yīng)？

周漢華：在以往的改革中，我們總在講職能轉(zhuǎn)變，但職能轉(zhuǎn)變究竟是什么？有沒(méi)有職能轉(zhuǎn)變？怎么職能轉(zhuǎn)變？這些是應(yīng)深入思考的。

我認(rèn)為，化學(xué)反應(yīng)就是要根據(jù)職能來(lái)定機(jī)構(gòu)，先把職能理順，然后再配相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，即先定職能、再定機(jī)構(gòu)、再定編制。但是上一輪的大部制改革應(yīng)該說(shuō)不是這么做的，它只是把機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單的融合在一起，職能本身并沒(méi)有發(fā)生變化，沒(méi)有根據(jù)工業(yè)和信息化發(fā)展本身來(lái)界定職能，沒(méi)有根據(jù)宏觀職能、微觀職能、監(jiān)督職能、服務(wù)職能、保障職能來(lái)重新梳理，簡(jiǎn)單的物理相加很難產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)。

2008年改革的初衷是想解決部門之間的矛盾問(wèn)題，但現(xiàn)在來(lái)看，似乎矛盾有愈演愈烈之勢(shì)。尤其這幾年“諸侯”做大，各個(gè)部門爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

其次，內(nèi)部職能沒(méi)有區(qū)分，只是簡(jiǎn)單的疊加。一個(gè)部門有宏觀職能、微觀職能、行業(yè)管理職能、執(zhí)法職能、監(jiān)管職能。改革之后，由于工信部?jī)?nèi)部沒(méi)有區(qū)分職能，胡子眉毛一把抓，宏觀也是一個(gè)司，微觀也是一個(gè)司，造成各項(xiàng)工作出現(xiàn)一刀切的現(xiàn)象，致使宏觀管理弱化。

最后，政府和市場(chǎng)的邊界不清，這也是最核心最重要的。我們發(fā)現(xiàn)，最近這些年的改革有停滯和倒退的傾向。主要問(wèn)題是政府管的太多，權(quán)利沒(méi)有下放。這會(huì)偏離改革初衷。大部制改革是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果改革最后變成部門之間的爭(zhēng)權(quán)奪利，就會(huì)失去意義，失去老百姓的支持。如果為改革而改革，就不能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，如果不聯(lián)動(dòng)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就會(huì)增加矛盾。

“五輪”推力

《新理財(cái)》：大部制改革的推力在什么地方？

周漢華：最關(guān)鍵的動(dòng)力都是行政推動(dòng)，在高度保密的情況下，完全封閉，方案隨時(shí)都有可能改變。中央出臺(tái)政策后，地方級(jí)級(jí)傳導(dǎo)。行政推動(dòng)的優(yōu)勢(shì)就是有力度，能夠拍板之后就雷厲風(fēng)行的推進(jìn)，排除阻力。但是關(guān)起門來(lái)做方案，缺乏積極的討論。

根據(jù)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，我們針對(duì)改革的動(dòng)力提煉出五個(gè)范式：

第一個(gè)就是行政推動(dòng)。行政推動(dòng)是第一推動(dòng)力，因?yàn)楝F(xiàn)在都是行政國(guó)家，世界上各國(guó)家改革的主要推動(dòng)力都是行政推動(dòng)。這個(gè)機(jī)制有其必要性。

第二個(gè)是市場(chǎng)推動(dòng)。這個(gè)市場(chǎng)的力量主要來(lái)自于商業(yè)活動(dòng)，特別是私人部門。政府只是在管理，真正的驅(qū)動(dòng)力還是企業(yè)，企業(yè)是第一創(chuàng)新的主體。如何將企業(yè)的聲音吸收到改革方案的制定中來(lái)，這是各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的主要差異。我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家這種傳導(dǎo)方式比較順，有不同形式的利益集團(tuán)，有利益表達(dá)的渠道，通過(guò)利益表達(dá)，將這種機(jī)制糅合到行政推動(dòng)里面，推動(dòng)體制改革。

第三個(gè)是社會(huì)推動(dòng)。如果說(shuō)商業(yè)活動(dòng)代表的是鈔票，那社會(huì)推動(dòng)代表的就是選票。這是一個(gè)蹺蹺板，政府在中間，社會(huì)推動(dòng)反應(yīng)廣大社會(huì)公眾的利益，是沉默的大多數(shù)人表達(dá)的一種方式和渠道，在社會(huì)改革中起到很大的作用。如果商業(yè)的聲音太大，公眾的聲音太小，就會(huì)引發(fā)某些不平衡，對(duì)整體的和諧產(chǎn)生影響甚至威脅。如果執(zhí)政者過(guò)于向資本市場(chǎng)傾斜，那么就會(huì)有選票來(lái)懲罰。反之，對(duì)于民粹的政治家，那資本就會(huì)用腳投票，產(chǎn)生外流，投資環(huán)境就會(huì)變差，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑，那反過(guò)來(lái)又會(huì)影響社會(huì)大眾。

第四個(gè)是法制推動(dòng)。根據(jù)世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，機(jī)構(gòu)改革中更重要的就是法制推動(dòng)。機(jī)構(gòu)改革不能一刀切式，一攬子式。發(fā)達(dá)國(guó)家的改革都是機(jī)構(gòu)法定，職能法定。每一個(gè)機(jī)構(gòu)改革和政府選舉基本上不對(duì)應(yīng)，機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能確定都要法律化，不受政府換屆等因素的影響。所以說(shuō)這個(gè)“法”在機(jī)構(gòu)改革中至關(guān)重要。在過(guò)去，從十五大開始，我們的機(jī)構(gòu)法制化一直提出，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化和法制化。

第五個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)力推動(dòng)，即所謂的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)。各國(guó)的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)與國(guó)之間都在進(jìn)行標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)。最典型的就是，歐盟在很多機(jī)構(gòu)的設(shè)定上有統(tǒng)一的要求。其中，美國(guó)的監(jiān)管理念、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的模式，對(duì)各國(guó)都產(chǎn)生了很大的影響。美國(guó)人堅(jiān)持職能分開的原則，政策職能、監(jiān)管職能、反壟斷職能等，均要分開。我國(guó)很多的做法其實(shí)也是參照外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，比如原來(lái)銀證保都是央行里面的一個(gè)司，最后分離出去成了銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，理念就是央行管政策，是政策機(jī)構(gòu)，銀、證、保是監(jiān)管，只依法監(jiān)管。我認(rèn)為，銀、證、保改革成功地吸收和借鑒了國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

為什么我們的改革不成功，從這五個(gè)推動(dòng)力來(lái)看的話，就很容易找到原因。別人是五個(gè)推動(dòng)力，或者說(shuō)是五個(gè)輪子，我們只是一個(gè)。所以說(shuō)我們的動(dòng)力是非常單一的。這種單一的動(dòng)力雖然有他的優(yōu)勢(shì)，但弊端太多。新一輪的大部制改革，除了內(nèi)容之外，如果在推動(dòng)力上能夠?qū)嵸|(zhì)性的邁出一些步伐，開放討論，開門搞改革，結(jié)果就不一樣。