完善法人治理結(jié)構(gòu)為民辦高校良治舉措之探析

操基棟

構(gòu)建完善我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，是認(rèn)真貫徹“依法治?！狈结?，提高民辦高校辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益，解決可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，是民辦高校和諧校園構(gòu)建的基本要求。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善，有利于在法理上為民辦高校穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，也利于民辦高校與利益相關(guān)者的關(guān)系進(jìn)一步理順。

一、民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

民辦高等教育在新中國(guó)的教育史上是一個(gè)新生事物，新生事物自身不成熟因素存在也有著必然性，民辦教育既有強(qiáng)大的生命力而又問題重重?！懊褶k高等教育的公益性與辦學(xué)主體的營(yíng)利性之間存在明顯沖突，部分民辦高校存在潛在的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)；政府與民辦高校的關(guān)系尚未理順，民辦高校的法律地位未切實(shí)落實(shí)；教師隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，制約著民辦高校辦學(xué)質(zhì)量的提升；生源減少導(dǎo)致民辦高校生存壓力驟增，急需從過去規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)為注重內(nèi)涵發(fā)展。”［1］如果不客觀地認(rèn)識(shí)重重問題，并設(shè)法解決，民辦高校強(qiáng)大的生命力就會(huì)遭遇到自生自滅厄運(yùn)。我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展已歷經(jīng)20多年歷程，分析研究民辦高校內(nèi)部管理體制、治理結(jié)構(gòu)存在的問題，已成為民辦高校發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

（一）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不完善

一是多數(shù)民辦高校都是舉辦者直接控制，由舉辦者直接運(yùn)作。“董事不管事，董事會(huì)形同擺設(shè)”，董事有教育的經(jīng)歷者寥寥，也沒有參與學(xué)校決策的權(quán)力；二是董事會(huì)即家族會(huì)。董事會(huì)組成全部或者多數(shù)骨干成員是家族成員，這種現(xiàn)象在民辦高校中十分常見，重大決策實(shí)行“家長(zhǎng)制”“一言堂”。

（二）舉辦者和學(xué)校管理者關(guān)系難理順

民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)是“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”?，F(xiàn)實(shí)中并非如此。一是校長(zhǎng)并沒有多大的實(shí)權(quán)。一些細(xì)微小事都需要向舉辦者請(qǐng)示，嚴(yán)重抑制了校長(zhǎng)的積極性、創(chuàng)造性，也傷害了校長(zhǎng)的治校理政的才智。二是舉辦者和校長(zhǎng)辦學(xué)目標(biāo)失和。舉辦者作為投資人，重視營(yíng)利和回報(bào)目標(biāo)，而校長(zhǎng)注重追求教育、教學(xué)質(zhì)量，由于兩者的價(jià)值取向相異，導(dǎo)致舉辦者和校長(zhǎng)之間的矛盾重重，紛爭(zhēng)不斷。三是舉辦者和校長(zhǎng)都希望獲得對(duì)學(xué)校的最大控制力，實(shí)現(xiàn)各自價(jià)值追求，在實(shí)際的運(yùn)作中兩者出現(xiàn)摩擦沖突在所難免，董事會(huì)“炒”校長(zhǎng)或校長(zhǎng)“炒”董事會(huì)的事情時(shí)有發(fā)生。

（三）監(jiān)督機(jī)制缺乏

一是國(guó)家層面監(jiān)督不力。我國(guó)高等教育辦學(xué)體制，政府對(duì)公辦高校的監(jiān)督體系完善，監(jiān)督程序周密有力。政府主管部門囿于投資體制，對(duì)民辦高校一直是松散管理狀態(tài)，任之由之，自然發(fā)展。缺乏對(duì)民辦高校與公辦高校一樣嚴(yán)格的制度規(guī)范管理和持續(xù)發(fā)展上指令性指導(dǎo)。二是內(nèi)部監(jiān)督虛無?！艾F(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)一般都由股東大會(huì)（權(quán)力機(jī)構(gòu)）、董事會(huì)（決策機(jī)構(gòu)）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督機(jī)構(gòu)）和總經(jīng)理（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）四個(gè)部分組成，各部分相互制衡，各司其職?！保?］我國(guó)目前現(xiàn)行法律只對(duì)民辦高校決策機(jī)構(gòu)（董事會(huì)）和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（校長(zhǎng)）的設(shè)置作了明文規(guī)定，而對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置未做具體規(guī)定。因此，多數(shù)民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)都存在不完善，不設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有形成完善的權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制，決策重大失誤、辦學(xué)資金風(fēng)險(xiǎn)在所難免。監(jiān)督虛化，使廣大教師的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利難以保障，導(dǎo)致教師工作積極性不高，“主人翁”意識(shí)差，隊(duì)伍不穩(wěn)，民辦高校教育、教學(xué)質(zhì)量因此失去保障。

二、民辦高?！胺ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)”現(xiàn)狀因由

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的不完善，嚴(yán)重的影響了民辦高校自我決策、自我管理、自我約束的體制、機(jī)制形成。投資高等教育獲取回報(bào)、營(yíng)利的動(dòng)機(jī)，不符合民辦高校公益性、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的原則。舉辦者投資教育營(yíng)利、回報(bào)動(dòng)機(jī)，致使辦學(xué)決策、資金監(jiān)管很難做到民主合理與透明公開。資金無論姓“公”姓“私”，投資教育，就是教育經(jīng)費(fèi)，理應(yīng)由教育主體監(jiān)管運(yùn)作服務(wù)教育。以營(yíng)利、回報(bào)為目的的運(yùn)作與作為社會(huì)公益組織的民辦高校性質(zhì)極不相稱，必然影響學(xué)校自身的發(fā)展和自我約束能力，社會(huì)形象下降，競(jìng)爭(zhēng)力銳挫，勢(shì)必影響民辦高校健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（一）民辦高校治理結(jié)構(gòu)自身因由

1.法人治理結(jié)構(gòu)缺件

我國(guó)民辦高校內(nèi)部管理機(jī)制實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)不完善，民辦教育行政規(guī)范制度設(shè)計(jì)的不周全和其他利益相關(guān)者的參與管理監(jiān)督角色缺位等，使得民辦高校法人財(cái)產(chǎn)模糊，資金運(yùn)作缺乏監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料，民辦高校教育行政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

2.董事會(huì)不健全、活動(dòng)不規(guī)范

一是有為數(shù)不少的民辦高校沒有建立董（理）事會(huì)，舉辦者與校（院）長(zhǎng)是一個(gè)人；二是雖建立董事會(huì)，常年董事長(zhǎng)一人決策，董事有名無實(shí)，運(yùn)作程序不規(guī)范，決策隨意變動(dòng)，大小事一人說了算；三是董（理）事會(huì)有組成人員，職責(zé)不到位，一年開一兩次會(huì)，以通報(bào)、交流為主要內(nèi)容，不討論研究問題，不解決實(shí)際問題；四是民辦高校董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)“家族化”，“管事、管錢”的不懂教育，熟悉教育的“管不了事”；五是董事會(huì)中教職工代表缺位，教職工在學(xué)校管理過程中缺乏知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，民主管理渠道不暢；六是有的民辦高校董事會(huì)的章程不完善，學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，財(cái)產(chǎn)和收益由舉辦者統(tǒng)一管理，混淆了學(xué)校和企業(yè)的區(qū)別。

（二）民辦高校外部環(huán)境因由

1.相關(guān)的法律法規(guī)缺乏具體操作依據(jù)

我國(guó)民辦高校發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，在相應(yīng)的法律制度設(shè)計(jì)不太周全的背景下發(fā)展起來的，完善的法人治理結(jié)構(gòu)建立還要一個(gè)過程?，F(xiàn)有相關(guān)法規(guī)內(nèi)容彈性大，缺乏具體操作性，難以落到實(shí)處。在《民辦教育促進(jìn)法》中，對(duì)民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)也有一些規(guī)定，如董事會(huì)（理事會(huì)）等決策機(jī)構(gòu)的組織形式、成員組成、職權(quán)界定及相關(guān)議事規(guī)則；校長(zhǎng)的聘任和職責(zé)；教職工學(xué)術(shù)民主和參與管理制度保障、教職工和受教育者的合法權(quán)益保障等。這些規(guī)定過于抽象，而在行政法規(guī)之間也存在內(nèi)容矛盾和相互沖突，法規(guī)條文在實(shí)踐中常處于二難境地。

2.民辦高校管理中帶有一定的營(yíng)利色彩

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境看，投資高等教育還帶有營(yíng)利的動(dòng)機(jī)，尤其是部分中小企業(yè)或個(gè)人投資的民辦高校，舉辦者對(duì)辦學(xué)贏利取得回報(bào)持有期望，并有法律上的依據(jù)，這些必然加大構(gòu)建民辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)的難度。

三、完善“民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)”的探索

現(xiàn)代民辦大學(xué)制度應(yīng)該有健全、完善的法人治理結(jié)構(gòu)，用現(xiàn)代大學(xué)規(guī)范制度保障和引領(lǐng)，使得學(xué)校決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制各自相對(duì)獨(dú)立并互相制約。堅(jiān)持專家治教、學(xué)術(shù)自由和以教學(xué)為中心的運(yùn)作機(jī)制，配置科學(xué)、客觀的質(zhì)量評(píng)價(jià)和師生民主權(quán)利保障機(jī)制，以及內(nèi)部矛盾調(diào)處機(jī)制和安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使法人治理結(jié)構(gòu)達(dá)完善優(yōu)化值。

（一）規(guī)范董事會(huì)與校長(zhǎng)的職責(zé)職權(quán)的界定，完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

分權(quán)制衡是法人治理結(jié)構(gòu)的顯著特征之一。完善的法人治理結(jié)構(gòu)能夠體現(xiàn)集體決策的優(yōu)勢(shì)，在客觀上有效防止和糾正個(gè)人決策失誤，構(gòu)成相互制衡的權(quán)力配置格局，這有助于在舉辦者與辦學(xué)管理者之間合理權(quán)力構(gòu)架，形成高效的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方主體的積極性和主動(dòng)性，利于管理合力的形成。董（理）事會(huì)集體決策學(xué)校重大事項(xiàng)，可有效化解個(gè)人決策缺陷，使決策達(dá)實(shí)時(shí)優(yōu)化，有效遏制自然人獨(dú)斷專行的“家長(zhǎng)制”管理中的負(fù)面影響，使機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同單元發(fā)揮最大效能。完善的法人治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是規(guī)范董事會(huì)行為，明晰董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)限。二者代表的主體不同，面對(duì)和思考的問題不盡相同，董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)之間發(fā)生工作思路相向、決策分歧是正常的。二者思路相向，認(rèn)識(shí)差異的處理結(jié)果，要體現(xiàn)在雙方契約界定的職責(zé)范圍之內(nèi)，要符合學(xué)校章程規(guī)定，不能越權(quán)更不能越位，要層級(jí)分明，職責(zé)明確，和諧分工，關(guān)系融洽，在學(xué)校事業(yè)發(fā)展中形成不可或缺的合力，學(xué)校就會(huì)更好更快的發(fā)展。

（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)民主管理

民辦高校是一個(gè)多元的利益共同體，完善的法人治理結(jié)構(gòu)有利于在舉辦者、決策者、管理者和教職工等辦學(xué)利益相關(guān)者之間形成責(zé)任明晰、利益共享的和諧關(guān)系，促進(jìn)所有利益相關(guān)者對(duì)決策、管理、監(jiān)督的有效參與。1.《民辦教育促進(jìn)法》第20條規(guī)定：“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。其中1／3以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有5年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。”［3］規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)專家治校的重視。2.教職工代表參與決策、參與管理有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)校舉辦者利益與教職工利益間的相對(duì)平衡，有效協(xié)調(diào)勞資糾紛，促進(jìn)學(xué)校的管理民主化、科學(xué)化和校園秩序的穩(wěn)定，謀求社會(huì)公共利益的最大化。教職員工參與學(xué)校法人治理，要發(fā)揮好教代會(huì)及工會(huì)在學(xué)校決策和管理中的作用，有條件地逐步推行董事會(huì)教職工代表制，這是教職工參與學(xué)校管理和監(jiān)督的重要形式，也是教職工維護(hù)和保護(hù)自身合法權(quán)益的重要渠道。

（三）進(jìn)一步完善相關(guān)的法律、法規(guī)和實(shí)施細(xì)則

在保證民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)法律、法規(guī)有效性和權(quán)威性的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)其操作性、可行性和實(shí)踐性建設(shè)。當(dāng)前，在政府層面，一要抓緊制定與《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例相配套的法律法規(guī)。二是在地方性教育法規(guī)的建設(shè)中，要因地制宜，切合實(shí)際，制定適合本省、本地區(qū)民辦高等教育發(fā)展的地方民辦高校法律法規(guī)。三是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，建立法律規(guī)范沖突的協(xié)解機(jī)制，理順《民辦教育促進(jìn)法》與其它法律的關(guān)系。進(jìn)一步加強(qiáng)民辦教育法規(guī)體系建設(shè)，引導(dǎo)民辦高校內(nèi)部管理的規(guī)范性、合理性。逐步為民辦高校建立完善法人治理結(jié)構(gòu)提供法律保障，促進(jìn)民辦高校管理科學(xué)、校園和諧，更好的實(shí)現(xiàn)公益性辦學(xué)目標(biāo)。

四、完善“民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)”的實(shí)踐

目前，高等教育資源相對(duì)“過?！?，高校間競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，民辦高校要走出困境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須大膽實(shí)踐，加快加強(qiáng)完善法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新民辦高校內(nèi)部管理機(jī)制?！包h委會(huì)、董事會(huì)與校長(zhǎng)的職責(zé)明晰，才能避免校長(zhǎng)有職無權(quán)或者有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象，從而為法人治理組織架構(gòu)提供很好的制度框架。要建立重大決策的咨詢制度，設(shè)立有中國(guó)特色的董事會(huì)制度，這將引導(dǎo)和鼓勵(lì)教育體制改革試點(diǎn)院校在運(yùn)行體制和決策機(jī)制上的探索和創(chuàng)新?！保?］要做到董事會(huì)科學(xué)決策，校長(zhǎng)高效執(zhí)行，黨組織政治核心保障，建立和完善“三位一體”協(xié)商溝通機(jī)制。同時(shí)，建立健全教職工代表大會(huì)制度，教職工在民主管理，民主決策中充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，形成內(nèi)涵充實(shí)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、和諧統(tǒng)一的新型民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部管理機(jī)制。

（一）探索創(chuàng)新民辦高校管理體制

建立和完善“法人治理結(jié)構(gòu)”是民辦高校做強(qiáng)自身的最佳的選擇。從成功建立完善法人治理結(jié)構(gòu)的民辦高?？吹剑且詫W(xué)校黨委負(fù)責(zé)人牽頭，董事長(zhǎng)、校長(zhǎng)共同參與，進(jìn)行“學(xué)校運(yùn)營(yíng)機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成權(quán)、責(zé)、利劃分，制衡關(guān)系和配套機(jī)制”為內(nèi)容的“關(guān)于完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的探索與實(shí)踐”專項(xiàng)研究，并在實(shí)際運(yùn)行中轉(zhuǎn)化研究成果。

（二）黨組織的政治保障和監(jiān)督機(jī)制

制度制定要有監(jiān)督機(jī)制的保障，沒有監(jiān)督機(jī)制的制度是不健全的制度，沒有監(jiān)督的制度是無效的制度。一是黨組織的政治保證和監(jiān)督，貫徹到董事會(huì)決策和校行政執(zhí)行的全過程。二是協(xié)調(diào)溝通運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)“事前”的溝通，“事中”的監(jiān)督，“全程”的保障，協(xié)調(diào)溝通的主持者是舉辦者和黨委主要負(fù)責(zé)人。三是堅(jiān)持黨政聯(lián)席會(huì)議制度化、常態(tài)化。四是校黨委在民辦高校年檢中認(rèn)真行使辦學(xué)行為的監(jiān)督職責(zé)，使學(xué)校依法治教、規(guī)范辦學(xué)，始終堅(jiān)持教育公益性原則，堅(jiān)持正確辦學(xué)方向。

（三）健全教職工代表大會(huì)制度

在黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全工代會(huì)組織和教代會(huì)制度，學(xué)校的改革、建設(shè)和發(fā)展以及教學(xué)、科研、行政管理、職工年終獎(jiǎng)勵(lì)辦法、學(xué)?！笆灏l(fā)展規(guī)劃”等關(guān)系學(xué)校發(fā)展重大事項(xiàng)，要經(jīng)過教職工代表大會(huì)討論。年度考核辦法和職工福利經(jīng)工會(huì)委員會(huì)廣泛征求意見后交付執(zhí)行。選舉產(chǎn)生教職工代表董事，參與學(xué)校董事會(huì)決策，教職工以主人翁姿態(tài)參與學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督。

（四）積極實(shí)行“雙向進(jìn)入，交叉任職”

黨委專職委員與學(xué)校行政相互兼職；二級(jí)學(xué)院選配專職組織員同時(shí)兼任二級(jí)學(xué)院副院長(zhǎng)（院長(zhǎng)助理）；學(xué)院董事會(huì)成員（中共黨員）按黨的有關(guān)規(guī)定選進(jìn)黨委班子，形成“小董事會(huì)、大行政”的決策模式，進(jìn)而實(shí)行“小機(jī)關(guān)大基層”的執(zhí)行模式，進(jìn)一步提高行政執(zhí)行能力。建立協(xié)商溝通機(jī)制使學(xué)校董事會(huì)、黨委、行政之間，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督，分工合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同舟共濟(jì)的“三位一體”班子，為學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展，真誠(chéng)互信，真情互動(dòng)，真心合作，真抓實(shí)干，創(chuàng)業(yè)奮進(jìn)。

民辦高等教育事業(yè)發(fā)展最重要的體制創(chuàng)新就是完善優(yōu)化“法人治理結(jié)構(gòu)”，學(xué)校董事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，學(xué)校行政管理機(jī)構(gòu)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，黨組織介入其中政治保證和監(jiān)督，教職工民主參與。民辦高校完善創(chuàng)新法人治理結(jié)構(gòu)是新時(shí)期、新任務(wù)的要求，也是民辦高校自身發(fā)展的需要。讓講政治的企業(yè)家與懂政治的教育家結(jié)合，再加上黨組織的政治核心結(jié)合到一起，形成一種新的完善的“法人治理結(jié)構(gòu)”組織形式。

［1］ 鐘秉林.我國(guó)民辦高等教育發(fā)展若干重要問題探析［J］.中國(guó)高教研究，2011（7）.

［2］ 梅慎實(shí).現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作論［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2002（3）：8－9.

［3］ 中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／test／2005－07／28／content＿17946.htm.

［4］ 黃 琦.關(guān)于完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的思考［J］.中國(guó)高等教育，2010（8）.