民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理的可行性分析

鐘 蔚，譚 偉

20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨我國(guó)社會(huì)多元化發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，已成為社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)中一支重要的力量。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的少數(shù)民族地區(qū)，多元的民族與宗教文化卻也成為社會(huì)組織生存發(fā)展的沃土。實(shí)踐證明，隨著民族區(qū)域自治制度的完善，民族地區(qū)社會(huì)組織規(guī)模、種類、數(shù)量迅速增長(zhǎng)，整體能力明顯提高，其活動(dòng)范圍主要集中民族地區(qū)“三農(nóng)”問(wèn)題、扶貧攻堅(jiān)、醫(yī)療衛(wèi)生、民族文化傳承保護(hù)、民族教育、環(huán)保和社區(qū)治理等領(lǐng)域。在解決社會(huì)問(wèn)題和提升地方政府社會(huì)治理能力等具體作用方面，民族地區(qū)社會(huì)組織的參與已經(jīng)成為創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理的重要議題。［1］

一、民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)作用

民族地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，受文化風(fēng)俗和宗教信仰的差異以及地理區(qū)域等因素的多種影響，民族地區(qū)社會(huì)問(wèn)題具有一定的特殊性。社會(huì)組織的興起與發(fā)展給民族地區(qū)基層政府強(qiáng)有力的幫助與支持，通過(guò)其特有方式解決民族地區(qū)公共問(wèn)題，對(duì)改善民族地區(qū)公共治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要的作用。

（一）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新

社會(huì)管理創(chuàng)新是服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的重要組成部分。民族地區(qū)是集民族、文化、自然條件于一體的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，民族與社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況十分復(fù)雜，社會(huì)管理無(wú)論巨細(xì)基本上都是由政府直接采用行政管理的方式實(shí)施，轉(zhuǎn)變政府職能就勢(shì)在必行。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展滯后，難以有效履行政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共服務(wù)職能，直接導(dǎo)致政府職能虛假轉(zhuǎn)移。因此，轉(zhuǎn)移民族地區(qū)政府職能，就必須鼓勵(lì)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理，而這一切落腳點(diǎn)就是培育和發(fā)展民族地區(qū)社會(huì)組織，這不僅有利于推進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利于降低政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的成本，建立“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理格局。

（二）提供公共服務(wù)（產(chǎn)品），滿足民族地區(qū)的公共需求

社會(huì)組織是社會(huì)管理的重要組成部分，是社會(huì)福利與公共服務(wù)的重要提供者。由于民族地區(qū)社會(huì)價(jià)值觀念同質(zhì)程度高，民族地區(qū)社會(huì)組織較易憑借自身資源、地位優(yōu)勢(shì)獲得廣大社會(huì)成員的積極參與，提升公共服務(wù)能力。事實(shí)證明，民族地區(qū)社會(huì)組織不僅教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域提供直接公共服務(wù)（產(chǎn)品），還參與社區(qū)基本服務(wù)、公共信息獲取、扶貧濟(jì)困、婦女兒童和老人權(quán)益保護(hù)等公共服務(wù)，成為幫助政府開展公益活動(dòng)的有力助手。這些公共服務(wù)在不同程度上改善當(dāng)?shù)孛癖娚?，豐富社會(huì)管理的內(nèi)容，也有利于解決政府提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）的短缺問(wèn)題，極大地滿足了與民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的多元化公共需求。

（三）保障少數(shù)民族群眾的權(quán)益，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定

社會(huì)組織是調(diào)節(jié)政社關(guān)系的社會(huì)力量，是處理社會(huì)矛盾、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新主體。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整在社會(huì)上積累了大量的矛盾和危機(jī)，尤其民族地區(qū)在民族文化與宗教信仰等因素交織下，民族地區(qū)基層社會(huì)動(dòng)蕩的爆發(fā)可能性加大，呈現(xiàn)較為典型民族性社會(huì)問(wèn)題。［2］親民性與草根性，使得民族地區(qū)社會(huì)組織極易捕獲民族地區(qū)特有的現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)矛盾與危機(jī)。民族地區(qū)社會(huì)組織通過(guò)采用符合民族地區(qū)文化與歷史傳統(tǒng)的處理與服務(wù)方式，在調(diào)節(jié)矛盾、處理問(wèn)題上既要切實(shí)保障少數(shù)民族群眾權(quán)益，又要充分照顧少數(shù)民族情感與自尊，將矛盾化解在基層的萌芽狀態(tài)?？傊褡宓貐^(qū)社會(huì)組織通過(guò)不同形式的活動(dòng)動(dòng)員，整合少數(shù)民族群眾的共同利益需求和價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)有序參與，保障自身合法權(quán)益，從而維護(hù)民族地區(qū)基層社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理的組織優(yōu)勢(shì)

民族地區(qū)社會(huì)組織泛指在民族地區(qū)范圍內(nèi)從事公益服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織，主要包括群眾團(tuán)體、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、慈善組織、社區(qū)自治組織以及各類民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等。從組織社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，研究民族地區(qū)社會(huì)組織既要關(guān)注民族地區(qū)社會(huì)組織既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本框架初步建立與之相應(yīng)的社會(huì)管理和社會(huì)管理制度框架的全國(guó)性普遍特征，更要挖掘其自身所具有的鮮明民族文化與區(qū)域特性，這是規(guī)范民族地區(qū)社會(huì)組織，發(fā)揮民族地區(qū)社會(huì)組織參與民族地區(qū)社會(huì)管理優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。

（一）具有明顯民族與宗教色彩的組織形式

組織特有形式在不斷組織變革與發(fā)展中得以形成固化，它是組織愿望和外部環(huán)境的產(chǎn)物。由于受到歷史、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和文化等因素的影響，民族地區(qū)社會(huì)組織形式無(wú)論是名稱、組織目標(biāo)還是具體組織框架結(jié)構(gòu)都具有民族地區(qū)社會(huì)組織外部形式，呈現(xiàn)鮮明的民族特點(diǎn)。具體體現(xiàn)為：一是大多數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織的名稱具有民族或宗教特色。不僅有像云南元江哈尼文化學(xué)會(huì)、各少數(shù)民族教育促進(jìn)會(huì)、內(nèi)蒙哈日高畢牧業(yè)協(xié)會(huì)、西雙版納曼剛傣族寨等帶有典型民族特色的社會(huì)組織，也有諸如寺廟、清真寺、廣西佛教濟(jì)善會(huì)、中華基督教會(huì)等宗教性質(zhì)的社會(huì)組織。而這些都是我國(guó)民族地區(qū)社會(huì)組織的重要形式。二是民族地區(qū)社會(huì)組織的目標(biāo)與宗旨蘊(yùn)含著鮮明的民族文化與宗教信仰。如以“宣傳宗教政策，調(diào)節(jié)宗教糾紛，引導(dǎo)教會(huì)與社會(huì)相適應(yīng)”為組織目標(biāo)的民族地區(qū)伊斯蘭教協(xié)會(huì)和藏傳佛教協(xié)會(huì)，以及以少數(shù)民族弱勢(shì)群體為主要救助對(duì)象的救助會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)，如：青?；刈迦隼寰戎鷷?huì)，慈善理念的靈魂和精髓就是伊斯蘭教的“以人為本、兩世并重”“敬主愛(ài)人”“平等對(duì)待”“忠孝博愛(ài)”“關(guān)愛(ài)弱勢(shì)”。三是民族地區(qū)社會(huì)組織在成員分工、組織結(jié)構(gòu)、職位等方面設(shè)計(jì)充分圍繞民族地區(qū)社會(huì)事務(wù)，沿襲民族歷史文化傳統(tǒng)。如，甘肅夏河拉卜楞寺由于其歷史及宗教，一直沿用著藏傳佛教對(duì)于寺院的管理方式；西雙版納曼剛寨的昭旺、安章和康郎在寨子的精神生活中扮演重要角色，而伙子頭、老庚、老人群體和互助小組則在村民日常生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要的作用。［3］

（二）具有區(qū)域與民族風(fēng)格的組織功能

民族地區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)功能不僅滿足民族地區(qū)的社會(huì)需求，其運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)機(jī)制還也因地理位置與歷史文化而具有典型的區(qū)域性與民族性。一是民族地區(qū)社會(huì)組織在民族教育、科技、衛(wèi)生、文化、社會(huì)福利等領(lǐng)域提供社會(huì)服務(wù)，體現(xiàn)民族社會(huì)組織服務(wù)的區(qū)域特色。例如，涼山彝族婦女兒童發(fā)展中心工作內(nèi)容已擴(kuò)展到彝族地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧、婦女兒童救助、艾滋病教育、農(nóng)村青少年就業(yè)培訓(xùn)和抗震救災(zāi)六個(gè)領(lǐng)域。二是結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，民族地區(qū)社會(huì)組織開展具有民族文化特色的服務(wù)項(xiàng)目。如元江哈尼文化學(xué)會(huì)通過(guò)整理、創(chuàng)作音樂(lè)和文藝節(jié)目、挖掘民間藝人、開展各種文化活動(dòng)等展現(xiàn)豐富多彩的哈尼族文化、精神和美德。甘肅服務(wù)穆斯林群眾的公益類組織，其組織相關(guān)成員也都是擁有宗教信仰的穆斯林群體，常以地方清真寺為依托，通過(guò)教育扶貧救助來(lái)實(shí)現(xiàn)民族同胞精神上的救濟(jì)與鼓勵(lì)，踐行“行善”“扶貧”教義理念。三是民族地區(qū)社會(huì)組織在基層社會(huì)事務(wù)管理的社會(huì)功能和基層社會(huì)穩(wěn)定的政治功能方面都打上民族與宗教的烙印。一方面民族地區(qū)社會(huì)組織在扶貧救濟(jì)、救災(zāi)、環(huán)境改造、維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益等社會(huì)公共事務(wù)方面都富有區(qū)域與民族的色彩。如：寧夏扶貧與環(huán)境改造中心業(yè)務(wù)運(yùn)用參與式扶貧的方法，參照孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）模式，結(jié)合鹽池實(shí)際和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的信貸需求專門設(shè)計(jì)小額信貸的“鹽池模式”，幫助民族貧困地區(qū)的弱勢(shì)群體。另一方面民族地區(qū)社會(huì)組織在基層社會(huì)自治、組織自律、宗教事務(wù)等方面民族性與宗教性相互交織，使得民族地區(qū)社會(huì)組織功能政治色彩濃厚。如：“翁村”制度是京族社會(huì)中具有原始民主色彩的管理制度，是京族的鄉(xiāng)村自治管理組織，“翁村”由村內(nèi)有名望的老人組成的“嘎古集團(tuán)”推選出來(lái)的，負(fù)責(zé)處理村內(nèi)的生產(chǎn)、生活等日常事務(wù)以及維護(hù)村內(nèi)治安。［4］

（三）重視和強(qiáng)調(diào)民族規(guī)則習(xí)慣與文化認(rèn)同的內(nèi)部治理

民族地區(qū)文化傳承實(shí)質(zhì)是各民族約定俗成的規(guī)則與習(xí)俗長(zhǎng)期沿襲的結(jié)果。而民族地區(qū)社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制恰恰依賴這種民族規(guī)則與民族文化的認(rèn)同。一是不少民族地區(qū)社會(huì)組織的權(quán)威形成仍然保持原有傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)組織的領(lǐng)袖或負(fù)責(zé)人有特殊的資格要求。組織負(fù)責(zé)人一般都由社會(huì)公共生活中有較強(qiáng)影響力和權(quán)威的人擔(dān)任，而這種影響力或者權(quán)威大多數(shù)來(lái)自民族約定俗稱的傳統(tǒng)規(guī)則。如：苗族村寨社會(huì)組織中的“寨老”是苗族部落的民間頭人代表，一般選舉群眾中有較高威望，通曉苗族各種不成文規(guī)約的“好人”擔(dān)任，并有年齡以及能力等資格要求。二是由于相同的民族身份與共同宗教信仰的，民族地區(qū)社會(huì)組織的人員構(gòu)成同質(zhì)化程度比較高，較易形成組織一致認(rèn)同與凝聚力。如：按照京族村落的習(xí)慣，男子年滿16或18歲方可以申請(qǐng)入“鄉(xiāng)飲簿”而取得村民資格；涼山彝族婦女兒童發(fā)展中心82名員工大部分均為當(dāng)?shù)貨錾揭妥迦恕Ｈ鞘苊褡宓貐^(qū)傳統(tǒng)民族文化和共同信仰的影響，民族地區(qū)社會(huì)組織對(duì)內(nèi)部成員及其事務(wù)管理方式一般都沿襲民間傳承的習(xí)慣法則。特定歷史條件下形成的民族規(guī)則習(xí)慣得到成員約定俗成的遵守與認(rèn)同，可直接轉(zhuǎn)換為規(guī)范相互行為的村規(guī)民約，成為民族地區(qū)基層社會(huì)治理的方式之一。如：瑤老制、石牌制、油鍋制等別具民族特色的傳統(tǒng)社會(huì)組織管理方式，仍然在當(dāng)今瑤族村寨事務(wù)管理以及村民自律約束中不同程度地發(fā)揮著重要作用。［5］而苗族“寨老制”則主要通過(guò)“埋巖”的方式，以民間傳承的習(xí)慣法則為依據(jù)處理族內(nèi)事務(wù)，并持續(xù)地規(guī)范著人的觀念與行為。

三、民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理的實(shí)踐探索

民族地區(qū)財(cái)力短缺、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的難度較大，這客觀上為民族地區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新提供了發(fā)展機(jī)會(huì)。近年來(lái)，民族地區(qū)社會(huì)民主化程度得到提升，公民參與社會(huì)管理的熱情和愿望進(jìn)一步增強(qiáng)，民族地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，各種社會(huì)組織紛紛參與到民族地區(qū)的社會(huì)管理中。根據(jù)中華人民共和國(guó)民政部2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告分析顯示，截止2011年底，民族地區(qū)各類社會(huì)組織68371個(gè)，占全國(guó)社會(huì)組織總量的14.8%。其中，社會(huì)團(tuán)體47762個(gè)，民辦非企業(yè)單位20328個(gè)，基金會(huì)281個(gè)。這些社會(huì)組織遍布城鄉(xiāng)，涉及各行各業(yè)，幾乎涵蓋了諸如科技、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、法律、工商服務(wù)、宗教、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展等社會(huì)管理的所有領(lǐng)域。

民族地區(qū)社會(huì)組織自產(chǎn)生以來(lái)，不斷探索創(chuàng)新社會(huì)管理的思路和途徑，在參與社會(huì)管理方面成效顯著，得到了當(dāng)?shù)卣块T和人民群眾的肯定和認(rèn)可。在多年實(shí)踐中，涌現(xiàn)出了許多參與基層社會(huì)管理的典型事例，總結(jié)出了許多參與模式與經(jīng)驗(yàn)，這都是民族地區(qū)社會(huì)組織創(chuàng)新社會(huì)管理參與的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）提供社會(huì)化公共服務(wù)，增強(qiáng)了政府公共服務(wù)供給能力

民族地區(qū)社會(huì)組織依靠自身資源與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在政策指導(dǎo)引導(dǎo)下提供公共服務(wù)（產(chǎn)品），有效彌補(bǔ)了民族地區(qū)政府公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，滿足了民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的需要。如西藏自治區(qū)青少年發(fā)展基金會(huì)，累計(jì)接受捐款0.8億元，援建希望小學(xué)近180多所，救助失學(xué)少年4萬(wàn)多名，為貧困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校配置300多套希望書庫(kù)、100多臺(tái)電腦和多套體育用品器材等教學(xué)用具，為西藏農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。

（二）參政議政，推動(dòng)政府決策的民主化進(jìn)程

民族地區(qū)社會(huì)組織利用其豐富的專業(yè)知識(shí)，進(jìn)行社會(huì)調(diào)查研究，形成意見(jiàn)和提案提交政府部門決策參考，推進(jìn)政府決策的科學(xué)化民主化。如青海省社會(huì)組織2000年以來(lái)，開展專項(xiàng)社會(huì)調(diào)研309項(xiàng)，獨(dú)立完成或參與完成重大研究課題65項(xiàng)，為政府有關(guān)部門提出建議566項(xiàng)，被采納的合理化建議218項(xiàng)，促成政府出臺(tái)了一批對(duì)社會(huì)發(fā)展有積極意義的政策措施。

（三）實(shí)施公益活動(dòng)，改善了政府的形象，增強(qiáng)了民族認(rèn)同感

民族地區(qū)社會(huì)組織的公益行為很大程度促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，抑制社會(huì)的不滿，緩解社會(huì)矛盾和沖突，增強(qiáng)民族地區(qū)群眾對(duì)當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)同。廣西佛教濟(jì)善會(huì)2011年，資助165名貧困學(xué)生，關(guān)愛(ài)88名孤寡老人，建立13個(gè)愛(ài)心書屋，募集生活物資捐助近13多萬(wàn)元，寄往山東、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古、湖南、廣西區(qū)內(nèi)等地的貧困家庭，這些慈善公益活動(dòng)拓寬政府社會(huì)救助范圍，提升了政府救助的能力。［6］

（四）成員互助合作實(shí)現(xiàn)利益最大化，強(qiáng)化了社會(huì)管理創(chuàng)新的動(dòng)力

民族地區(qū)社會(huì)組織將成員共同需求轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的組織行為，這有利于實(shí)現(xiàn)成員自身利益最大化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。廣西南寧市金陵鎮(zhèn)香蕉協(xié)會(huì)由剛成立時(shí)的60戶發(fā)展到745戶，2008年會(huì)員年均純收入達(dá)到了6070元，比本地區(qū)非會(huì)員農(nóng)戶年均純收入高出了60%；該協(xié)會(huì)還開展科技種植培訓(xùn)活動(dòng)，舉辦技術(shù)培訓(xùn)班168期，培訓(xùn)農(nóng)業(yè)種植人數(shù)達(dá)1.5萬(wàn)次，發(fā)放各種技術(shù)資料2萬(wàn)多份，［7］通過(guò)社會(huì)組織自治實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民種植技術(shù)水平提高和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的社會(huì)管理目標(biāo)。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)組織的地位和作用日益為社會(huì)各界所認(rèn)同。民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理不僅具備極為重要的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)，而且以其獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)，自身蓬勃發(fā)展之態(tài)勢(shì)，及其參與基層社會(huì)管理路徑的實(shí)踐嘗試，充分說(shuō)明民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理現(xiàn)實(shí)可行，大有可為。

［1］ 趙金亮，張 翔.非政府組織參與邊疆民族地區(qū)公共物品供給分析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）.

［2］ 盛宏壽.非政府組織：構(gòu)建和諧社會(huì)的助推器［J］.南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（2）.

［3］ 張 躍，劉嫻賢.社會(huì)調(diào)控在少數(shù)民族社會(huì)運(yùn)行中的作用－以西雙版納曼剛傣族寨為例［J］.思想戰(zhàn)線，2007（6）.

［4］ 廣西壯族自治區(qū)編輯組.廣西京族社會(huì)歷史調(diào)查［M］.南寧：廣西民族出版社，1987.

［5］ 魏志罡.淺談近代瑤族的社會(huì)組織形式［J］.黑龍江民族叢刊，2012（3）.

［6］ http：／／www.fjjsh.com／index.php？m ＝content＆c＝index＆a＝show＆catid＝17＆id＝5536］

［7］ 魯可榮，王景新.中國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織發(fā)展與管理研究［M］.北京.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.2010.