美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：原則、內(nèi)容與流程

◎ 王楓云

美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：原則、內(nèi)容與流程

◎ 王楓云

美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中一項(xiàng)頗具特色的內(nèi)容。其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所遵循的全面動(dòng)態(tài)、真實(shí)科學(xué)、可操作性等原則，以及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心內(nèi)容，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的主要流程等，對(duì)我們具有重要的啟示和借鑒意義。

美國(guó)城市政府 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 原則 內(nèi)容 流程

城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指在城市自然環(huán)境中產(chǎn)生或通過(guò)城市自然環(huán)境傳遞的，對(duì)城市居民身體健康、生活水平產(chǎn)生負(fù)面影響同時(shí)又具有某些不確定性的危害性因素或事件。換言之，城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括兩層含義：一是指城市自然環(huán)境遭受損害的可能性以及損害后果的嚴(yán)重性；二是反映城市政府與城市居民對(duì)環(huán)境危害發(fā)生的可能性以及對(duì)危害后果嚴(yán)重程度的主觀認(rèn)識(shí)。

19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，美國(guó)的城市化進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期，人口與產(chǎn)業(yè)迅速向城市集聚，城市的規(guī)模急劇擴(kuò)張。這一時(shí)期，美國(guó)城市不僅建筑物密度過(guò)高、人口擁擠，而且城市環(huán)境也不斷惡化：垃圾肆略、街道污穢骯臟，空氣、水和噪音污染也極其嚴(yán)重，由此造成了霍亂、傷寒、白喉等疫病的流行。美國(guó)城市的環(huán)境問(wèn)題不僅得到了普通市民的關(guān)切，而且引起了國(guó)家層面的高度重視。20世紀(jì)中期，美國(guó)通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act），20世紀(jì)末又制定了《污染防治法》（Pollution Prevention Act）。上述法律不僅對(duì)城市政府治理環(huán)境污染的責(zé)任進(jìn)行了明確和強(qiáng)化，而且體現(xiàn)了預(yù)防為主的原則，開始把城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理納入到城市政府的職能范圍。自此，美國(guó)各個(gè)城市政府以其環(huán)境保護(hù)局（Environmental Protection Bureau）為主體，開始了對(duì)其行政轄區(qū)內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為美國(guó)城市政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，更是具有鮮明的特色。

一、美國(guó)城市政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則

城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是城市政府對(duì)已經(jīng)識(shí)別出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作進(jìn)一步分析，對(duì)其進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)，以為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供服務(wù)。在美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，主要遵循如下原則：

1. 全面、動(dòng)態(tài)原則

該原則是指，城市政府在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，致力于反映環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所有的不確定性和可能造成的所有影響。不僅考慮被評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)本身當(dāng)前的情況，而且關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展變化的趨勢(shì)及其可能對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等產(chǎn)生的近期或長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，同時(shí)還按照影響程度的不同區(qū)別對(duì)待不同的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

2. 真實(shí)、科學(xué)原則

真實(shí)、科學(xué)原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估資料來(lái)源的真實(shí)性，即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所依據(jù)的資料數(shù)據(jù)不是憑空想象或主觀臆造的，而是依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查報(bào)告分析得來(lái)的；二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段的科學(xué)性，即進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所采用的方法和模型都是利用概率論和統(tǒng)計(jì)學(xué)的基本知識(shí)發(fā)展演進(jìn)而來(lái)的，不是無(wú)源之水，無(wú)本之木。

3. 可操作性原則

可操作性原則是指，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中所使用的方法必須與現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料相匹配。美國(guó)城市政府在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)所采用的方法主要有：專家調(diào)查法、安全檢查表法、風(fēng)險(xiǎn)分解法、情景分析法、故障樹分析法、事件樹分析法等。在采用某一方法之前，必須考慮其所需的數(shù)據(jù)資料能否獲得，否則即不能采用該方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

二、美國(guó)城市政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心內(nèi)容

美國(guó)城市政府在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，往往注重從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面去弄清環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)屬性，這就決定了其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有如下核心內(nèi)容：

1. 風(fēng)險(xiǎn)因素最終轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)事件的概率分布

在城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)過(guò)程中，并不是所有的風(fēng)險(xiǎn)因素都能最終發(fā)展成為導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)事件，因而通過(guò)判斷風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率，就可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的影響程度和嚴(yán)重性作出判斷，據(jù)此進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)決策。美國(guó)城市政府一般采用專家調(diào)查法、現(xiàn)場(chǎng)觀察法、模糊綜合評(píng)價(jià)法等方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素最終轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)事件的概率分布進(jìn)行評(píng)估。

2. 風(fēng)險(xiǎn)事件可能造成的損失程度

美國(guó)城市政府在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，不僅要了解風(fēng)險(xiǎn)因素最終轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)事件的概率、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性，還要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件可能造成的損失程度進(jìn)行估計(jì)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件的損失期望值來(lái)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。一般對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件可能造成的損失程度進(jìn)行評(píng)估，主要依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)載體的狀態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)波及的范圍和風(fēng)險(xiǎn)危害可能的存續(xù)期限來(lái)展開。

3. 風(fēng)險(xiǎn)因素之間以及風(fēng)險(xiǎn)事件之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

由于誘致城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的風(fēng)險(xiǎn)因素的存在形態(tài)不是孤立的，常常是有形因素與無(wú)形因素并存、顯性因素與隱性因素共處，即使是上述各種有形或無(wú)形、顯性或隱性的風(fēng)險(xiǎn)因素內(nèi)部，也往往有多種關(guān)聯(lián)形態(tài)。因此，美國(guó)城市政府在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估時(shí)，一般會(huì)注重挖掘各種風(fēng)險(xiǎn)因素之間的內(nèi)在聯(lián)系，以避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的顧此失彼。

此外，就風(fēng)險(xiǎn)事件而言，兩個(gè)表面上看起來(lái)完全沒有或僅有微弱相關(guān)性的風(fēng)險(xiǎn)事件，也會(huì)在城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中進(jìn)行深度的比較和分析，力求找到其潛在的關(guān)系，從而保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的深度和精度。

4. 未來(lái)城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的總體規(guī)模

為了對(duì)城市未來(lái)一個(gè)時(shí)期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)總體的把握，美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還注重對(duì)未來(lái)3年、5年甚至10年城市的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的宏觀預(yù)測(cè)，以為政府未來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理提供參考和借鑒。

三、美國(guó)城市政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要流程

一般而言，美國(guó)城市政府把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估劃分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)(Environmental Risk Assessment)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)(Environmental Risk Prediction)兩方面的內(nèi)容。

（一）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的流程

1. 數(shù)據(jù)資料的收集與整理

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的第一步是收集與風(fēng)險(xiǎn)因素相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料。這些數(shù)據(jù)和資料來(lái)源主要包括：從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的過(guò)程中取得；從過(guò)去城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的歷史資料、工作總結(jié)中取得；從相關(guān)的研究或試驗(yàn)中取得；從國(guó)際上其他城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)材料中取得。這些數(shù)據(jù)資料不僅有助于發(fā)現(xiàn)城市中存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素，而且有助于城市政府分析風(fēng)險(xiǎn)因素的變化，推測(cè)過(guò)去未發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件在未來(lái)發(fā)生的可能性。因此，對(duì)所收集的資料要求準(zhǔn)確、完整、客觀真實(shí)，具有較好的統(tǒng)計(jì)性。

原始數(shù)據(jù)資料收集后，必須對(duì)其進(jìn)行整理。所謂整理是根據(jù)城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的目標(biāo)，將收集來(lái)的所有數(shù)據(jù)資料進(jìn)行加工、綜合，使之條理化、系統(tǒng)化，成為能夠反映城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素總體特征的綜合資料。經(jīng)過(guò)整理的數(shù)據(jù)資料，通常以某種易讀易懂的形式展現(xiàn)出來(lái)。

2. 風(fēng)險(xiǎn)模型的建立

以取得的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素的數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性和可能的結(jié)果給出明確的量化描述，需要建立風(fēng)險(xiǎn)模型。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中，美國(guó)城市政府所采用的模型主要包括：不確定性模型和損失分析模型，分別用以表示風(fēng)險(xiǎn)因素與風(fēng)險(xiǎn)事件之間的關(guān)系以及風(fēng)險(xiǎn)事件與可能損失之間的關(guān)系。

3. 風(fēng)險(xiǎn)事件的可能性及其損失后果評(píng)價(jià)

風(fēng)險(xiǎn)模型建立后，美國(guó)城市政府一般會(huì)采用適當(dāng)?shù)姆椒ㄈピu(píng)價(jià)每一風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能和可能造成的損失，通常用概率分布函數(shù)來(lái)描述風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性進(jìn)行概率估算有兩種途徑：一是根據(jù)大量試驗(yàn)結(jié)果用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法進(jìn)行分析計(jì)算，這種方法所得的數(shù)值是客觀存在的，即客觀概率。但實(shí)際上對(duì)于有些風(fēng)險(xiǎn)事件由于不可能進(jìn)行試驗(yàn)，且事件又都是在將來(lái)發(fā)生，無(wú)法獲取其準(zhǔn)確信息，因而很難計(jì)算出客觀概率。這時(shí)就采用另外一種方法——主觀概率算法，即由有關(guān)專家對(duì)事件的概率作出主觀估計(jì)，所得的概率即主觀概率。此外，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件所帶來(lái)的損害往往用貨幣量化其損失后果。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的流程

在美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要是針對(duì)單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件及其誘發(fā)因素的衡量，沒有考慮單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件綜合起來(lái)的總體效果。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)則考慮城市所有階段、整體視角下的風(fēng)險(xiǎn)事件及其誘發(fā)因素之間的相互影響、相互作用。一般而言，美國(guó)城市政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)主要包括以下環(huán)節(jié)：

1. 確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)目標(biāo)

在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)之前，要先確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)是預(yù)測(cè)工作的方向和基準(zhǔn)，對(duì)以后的分析預(yù)測(cè)有指導(dǎo)作用。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)目標(biāo)的確定要考慮全面，既要考慮城市環(huán)境現(xiàn)狀又要考慮城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件的現(xiàn)狀，同時(shí)要進(jìn)行目標(biāo)的細(xì)化和結(jié)構(gòu)化，做到目標(biāo)明確，實(shí)事求是。

2. 建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)指標(biāo)體系

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)指標(biāo)體系的確立至關(guān)重要。美國(guó)城市政府特別強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)指標(biāo)體系的系統(tǒng)、全面與科學(xué)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)指標(biāo)體系建立的過(guò)程主要包括：確定指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)、指標(biāo)體系的初步建立、指標(biāo)體系的篩選與簡(jiǎn)化、指標(biāo)體系的有效性分析、定性變量的數(shù)量化等。

3. 綜合實(shí)施預(yù)測(cè)

綜合預(yù)測(cè)的實(shí)施一般包括如下環(huán)節(jié)：收集指標(biāo)體系數(shù)據(jù)——確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)基準(zhǔn)——確定整體風(fēng)險(xiǎn)水平——進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判別——預(yù)測(cè)結(jié)果的檢驗(yàn)、分析與報(bào)告。

總之，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)主要是完成如下任務(wù)：（1）對(duì)所有可能的風(fēng)險(xiǎn)事件及其誘發(fā)因素進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)，確定它們的等級(jí)和先后順序；（2）從整體出發(fā)，弄清各風(fēng)險(xiǎn)要素之間、風(fēng)險(xiǎn)事件之間的因果關(guān)系；（3）考慮各種不同風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件相互轉(zhuǎn)化的條件，研究如何才能化威脅為機(jī)會(huì)。

[1]王旭．美國(guó)城市發(fā)展模式[M]．北京:清華大學(xué)出版社,2006．

[2]孫群郎．美國(guó)城市郊區(qū)化研究[M]．北京:商務(wù)印書館,2005．

[3]徐和平,李明秀,李慶余．公共政策與當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家城市化模式[M]．人民出版社,2006．

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[5]Burchell W．Sprawl Costs:Economic Impacts of Unchecked Development[M]．Washington,D．C:Island Press,2005．

On the Principle, Content and Procedure of Environmental Risk Assessment in the US Municipal Government

Wang Fengyun

The environmental risk assessment in US municipal government is of special feature. It follows the principles of dynamic, faithful and feasible. The core content, appraisal and forecast parts of environmental risk assessment may contribute to relevant practices and studies in China.

US municipal government; environmental risk assessment; principle; content; procedure

X22

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.03.018

王楓云，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、管理學(xué)博士，研究方向?yàn)槌鞘泄补芾怼?/p>

（責(zé)任編輯：陳丁力）

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“城市成長(zhǎng)管理中政府工具的選擇與應(yīng)用研究”階段性成果（11YJA630121）；廣州大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目。