政府主導(dǎo)下大都市區(qū)的管治
——以珠江三角洲為例

◎ 孫 莉 呂拉昌

政府主導(dǎo)下大都市區(qū)的管治
——以珠江三角洲為例

◎ 孫 莉 呂拉昌

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益發(fā)展，大都市區(qū)成為全球競爭的焦點(diǎn)，管治作為解決大都市區(qū)困境的有效手段，受到政府部門及學(xué)者的關(guān)注。相較于長三角大都市區(qū)和環(huán)渤海的京津唐都市區(qū)，珠江三角洲大都市區(qū)的管治具有其獨(dú)特性。本研究首先簡要分析珠三角大都市區(qū)管治的必要性和管治歷程，接著從政府、市場、非政府組織和公眾四個(gè)方面闡述了珠三角大都市區(qū)管治的機(jī)制，研究結(jié)果表明政府在珠江三角洲大都市區(qū)的管治中起主導(dǎo)作用；非政府組織和公眾在珠三角大都市區(qū)管治中參與不夠；珠三角管治的效果有待提高。

管治 大都市區(qū) 珠三角

一、前言

隨著信息化和全球化的不斷發(fā)展，城市與區(qū)域的界線日益模糊，城市已成為區(qū)域的城市，區(qū)域也已成為城市的區(qū)域，城市-區(qū)域呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展[1-3]。城市-區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化在全球地理空間的具體表現(xiàn)就是全球城市區(qū)域的形成[4]。由于其巨大的凝聚力和競爭力，全球城市區(qū)域已成為國際上最重要的增長極。這種全球城市區(qū)域主要體現(xiàn)為世界重要的大都市區(qū)。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化發(fā)展迅速，中國的城市化已進(jìn)入大都市區(qū)迅速發(fā)展的新階段[5]。其中，對(duì)中國影響最大的三大都市區(qū)分別為長三角地區(qū)、環(huán)渤海的京津唐地區(qū)和珠三角地區(qū)（以下簡稱珠三角）。

長三角大都市區(qū)位于長江的中下游，是以上海為龍頭，南京、杭州、寧波、蘇州和無錫為副中心的上海、浙江、江蘇“兩省一市”共16個(gè)城市組成的經(jīng)濟(jì)帶。2010年，長三角經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到69781.97億元，平均增長12.6%，占全國的比重達(dá)到17.6%。

環(huán)渤海的京津唐地區(qū)以北京和天津?yàn)槔?，這兩個(gè)城市總面積約3萬平方公里，占全國的總面積的0.3%，2010年，這片狹小的土地上，產(chǎn)生了全國的6%的生產(chǎn)總值和和4%的財(cái)政收入。

珠三角有3個(gè)尺度的范圍。小珠三角是指廣東省境內(nèi)珠江流域的九個(gè)城市，是省內(nèi)尺度；大珠三角是小珠三角加上港澳，是跨境尺度；泛珠三角包括中國南方的九個(gè)省再加上港澳，是跨境跨省級(jí)行政更大的尺度。本文的研究尺度為珠江三角洲的省內(nèi)的區(qū)域管治尺度。

近些年來，尺度與管治的研究聯(lián)系在一起：區(qū)域管治中的問題不能被當(dāng)做城市或區(qū)域自身的問題，而是應(yīng)該放在國家、超國家、全球的尺度來研究[5]。珠三角的管治也在其3個(gè)尺度范圍內(nèi)進(jìn)行，由于泛珠三角興起不久（2003），區(qū)域聯(lián)系有待加強(qiáng)，故近些年現(xiàn)有的珠三角研究尺度大多集中于大珠三角和小珠三角（鄧寶善，2005；楊春2006；呂拉昌2007；李志剛、劉超群2010）。由于尺度不同，管治研究的重點(diǎn)及問題不同，其規(guī)律也不同。長江三角洲地區(qū)、環(huán)渤海的京津唐地區(qū)以及大珠江三角洲，分屬不同的省區(qū)，管治機(jī)制與小珠江三角洲不同。

中國三大都市區(qū)域管治的研究已取得一些成果，武建奇分別在2007年和2008年對(duì)京津唐都市區(qū)管治中存在的問題和管治模式及協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的探討[6,7]；張京祥從近十年發(fā)生的大規(guī)模行政兼并運(yùn)動(dòng)分析入手，說明行政區(qū)劃后的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是一種階段性的合理的存在，未來長三角區(qū)域問題的解決依賴于區(qū)域“好的管治”[8]。相對(duì)于其他兩個(gè)都市區(qū)，珠三角地區(qū)的大都市區(qū)的管治的研究較為豐富，總體而言，學(xué)者們主要探討了以下問題：在城市與城市日漸融合加快的情況下，珠三角大都市區(qū)的規(guī)劃和管治將何去何從? 鄧寶善以大珠三角為例，認(rèn)為城市之間的融合在進(jìn)一步加強(qiáng)的情況下，大珠三角的管治不能局限于以個(gè)別城市為單位，加強(qiáng)整個(gè)區(qū)域管治才能增強(qiáng)地區(qū)競爭力[9]。楊春從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，認(rèn)為大珠三角的管治由于一國兩制，其管治具有特殊性，是一個(gè)由中央政府統(tǒng)領(lǐng)的具有多層級(jí)構(gòu)架的管治體系，且中央政府在管治中起到了重要的協(xié)調(diào)作用[10]。李志剛、劉超群等以跨行政邊界的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例探討新時(shí)期珠三角“城市區(qū)域”的空間管治，并且認(rèn)為在政府主導(dǎo)的珠三角“城市區(qū)域”重構(gòu)中，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃是政府實(shí)施管治最重要的手段[11]。

從上述分析可見，學(xué)者們對(duì)大珠三角管治研究較為豐富，大都從某一角度提出了一些建議，但是從整體上來說，對(duì)于小珠三角管治是如何發(fā)展的，發(fā)展各階段有什么特點(diǎn)，各種管治的主體有什么作用？上述這些問題分析研究仍顯不足，且在珠三角管治的進(jìn)程、管治的機(jī)制方面的研究存在明顯的缺失。鑒于此，研究以小珠三角為例，試圖理清珠三角管治的進(jìn)程，分析珠三角的管治機(jī)制，為珠江三角洲的管治提供依據(jù)。

二、珠三角大都市區(qū)管治的必要性

（一）珠三角參與全球及區(qū)域競爭的需要

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，全球及區(qū)域競爭越來越激烈，這對(duì)任何地區(qū)來講既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。珠三角參與全球及區(qū)域競爭主要有兩方面，一是產(chǎn)業(yè)的集群，二是會(huì)展業(yè)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)集群，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，珠三角已形成電子信息業(yè)、紡織服裝業(yè)、家電業(yè)、建材業(yè)和外資汽車等產(chǎn)業(yè)的集群。這些產(chǎn)業(yè)的集聚在很大程度上提升了珠三角的整體競爭力，使得珠三角在國內(nèi)競爭中遙遙領(lǐng)先。

如果說產(chǎn)業(yè)集群是珠三角參與區(qū)域競爭的主要表現(xiàn)，那會(huì)展業(yè)則使得珠三角在國際競爭中占有一席之地。中國進(jìn)出口商品交易會(huì)(廣交會(huì))、中國順德國際家電展覽會(huì)、中國（深圳）國際工業(yè)博覽會(huì)是三大最有影響力展覽會(huì)，以廣交會(huì)為例，自1957年春季創(chuàng)辦以來，至今已有50多年的歷史，是我國規(guī)模最大，效益最高的綜合性展覽會(huì)，每年均有大量來自國內(nèi)、國際的客商，在最高峰時(shí)（1991年），廣交會(huì)曾占我國出口總額的18%，雖然近些年來所占比重有所下降，但仍是我國最高層次的大型展覽會(huì)，作用無可替代。

然而，珠三角在參與區(qū)域和全球的整體競爭力在下降，首先，珠三角的產(chǎn)業(yè)集群雖多，但同時(shí)卻存在著產(chǎn)業(yè)等級(jí)降低，利潤較小，且產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，根據(jù)中山大學(xué)翁計(jì)傳的研究，珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)超過90%的有5對(duì)，分別是珠海與深圳、惠州與珠海、東莞與深圳、東莞與珠海、東莞與惠州，其中珠海與東莞、東莞與深圳相似系數(shù)分別達(dá)到95.83%和97.02%；其次，會(huì)展業(yè)的發(fā)展也遇到了一些問題。如廣州、東莞、深圳、順德四個(gè)家具展，均各自舉行，各自均具有自身的優(yōu)勢，但由于難以整合，產(chǎn)品缺乏特色和創(chuàng)新。此外，廣交會(huì)的成交額也在逐年下降，2009年甚至降低了18.7%。這些情況的出現(xiàn)使得我們必須加快珠三角區(qū)域的整體管治，在激烈的國際國內(nèi)競爭中快速提升自身的競爭力。

（二）珠三角城市化發(fā)展的需要

改革開放后珠三角城市化發(fā)展迅速，2010年珠三角城市化水平已達(dá)到66.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出同期全國城市化水平的49.68%。根據(jù)美國城市地理學(xué)家若瑟姆（Ray M. Northam）1975年提出的城市化“S” 過程曲線，可以判斷珠三角的城市化水平已處于中后期階段，即進(jìn)入了都市區(qū)化帶動(dòng)城市化發(fā)展的新階段。然而，大量國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在這一階段中，如果放任市場自由發(fā)展，不加干預(yù)，很容易發(fā)生大都市區(qū)的通病，如污染的加劇、交通的擁堵、城市的盲目擴(kuò)大、人口的激增等一系列問題；但是如果在這一階段對(duì)大都市區(qū)進(jìn)行合理科學(xué)的管治，大都市區(qū)的發(fā)展就會(huì)朝著健康的方向前進(jìn)。

（三）珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

珠三角九市經(jīng)過多年的發(fā)展，整體上取得了巨大的成就，但九市發(fā)展并不平衡，突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。首先，從經(jīng)濟(jì)總量上看，2010年廣州市GDP為10748.28億元，深圳8581.51億元，佛山為5651.52億元。其余如江門、珠海、肇慶的GDP僅1000多億元；從人均GDP看，2010年深圳的人均GDP為94286元，肇慶市僅為27987元，深圳人均GDP是肇慶的3倍多。而且由于區(qū)域競爭產(chǎn)生了如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)性建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等一系列問題，區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)性差，直接影響了區(qū)域整體的健康發(fā)展，區(qū)域的整體競爭力難以得到大的提升。

三、珠三角管治的歷程

珠三角區(qū)域發(fā)展中存在的問題急需解決，這些問題的核心是協(xié)調(diào)，解決的途徑是實(shí)施大都市管治。按珠江三角洲不同階段的發(fā)展特點(diǎn)及動(dòng)力，珠三角大都市區(qū)管治可以分為三個(gè)階段：

（一）萌芽階段（1987-1993)

十一屆三中全會(huì)后，中國實(shí)行改革開放政策，廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、中山、惠州、肇慶9市被劃定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開放區(qū)。隨后，在1985年，國務(wù)院決定將珠三角開辟為沿海開放區(qū)。在這一階段，還沒有明確提出真正意義上的珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，但珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)萌芽已經(jīng)產(chǎn)生。此時(shí)，國內(nèi)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，市場機(jī)制并不發(fā)達(dá)，行政分割使得珠三角的區(qū)域管治主要是各個(gè)行政區(qū)各自為政，發(fā)展中的問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)，珠三角大都市區(qū)管治的需求已開始出現(xiàn)。

（二）初級(jí)階段（1994-2002）

1994年，廣東省委、廣東省政府正式提出“珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念，至此之后珠三角的區(qū)域管治才從真正意義上展開。1994年11月，廣東省政府成立了“珠江三角洲現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，主要負(fù)責(zé)各市的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整協(xié)調(diào)、特別是不能自行解決或者解決不好的跨地區(qū)、跨行業(yè)的問題；1995年廣東省政府出臺(tái)了《珠江三角洲城市群規(guī)劃》，這一規(guī)劃明確了珠三角各大城市的功能定位，在一定程度上緩解了珠三角各市之間的競爭；到了1997年，香港回歸祖國大陸，緊鄰香港的珠三角又一次看到了新一輪的發(fā)展契機(jī)，但同時(shí)亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)使得珠三角認(rèn)識(shí)到提升整體競爭力的重要性。新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)如虎門大橋溝通了珠三角東西兩岸的往來，使得珠三角整體聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。

2000年以來，珠三角各市行政區(qū)的分割使得珠三角區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)的問題越來越顯現(xiàn)，于是珠三角開始了新的一輪行政區(qū)劃的調(diào)整，如花都、番禺合并到了廣州。到了2001年，部門之間的合作協(xié)商開始顯現(xiàn)：如在旅游方面，2001國內(nèi)外的旅游推介會(huì)上，廣州、深圳與珠海三市就結(jié)成緊密的伙伴關(guān)系；在流域治理方面，2002年10月，廣東省委、省政府要求珠江沿岸各地市、縣、鎮(zhèn)及區(qū)域之間，尤其是河流交界區(qū)域之間要互相支持和合作，齊心協(xié)力，整體推進(jìn)珠江整治工作。在珠三角大都市區(qū)管治的初級(jí)階段可以看到：政府明顯起著帶頭推動(dòng)的作用，市場的管治作用已經(jīng)開始顯現(xiàn)，如虎門大橋的修建。

（三）發(fā)展階段（2003至今）

自2003 年《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系》即CEPA的簽訂，使得珠三角要面對(duì)與長三角、環(huán)渤海和西部地區(qū)共同的競爭，因此，CEPA給珠三角帶來的更多的是挑戰(zhàn)。在這種背景下，珠三角大都市區(qū)的區(qū)域管治顯得尤為重要。2003年出臺(tái)的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》成為這一階段區(qū)域管治的指導(dǎo)性文件。這一階段區(qū)域管治的目標(biāo)是促進(jìn)珠三角的協(xié)同發(fā)展，也就是要達(dá)到珠三角的一體化。為此，廣東省省委、省政府出臺(tái)了一系列文件法規(guī)，做出了積極的努力。在人才方面，2004年5月珠三角草擬了《珠三角城市群人才交流一體化戰(zhàn)略宣言》，到了2007年3月，珠三角城市群簽署了《珠三角城市群人才交流一體化合作框架協(xié)議》；在公共安全方面，2006年8月，深圳、東莞和惠州三地警方共同簽署了《深莞惠三市警務(wù)協(xié)作框架協(xié)議》，此舉標(biāo)志著深莞惠三市警務(wù)大協(xié)作框架正式建立并付諸實(shí)施；在城市規(guī)劃方面，2007年7月，廣東省建設(shè)廳在廣州召開了珠三角城鎮(zhèn)群城市規(guī)劃局局長聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議，決定珠三角各市凡是具有區(qū)域性影響的重大項(xiàng)目需要城市間協(xié)商后才能上馬，不經(jīng)專題會(huì)議協(xié)商或協(xié)商不成的，項(xiàng)目所在地城市的規(guī)劃局不得辦理建設(shè)項(xiàng)目的選址規(guī)劃。2010年10月，廣佛地鐵的開通標(biāo)志著廣佛同城真正意義上成為現(xiàn)實(shí)，廣佛同城也意味著珠三角一體化邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。隨后，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如珠三角城際軌道交通系統(tǒng)為著力點(diǎn)，珠三角一體化如火如荼的進(jìn)行。

在這一階段，珠三角大都市區(qū)的管治呈現(xiàn)出來新的特點(diǎn)。首先，政府雖然依舊是管治的主體，但已出現(xiàn)了政府管治的轉(zhuǎn)型。政府管治的理念逐漸地向民主化、市場化、柔性化、信息化轉(zhuǎn)變。政府不僅著力解決區(qū)域發(fā)展中存在的問題，還越來越多依靠市場的力量、民眾的力量來解決。如，珠三角各市均設(shè)有市長熱線、各政府網(wǎng)站均有市民互動(dòng)的板塊設(shè)置、在編制各類規(guī)劃時(shí)也邀請(qǐng)普通市民的參與。其次，在整體管治的基礎(chǔ)上，又提出“分而管治”。根據(jù)地理位置又將珠三角劃分為廣佛肇、深惠莞、珠中江三個(gè)小的經(jīng)濟(jì)圈，這三個(gè)小的經(jīng)濟(jì)圈由于位置的臨近，本身聯(lián)系更為緊密，分開來管治更利于管治的進(jìn)行。

四、珠三角區(qū)域管治的動(dòng)力機(jī)制分析

（一）政府

政府是珠江三角洲都市區(qū)管治的主導(dǎo)力量，政府管治主要是通過行政區(qū)劃調(diào)整，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及編制區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。

1.行政區(qū)劃的調(diào)整

行政區(qū)的分割帶來了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的一系列問題，通過行政區(qū)劃的調(diào)整是消除行政壁壘，整合區(qū)域的重要且行之有效的手段。近些年來，珠三角展開了多次大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整。如2000年，番禺、花都兩個(gè)縣級(jí)市并入廣州；2001年，斗門撤縣改區(qū)并入珠海市；2002年，新會(huì)市并入江門市；2002年末，順德、南海、三水、高明四市同時(shí)撤縣改區(qū)并入佛山，使得佛山一躍成為廣東第三大城市；2003年，惠陽市并入惠州市，使得惠州由沿江城市變?yōu)檠睾３鞘校?007和2009年深圳分別設(shè)立了光明新區(qū)和坪山新區(qū)。總之，區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

早在1994年，珠三角就成立了由常務(wù)副省長為組長的“珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，這一領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)是為各市的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整協(xié)調(diào)，特別是跨區(qū)域、跨行業(yè)不能解決或者解決不好的問題。2003年廣東兩會(huì)期間，與會(huì)代表提出市長聯(lián)席會(huì)議制度的構(gòu)想，雖然這一構(gòu)想在整個(gè)珠三角并沒有實(shí)現(xiàn)，但在珠三角各個(gè)大區(qū)如廣佛肇、深莞惠、珠中江卻得以實(shí)踐。2006年，廣東省政府又成立了珠江三角洲城鎮(zhèn)群規(guī)劃管理辦公室，這一辦公室專門負(fù)責(zé)解決《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題和矛盾。

3.編制區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃

自珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)誕生以來，珠三角編制了多個(gè)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃。1995年編制完成了《珠江三角洲城市群規(guī)劃》開創(chuàng)了國內(nèi)編制跨行政區(qū)界線城市群規(guī)劃的先河，成為國內(nèi)首個(gè)城市群規(guī)劃。2003年，建設(shè)部與廣東省委、省政府等歷時(shí)一年共同編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》，這次的規(guī)劃被定位為“指導(dǎo)珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的行動(dòng)指南和統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)安排的政策綱領(lǐng)”。

此外，行政權(quán)力的管治、各地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)之間協(xié)商互動(dòng)的也是政府進(jìn)行區(qū)域管治常用的手段。

（二）市場（企業(yè)）

珠三角地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育，市場也常常參與到都市區(qū)的管治當(dāng)中，如珠三角的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中總能看到企業(yè)的影子，故市場也是大都市區(qū)管治的主體之一。目前，中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型并存，而政府又往往缺乏效率，此時(shí)，企業(yè)和市場成為促進(jìn)社會(huì)資源合理配置的“看不見的手”。它促使城市管理部門在爭取社會(huì)各種力量整合的條件下，進(jìn)行有效的城市建設(shè)和管理。如，廣佛地鐵修建過程就采用市場化機(jī)制，由第三方——廣東廣佛軌道交通有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)，并沒有采取常用的行政兼并這一簡單模式，更偏向于市場化運(yùn)作。

（三）非政府組織

非政府組織興起于20世紀(jì)80年代，并以其民間性、非營利性、志愿性迅速發(fā)展壯大。在大都市區(qū)管治中，非政府組織有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢：貼近基層、靈活高效、民間性強(qiáng)、官僚化程度低。非政府組織的這些優(yōu)勢是其可以快速處理市場和政府無暇顧及或者解決不利的各類社會(huì)問題。在大都市區(qū)的治安管理、社會(huì)救濟(jì)、慈善事業(yè)、老年人照顧、學(xué)術(shù)交流等方面，非政府組織發(fā)揮的作用越來越明顯。

眾所周知，珠三角是中國制造業(yè)中心，與此相對(duì)應(yīng)是大量外來務(wù)工的民工，他們廣泛分布在珠三角各地，尤其是廣州、深圳和東莞。由于他們本身的弱勢性，近些來侵犯民工權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，政府和工會(huì)的缺位使得非政府組織在民工維權(quán)發(fā)揮著重大作用。法律援助是非政府組織的核心職能，在面對(duì)民工權(quán)益受到侵害時(shí)，他們一般會(huì)按照法律咨詢、起草文書、案件代理的步驟為其提供幫助，有時(shí)還會(huì)為其代理出庭；此外，非政府組織還組織一些文化休閑活動(dòng)，一方面豐富了民工的生活，另一方面也降低了民工的犯罪率。

（四）公眾

公眾是區(qū)域管治最基本的細(xì)胞單元，而區(qū)域管治最主要的目標(biāo)也是公眾滿意。公眾參與區(qū)域管治可以使城市管治的機(jī)制由被動(dòng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)，是現(xiàn)代化區(qū)域管治的一個(gè)重要存在。國外的大都市區(qū)管治的重要經(jīng)驗(yàn)就是公眾的參與。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，公眾受教育程度的提高，大眾傳媒及通訊技術(shù)的日益普及，公眾逐漸意識(shí)到自身的主體地位和相關(guān)利益，越來越多地參與到大都市區(qū)管治中去，盡管公眾的力量還比較薄弱，但公眾的廣泛參與將是大都市區(qū)管治發(fā)展的方向之一。如2005年科威特石油計(jì)劃在廣州南沙投資80億美元建設(shè)石化項(xiàng)目，并且這一項(xiàng)目在2006年得到發(fā)改委和廣州市政府的大力支持，但由于南沙地處珠三角的中心，項(xiàng)目的投產(chǎn)可能會(huì)對(duì)整個(gè)珠三角地區(qū)、包括港澳帶來生態(tài)環(huán)境影響，最終，在珠三角各地民眾一片反對(duì)聲中，該項(xiàng)目撤出南沙，另行選址。

政府、市場、非政府組織和公眾均是區(qū)域管治的主要力量，但其作用的力度卻不盡相同。首先，政府是珠三角區(qū)域管治的主導(dǎo)力量，不管是行政區(qū)劃的調(diào)整、建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)抑或是編制區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃，在當(dāng)前情況下基本上只能依靠政府的力量來完成。其次，市場在本質(zhì)上來講應(yīng)該是區(qū)域管治的驅(qū)動(dòng)力量，但在強(qiáng)政府弱市場的環(huán)境下，其作用力量被削弱，和非政府組織一樣成為區(qū)域管治的重要補(bǔ)充。再次，要特別強(qiáng)調(diào)一下公眾的作用，不論采用何種方式，管治最終都必須回到公眾本身，因?yàn)槿嗣袢罕姷臐M意和生活水平的提高才是最根本的，未來更多地依靠公眾的力量是區(qū)域管治的必然方向。

五、結(jié)論

在當(dāng)今世界激烈的區(qū)域競爭中，起關(guān)鍵作用的往往是制度的競爭。珠三角是中國走向世界、走進(jìn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略核心區(qū)域，其是否能通過“好的區(qū)域管治”實(shí)現(xiàn)區(qū)域長遠(yuǎn)的發(fā)展，保持區(qū)域的優(yōu)勢，這不僅涉及珠三角本身，還關(guān)系到整個(gè)中國的發(fā)展進(jìn)步?？v觀整個(gè)珠三角地區(qū)的區(qū)域管治，不難得出以下結(jié)論：

首先，與西方國家的管治機(jī)制不同，珠三角地區(qū)的政府在區(qū)域管治中起主導(dǎo)的作用。在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，地方政府仍然擔(dān)當(dāng)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，作為區(qū)域的管理者和最終決策者，政府的主導(dǎo)作用必然貫穿區(qū)域管治的全過程，并始終作為區(qū)域管治最強(qiáng)大的動(dòng)力因素之一。珠三角管治亦充分地說明了政府強(qiáng)大的管治力量。未來，在市場、非政府組織和公眾廣泛的參與下，如何既保持政府的管治力度下，又充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，是區(qū)域管治應(yīng)著重探索的方向。

其次，珠三角區(qū)域管治中非政府組織和公眾的參與不夠。 西方大都市管治的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是大都市區(qū)的管治需要非政府組織和公眾的廣泛參與。當(dāng)然，我們不能對(duì)西方的經(jīng)驗(yàn)照搬照攬，但就區(qū)域管治的本身理念而言，這是我們今后區(qū)域管治中應(yīng)加強(qiáng)和努力的方向。

最后，珠三角管治的效果有待提高。盡管珠三角大都市區(qū)管治的手段多種多樣，但始終沒有達(dá)到比較理想的效果，珠三角存在的一些問題并沒有從根本上得到改善。如1995年廣東省編制完成了《珠江三角洲城市群規(guī)劃》將珠三角用地劃分為四類：都會(huì)區(qū)、市鎮(zhèn)密集區(qū)、開敞區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，并希望以此建立珠三角可持續(xù)空間模式，避免城市盲目擴(kuò)張，生態(tài)惡化。但規(guī)劃實(shí)施數(shù)年后，珠三角的環(huán)境并沒有得到整體改善，且開敞區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)在面臨大的項(xiàng)目時(shí)往往顯得無力。因此，管治需要形成一系列的配套體系。

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Government-led Governance in Metropolitan Region: A Case Study of the Pearl River Delta

Sun Li, Lv Lachang

As economic globalization proceeds, metropolitan region has become the focus of global competition, resulting in the administrative and academic focuses on “governance” as an effective means to solve the plight faced by metropolitan regions. Compared to the metropolitan agglomerations such as the Yangtze River Delta Region and the Beijing-Tianjin Metropolitan Area around the Bohai Sea, the governance of the Pearl River Delta Region has its own features. The paper first analyzes the necessity and the history of governance for the PRD Metropolitan Area; then its mechanism from the four aspects of government, market, non-governmental organizations and the public. The results show that government plays a leading role in the governance of the PRD Metropolitan Area; NGO and public participations are far from enough; and there is much room for improvement in terms of the outcome of the governance.

governance; metropolitan area; Pearl River Delta

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.01.016

孫莉，廣州大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樾陆?jīng)濟(jì)與區(qū)域發(fā)展。呂拉昌，博士，教授，主要研究方向?yàn)槌鞘小^(qū)域發(fā)展與規(guī)劃。

（責(zé)任編輯：盧小文）

國家自然基金項(xiàng)目（41071103）；廣東省普通高校人文社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)(10ZGXM79006)及廣州市教育局項(xiàng)目（10A030）。