中國四次國家教育規(guī)劃的特點、影響及問題分析

楊思帆，徐 輝

(1.重慶師范大學 教育科學學院，重慶 401331;2.西南大學教育學院，重慶 400715)

中國四次國家教育規(guī)劃的特點、影響及問題分析

楊思帆1，徐 輝2

(1.重慶師范大學 教育科學學院，重慶 401331;2.西南大學教育學院，重慶 400715)

改革開放以來的四次國家教育規(guī)劃是中國進行重大教育決策、部署教育發(fā)展戰(zhàn)略的主要軌跡。梳理分析四次國家教育規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)它們具有備受黨和政府重視、內(nèi)容全面且重點突出、注重科學性與規(guī)范性等特點。中國國家教育規(guī)劃的影響主要在于:開創(chuàng)了一條有中國特色的教育發(fā)展道路;在教育事業(yè)的各個領域取得了巨大進步;加快了人們的思想解放，促進了教育國際化。在國家教育規(guī)劃過程中，也存在著決策程序不夠科學化、一些改革步伐不夠大、部分改革缺乏保障機制及難以落到實處等不足及問題。

國家教育規(guī)劃;全國教育工作會議;教育改革

國家教育規(guī)劃是國家在一定時期對教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)模、規(guī)格要求和所采取的重要措施等擬定的計劃或綱領，它對國家教育發(fā)展的方向、步驟及成效等都有著深刻及全局性的影響。改革開放以來的四次國家教育規(guī)劃是中國進行重大教育決策、部署教育發(fā)展戰(zhàn)略的主要軌跡，也是中國教育“尋路子、謀發(fā)展”歷程的一個縮影。梳理分析四次國家教育規(guī)劃對于認識、理解和更好地發(fā)展中國教育事業(yè)具有非常重要的意義。

一、四次國家教育規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放以來，中國共進行了四次國家教育規(guī)劃，這些規(guī)劃的形式主要包括全國教育工作會議和相應的綱領性文件。每一次規(guī)劃的進行都伴隨著一系列教育改革的謀劃與部署，進而使中國教育事業(yè)跨上一個新的臺階。以四次國家教育規(guī)劃為坐標點，可以清晰地勾勒出改革開放三十多年來中國國家教育戰(zhàn)略發(fā)展過程的輪廓。

(一)第一次規(guī)劃:改革教育體制

1985年5月15-20日，在中國全面推進經(jīng)濟、科技體制改革的背景下，中共中央、國務院在北京召開了改革開放以來的第一次全國教育工作會議。來自各省市、部委及各教育單位的負責人和代表共608人參加了會議。會議的主要任務就是學習鄧小平同志等中央領導關于教育工作的指示，討論修改《關于教育體制改革的決定》(草案)，并研究貫徹落實該決定的相關措施。在這次大會的5月19日，鄧小平同志到會作了著名的題為《各級黨委和政府要把教育工作認真抓起來》的重要講話。5月27日，《中共中央關于教育體制改革的決定》正式頒布，中國教育體制改革聲勢浩大地鋪展開來。

(二)第二次規(guī)劃:教育優(yōu)先發(fā)展

進入20世紀90年代，伴隨著不斷深化的社會主義市場經(jīng)濟體制改革，中國需要建立相應的教育體制。1993年2月，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。該綱要從宏觀上構建了與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的中國特色教育發(fā)展架構。1994年6月14-17日，在北京召開了改革開放以來的第二次全國教育工作會議。來自全國各地的黨政領導、教育負責人、代表共約180人參加了會議。會議的主要任務是貫徹黨的十四大和十四屆三中全會精神，動員全黨全社會認真實施《中國教育改革和發(fā)展綱要》，確立“教育優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略，為實現(xiàn)20世紀90年代中國教育改革和發(fā)展的任務而奮斗。會議確定將“兩基”(基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲)列為未來工作重點。

(三)第三次規(guī)劃:推進素質(zhì)教育

世紀之交，知識經(jīng)濟初見端倪，科學技術日新月異。面對激烈的國際競爭，經(jīng)濟社會發(fā)展對教育工作特別是創(chuàng)新人才培養(yǎng)提出了更高要求。1999年6月15-18日，中國在北京召開了改革開放以來的第三次全國教育工作會議。參加會議的有全國31個省(市、區(qū))黨政主要領導、教委主任、各級學校代表300人。會議的主題是:動員全黨同志和全國人民以提高民族素質(zhì)和創(chuàng)新能力為重點，深化教育體制和結(jié)構改革，全面推進素質(zhì)教育，振興教育事業(yè)，實施科教興國戰(zhàn)略，為實現(xiàn)黨的十五大確定的社會主義現(xiàn)代化建設宏偉目標而奮斗。會議期間，正式發(fā)布了《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。

(四)第四次規(guī)劃:邁向教育強國

進入21世紀，中國教育面臨著新階段新形勢的更高要求。為落實科學發(fā)展觀，認真總結(jié)改革開放以來教育發(fā)展的成就和經(jīng)驗，在改革創(chuàng)新中努力促進教育科學發(fā)展，于2008年啟動了國家中長期教育規(guī)劃綱要的起草工作。2010年7月13-14日，在北京召開了改革開放以來的第四次全國教育工作會議，這也是黨中央、國務院在21世紀召開的第一次全國教育工作會議。胡錦濤總書記和溫家寶總理在會上作了重要講話。會議主會場設在北京，另在全國設428個分會場。會議緊密結(jié)合前期擬定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(下稱《規(guī)劃綱要》)的貫徹實施，圍繞“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的戰(zhàn)略目標進行了全面部署。會議發(fā)出了邁向教育強國的動員令。

二、中國四次國家教育規(guī)劃的特點

改革開放以來的四次國家教育規(guī)劃是中國教育發(fā)展戰(zhàn)略思想的典型體現(xiàn)，反映了中國教育規(guī)劃與決策的發(fā)展軌跡與共同特性。這些共同特性歸納起來，大致有以下幾個方面。

(一)規(guī)劃受到黨和政府的高度重視

中國的四次國家教育規(guī)劃無一例外都有黨和國家最高領導人的直接參與，歷次全國教育工作會議的籌備及相關文件的形成都多次得到了黨和國家領導人的關心與指示，參會人員也主要是各地方領導及單位負責人。第一次規(guī)劃中，鄧小平同志多次指示并親自參會作重要講話。第二次和第三次規(guī)劃得到了江澤民、李鵬、朱镕基、李瑞環(huán)、胡錦濤、尉健行、李嵐清等中央領導的關心與指導，江澤民總書記在這兩次規(guī)劃中的全國教育工作會議上都作了重要講話。第四次規(guī)劃中，胡錦濤總書記和溫家寶總理等中央領導多次關心、指導規(guī)劃綱要的起草工作，并親自出席全國教育工作會議，胡總書記和溫總理還作了重要講話。四次全國教育工作會議的參會人員都是各省、直轄市、自治區(qū)和中央各部委主要黨政領導，各地教育廳、局的負責人，各級各類學校的代表等。會議的高規(guī)格反映了黨和政府對國家教育規(guī)劃工作的高度重視。同時，與四次教育大會相伴隨的四份綱領性文件都經(jīng)過了中共中央政治局、國務院等黨和國家最高權力機構的討論、審閱并通過。

(二)規(guī)劃涉及的內(nèi)容全面且重點突出

四次國家教育規(guī)劃所涉及的內(nèi)容非常廣泛，基本上囊括了當時教育發(fā)展所關注的方方面面。比如，第四次規(guī)劃的內(nèi)容就包括總體戰(zhàn)略、義務教育、高中階段教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育、民族教育、特殊教育、人才培養(yǎng)體制改革、考試招生制度改革、現(xiàn)代學校制度辦學體制改革、管理體制改革、擴大教育開放、教師隊伍建設、保障經(jīng)費投入、教育信息化進程及依法治教等諸多方面，涵蓋了當前中國教育發(fā)展的絕大多數(shù)領域。另一方面，每次規(guī)劃也有一些重點或比較緊迫的主題有所凸顯。第一次規(guī)劃主要改革教育體制，重點是確定了實行九年義務教育的制度，并對基礎教育管理實行簡政放權。第二次規(guī)劃確定了“教育優(yōu)先發(fā)展”的地位，“兩基”問題成為重中之重，另外還有職業(yè)教育、成人教育、高教體制改革、增加教育經(jīng)費、改進學校德育等主要問題。第三次規(guī)劃重點為提升教育的生機與活力，要求“各級各類教育都要把全面推進素質(zhì)教育，提高受教育者的全面素質(zhì)”作為教育工作的戰(zhàn)略重點。第四次規(guī)劃確定未來十年的兩大工作重點是“促進教育公平、提高教育質(zhì)量”。

(三)規(guī)劃伴隨著大量的調(diào)研與討論，注重科學性

調(diào)查研究是獲得真知灼見的源頭活水。改革開放以來的國家教育規(guī)劃注重科學性，強調(diào)“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，廣泛聽取社會各界的意見及建議，強調(diào)實地調(diào)研特別是對基層的調(diào)研。比如，1985年的《關于教育體制改革的決定(草案)》歷經(jīng)了1萬人次的討論，并十易其稿。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺也歷經(jīng)多次調(diào)研與討論。國家教委召開了多次征求意見的座談會、研討會;中央政治局常委前后曾討論過4次;政治局全體會議討論過兩次;國務院常務會議和辦公會議討論過5次［1］。1994年會議之前，國家教委已經(jīng)組織了多次討論會，李嵐清副總理也多次主持召開座談會，聽取各方意見與看法。而2010年頒發(fā)《規(guī)劃綱要》更是群策群力的典范。據(jù)工作小組辦公室統(tǒng)計［2］，教育規(guī)劃綱要自啟動到正式頒布，工作小組及其辦公室先后在境內(nèi)外召開不同層面、不同類型的座談會和研討會1 800余次，直接參與調(diào)研、座談、討論的海內(nèi)外專家和各方人士有35 000余人次。在文本面向社會征求意見期間，全國人大、全國政協(xié)、各民主黨派中央、中央有關部委、各省(區(qū)、市)教育廳(委)、部分大中小學和幼兒園、企事業(yè)單位等660多個單位，1 800余名專家、校長、教師、學生、家長、教育部門負責人、企業(yè)界人士以及海外人士共提出意見建議6 100多條。起草組先后召開各類會議近300次，并進行了40多輪大修改。修改后的文本更加體現(xiàn)了尊重教育規(guī)律、推進科學發(fā)展的總體要求。

(四)規(guī)劃都有綱領性文件出臺，注重規(guī)范性

改革開放以來歷次教育改革的關鍵點上，中國都要制定和出臺與全國教育工作會議相配套的綱領性文件，以凝聚共識、指引方向、推動教育改革規(guī)范發(fā)展，這樣的動作已成固定模式。第一次全國教育工作會議后頒發(fā)的《中共中央關于教育體制改革的決定》、第二次全國教育工作會議前頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、第三次全國教育工作會議中發(fā)表的《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》、第四次全國教育工作會議后印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，就是四次國家教育規(guī)劃的綱領性文件。

(五)規(guī)劃對國家教育發(fā)展的意義都非常重大

四次國家教育規(guī)劃對解決中國各時期的教育問題產(chǎn)生了顯著性的直接效果，并對中國教育改革與發(fā)展有著長遠而深刻的影響。1985年會議及其《決定》以鄧小平提出的“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”為指針，確立了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育”的根本指導思想，對于改革教育體制，促進教育努力適應社會主義建設以及經(jīng)濟、科技體制改革的迫切需求起到了極大推動作用。鄧小平同志的一些論斷，如“我們國家，國力的強弱，經(jīng)濟發(fā)展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質(zhì)，取決于知識分子的數(shù)量和質(zhì)量”、“忽視教育的領導者，是缺乏遠見的、不成熟的領導者，就領導不了現(xiàn)代化建設”等等，不僅在當時解放了人們思想，極大地推動了教育實踐的改革，在現(xiàn)在也仍然有著很強的指導意義。1994年大會及其《綱要》所確立的“教育優(yōu)先發(fā)展”無疑是中國教育領域中最有影響的戰(zhàn)略之一，并在實踐中促進了中國教育的快速發(fā)展。1999年大會及其《決定》所強調(diào)的素質(zhì)教育，對于今日應試傾向仍然深重、創(chuàng)新人才仍然缺乏的中國教育，仍然有著深刻的啟發(fā)意義。2010年大會及其《綱要》已經(jīng)表明了中國新一輪教育改革的啟程，相關規(guī)劃與決策為未來中國教育改革發(fā)展指明了方向，未來十年的教育改革將在《綱要》的指引下全面展開，這對中國建設人力資源強國、滿足人民群眾接受良好教育的需求、全面建成惠及十幾億人口的小康社會具有重要而深遠的戰(zhàn)略意義?？梢灶A見，本次規(guī)劃必將成為中國教育發(fā)展史上新的里程碑。

三、中國四次國家教育規(guī)劃的影響

(一)開創(chuàng)了有中國特色的教育發(fā)展道路，使中國教育走上了科學發(fā)展的軌道

中國是一個有著十幾億人口的發(fā)展中大國，但卻并不是人力資源強國。在國家發(fā)展過程中，究竟靠什么實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，乃至民族復興大業(yè)，這是一個涉及發(fā)展模式和路徑的關鍵問題。在教育領域，通過改革開放以來的四次國家教育規(guī)劃，中國探索、開創(chuàng)了一條有中國特色的發(fā)展道路，靠著持續(xù)變革，不斷完善，中國教育逐步進入了科學發(fā)展的軌道。這條教育道路大致可以分為四個階段。

其一，改革探索階段(1985年-20世紀90年代初)。雖然從1977年開始，中國的教育事業(yè)得到恢復重建，但教育領域和經(jīng)濟領域不同，經(jīng)濟領域逐步改革、探索新路，而教育領域則直接回到了計劃體制、蘇聯(lián)模式［3］。因而，以1985年的《關于教育體制改革的決定》為標志，中國開始了教育改革的探索，重點就是改革教育體制，特別是基礎教育管理體制改革。鄧小平同志要求各級領導“要像抓好經(jīng)濟工作那樣抓好教育工作，把中央的教育體制改革決定落到實處?！痹谶@樣的情況下，中國教育明確了發(fā)展方向與重點，開始煥發(fā)出勃勃生機。

其二，快速發(fā)展階段(整個20世紀90年代)。進入20世紀90年代，黨的十四大提出了“加快社會主義建設步伐、建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架”的戰(zhàn)略任務，這為教育改革和發(fā)展提供了新的機遇和動力。1993年2月，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，謀劃了20世紀90年代和21世紀初中國教育發(fā)展的思路與步驟。配合著1994年全國教育工作會議及大會討論的三個重要文件①會議討論的三個重要文件分別是《關于實施(中國教育改革和發(fā)展綱要)的意見》、《中華人民共和國教育法(征求意見稿)》和《關于加強和改進學校德育工作的意見》。，這一階段落實了“教育優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略地位，將工作重點放在了“普九”上，并特別關注了西部農(nóng)村地區(qū)。到2000年，中國實現(xiàn)了“基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲”的目標，這是中國教育發(fā)展史上的一個里程碑。

其三，調(diào)整鞏固階段(1999-2010年)。進入新千年，中國的教育事業(yè)碩果累累，但不容忽視的是教育領域仍存在著諸多問題，特別是片面追求升學率、應試教育傾向明顯等問題，使青少年難以得到全面發(fā)展。為應對時代挑戰(zhàn)，提升學生整體素質(zhì)和創(chuàng)新能力，中國教育規(guī)劃注意調(diào)整策略，強調(diào)素質(zhì)教育。1999年再次召開全國教育工作會議，發(fā)布了《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》。于此，素質(zhì)教育進入全面實施階段。

其四，科學發(fā)展階段(2010年及以后)。2010年7月13-14日，中國召開了改革開放以來的第四次全國教育工作會議。會議認真總結(jié)過去，分析形勢，謀劃未來，強調(diào)要“推進教育事業(yè)科學發(fā)展”，闡述了以科學發(fā)展觀統(tǒng)領教育事業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略思想和基本要求，號召全黨全國積極行動起來，堅持育人為本，以改革創(chuàng)新為動力，以促進公平為重點，以提高質(zhì)量為核心，加快從教育大國向教育強國、從人力資源大國向人力資源強國邁進。隨著配套文件《規(guī)劃綱要》于同年7月29日正式頒發(fā)，中國教育之路步入了以科學發(fā)展為特征的新階段。

(二)推動中國教育事業(yè)在各個領域取得了巨大進步與發(fā)展

改革開放以來，在歷次國家教育規(guī)劃的引導下，中國的教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，在各個領域都取得了巨大的成就?？傮w上看，中國已建成了世界上最大規(guī)模的教育體系，并已經(jīng)實現(xiàn)了從人口大國向人力資源大國的轉(zhuǎn)變。在基礎教育方面，中國已全面普及九年義務教育，實現(xiàn)了完全意義上的免費教育。全國小學凈入學率達到99.4%，初中毛入學率達到99%，青壯年文盲率下降到3.58%以下。高中階段毛入學率分別達到79.2%，已接近中等收入國家平均水平［4］。在高等教育方面，中國已實現(xiàn)了高等教育大眾化。2009年，全國高等教育在校生人數(shù)為2 979萬，毛入學率為24.2%，達到世界平均水平［4］。在管理體制方面，中國在各方面取得巨大進展［4］:初步形成了學校自主辦學、自我發(fā)展的教育行政管理體制;建立了全國城鄉(xiāng)免費義務教育制度，其中2006年至2010年國家財政新增農(nóng)村義務教育經(jīng)費2 182億元;通過實施“211”工程、“985”工程及高等教育“質(zhì)量工程”等，形成了突出重點、帶動整體的高等教育管理體制;改革職業(yè)教育管理體制，2009年中等職業(yè)教育招生873.6萬人，占高中階段教育招生總數(shù)的51.3%，已經(jīng)超過普通高中招生規(guī)模;形成了公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局，2008年全國共有各級各類民辦學校(教育機構)10.09萬所，各類學歷教育在校學生達2 824.4萬人;基本形成了以政府投入為主、多渠道籌措教育經(jīng)費的教育投入體制。2009年中央財政教育支出1 981.39億元，比上年增長23.6%。2010年計劃支出2 159.9億元，比上年增長9%;完善了教育法律法規(guī)，先后頒布了學位條例、義務教育法、教師法、教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進法等。另外，一些教育重點、難點問題也取得了較大成效。比如，在全國31個省、自治區(qū)、直轄市普遍展開的中考改革試點工作取得了突破性進展;“新課程改革”取得穩(wěn)步推進，至2010年秋季，除廣西、青海外，其余省、自治區(qū)、直轄市將完成高中課程改革。

當然，中國教育目前也存在諸多問題與不完善之處，比如教育投入不足、教育公平問題、教育質(zhì)量問題等，這些都對中國教育的進一步發(fā)展形成一定制約。不過可以欣慰的是，中國已經(jīng)關注、正視、重視到了這些問題，在2010年全國教育工作會議及《規(guī)劃綱要》中特別強調(diào)了未來教育工作要“以促進公平為重點，以提高質(zhì)量為核心”，以推動教育事業(yè)在新的歷史起點上科學發(fā)展?？梢灶A測，不久的將來，中國的這些教育重難點問題將得到比較充分的解決，中國教育事業(yè)在整體上將跨入一個新的臺階。

(三)加快了人們的思想解放，提升了中國教育國際化程度與水平

思想是行動的先導，教育的改革與發(fā)展首先是思想的解放與更新。中國的歷次國家教育規(guī)劃不僅在實踐上促進了教育的一次次跨越，也在思想與認識上不斷改變著人們。30多年的教育改革開放，源于“解放思想、實事求是”的思想路線。堅持“解放思想、實事求是”的思想路線，堅持教育改革開放，是實現(xiàn)教育又好又快和科學發(fā)展最基本的推動力量［5］。

“文革”之后教育領域的撥亂反正首先就是解放思想。鄧小平主抓教育工作后，首先推翻了“兩個估計”的判斷(即“解放后17年毛主席的無產(chǎn)階級教育路線基本上沒有得到貫徹執(zhí)行，大多數(shù)教師和解放后培養(yǎng)的大批學生的世界觀基本上是資產(chǎn)階級的”)，充分肯定了新中國成立后17年的教育工作，肯定了知識分子是工人階級的一部分。這種舉措在當時本身就是一次思想解放。在1985年教育大會召開的前后，鄧小平同志的一系列論斷更是震蕩、引導了人們的認識。教育領域的許多關鍵看法，如“教育究竟該是什么樣的地位”、“教育是否需要與市場經(jīng)濟相一致”、“教育是否應該產(chǎn)業(yè)化”、“教育能否由私人開辦”等，都在國家教育規(guī)劃中作出了回答與引導，廣大民眾對教育的認識由此不斷轉(zhuǎn)變與成熟。

歷次國家教育規(guī)劃還不斷地提升了中國教育國際化的程度與水平。在教育規(guī)劃的綱領性文件中，中國一貫堅持與鼓勵教育的對外開放，如《規(guī)劃綱要》的第十六章就專門闡述了擴大教育開放的問題。在教育規(guī)劃與決策的鼓勵及引導下，中國教育在改革開放后加快了與國外的聯(lián)系，通過項目合作、留學生、國際會議等多種形式加強與國際社會的教育交流與合作。這種交流與合作既包括“引入”國外的教育思想和制度等，也包括“輸出”中國教育的經(jīng)驗與文化等。目前，中國已經(jīng)同184個國家和地區(qū)以及聯(lián)合國教科文組織等國際組織建立了教育合作交流關系，教育國際化的程度和水平顯著提升。

四、中國國家教育規(guī)劃中存在的問題分析

改革開放以來的四次國家教育規(guī)劃順應國家發(fā)展、回應社會需求，規(guī)劃與決策過程不斷調(diào)整完善，政策質(zhì)量也越來越高，取得的進步與成績有目共睹。但是，在為取得的成就欣喜的同時，也應當看到這些教育規(guī)劃與決策還存在著一些問題與不足。

(一)教育規(guī)劃與決策具有傳統(tǒng)性特征，決策程序的科學化程度不夠高

隨著公眾、媒體參與決策的渠道增多及程度加深，特別是專業(yè)性決策咨詢機構(智囊機構)的大量建立和運行，中國教育規(guī)劃與決策邁向了科學化與民主化。但中國的傳統(tǒng)決策模式特征依然明顯，即行政體制內(nèi)的政治(行政)精英壟斷著主要政策的決策資源和權力。比如，政策的行動主體及利益相關者缺乏決策的參與，雖然政策出臺前的討論及征求意見等十分透明，但由社會問題轉(zhuǎn)為政策問題進入方案制定、階段選擇時，公眾則缺乏合法的參與途徑。這表明政策決策在規(guī)范性、民主性和透明性上存在缺陷。另外，教育規(guī)劃與決策技術科學化也比較缺乏，主要表現(xiàn)在兩方面:一是決策系統(tǒng)缺乏制度化的信息系統(tǒng)的支持，沒有建立起與教育有關的基本數(shù)據(jù)庫，科學決策所需要的現(xiàn)代教育情報系統(tǒng)缺失。二是科學研究成果進入決策領域的渠道不通暢［6］。

(二)教育規(guī)劃中一些改革的步伐不夠大，不少表述比較模糊

在中國教育規(guī)劃的討論及最終決策中，一些民意反響強烈議題的改革步伐還不夠大。以2010年全國教育大會后頒發(fā)的《綱要》為例，在征求意見階段民眾建議最多的是學前教育，面對低入園率及“天價費用”等“教育短板”，廣大網(wǎng)友建議將學前教育納入義務教育，但《綱要》的回應則是“積極發(fā)展學前教育，到2020年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育”，沒有將其納入義務教育。按理說，依照中國目前的財力及財力發(fā)展趨勢，中國完全有能力將學前教育在2020年前納入義務教育體系。又如，在高考制度改革方面，《綱要》建立了“分類考試，綜合評價，多元錄取”的招考模式，但這項改革沒有涉及擴大考生的教育選擇權問題，而自主招生改革的核心，必須是擴大受教育者的選擇權，簡言之，一名考生應該有機會拿到多張錄取通知書，以此促進各類學校的平等競爭。另外，在各次規(guī)劃中不少表述顯得比較模糊，不少地方使用了“逐步”、“積極”、“探索”等詞語，留下了較大的回旋空間。據(jù)中國著名教育學者、上海交通大學熊丙奇教授統(tǒng)計，《綱要》在征求意見時，文本出現(xiàn)了21個“逐步”(后正式文本仍有18個)、41個“探索”，這給人一種改革信心不足的印象。

(三)教育規(guī)劃中對部分問題的實施缺乏保障機制，個別問題多年未果

從根本上說，改革就是利益的重新調(diào)整過程。如果缺乏保障機制及約束措施，改革極有可能遭受既得利益者的阻礙而影響決策的實施。所以，對一些比較關鍵的問題，比如教育經(jīng)費保障，就要調(diào)整預算權、撥款權、監(jiān)督權，不能將所有財權集中在政府部門。撥多少款、怎么撥款、撥不撥款也不應只由政府部門說了算。一個比較典型的問題就是教育投入問題。在新中國，教育優(yōu)先的思想在20世紀70年代就提出了，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確要求“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，20世紀末達到4%。計劃、財政、稅務等部門要制定相應的政策措施，認真加以落實?！比欢鴷r至今日，此目標仍未達到，現(xiàn)實情況是1995-2005年期間這個比例基本在3%以下，到2008年也僅為3.48%。介于此，2010年《綱要》再次提出“2012年達到4%”的目標。然而，《綱要》依然沒有明確實現(xiàn)該目標的保障機制及約束措施。2011年6月，財政部負責教育資金投入的教科文司官員在預算會上對討論中提出的“4%目標”表示:“實現(xiàn)這個目標財政缺口有幾千億。”這類情況反映了如果沒有相應保障機制和具體措施，再宏偉的目標也難以實現(xiàn)。

(四)一些教育規(guī)劃難以落到實處，具體實施阻力不小

就素質(zhì)教育而言，在1999年全國教育大會后頒布的《決定》里，明確提出“深化教育體制和結(jié)構改革，全面推進素質(zhì)教育”。然而，在素質(zhì)教育落實過程中卻舉步維艱，乃至今日更有戲謔“素質(zhì)教育搞得轟轟烈烈，應試教育搞得扎扎實實”。這是因為沒有相應體制特別是評價體制的配套改革，美好的規(guī)劃在具體實施中就難避重重阻力。又如學校的行政化管理問題，2010年《綱要》征求意見時表述為“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。而在正式頒發(fā)的《綱要》中則修訂為“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。這里刪去一個“逐步”，無疑體現(xiàn)了“去行政化”的堅定態(tài)度。但是，究竟怎樣推進取消行政級別的改革，有些什么步驟等等，《綱要》并未提及。取消行政級別涉及到諸多關系與利益，其中最核心的是教育行政部門的放權(財權和人事權)。可是，恰恰是作為主導教育改革的教育行政部門自己愿意主動放權嗎?這項改革涉及了太多利益既得者的切身利益。因此可以預見，該改革在具體實施中必定會遭遇較大的壓力與阻力。

［1］郝克明.教育重大決策科學化、民主化的范例［J］.教育發(fā)展研究，2007(10A):45.

［2］翟博.繪制人力資源強國的宏偉藍圖——《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》誕生記［N］.中國教育報，2010-07-31(1).

［3］本刊編輯部課題組.我國教育改革的由來與現(xiàn)狀［J］.團結(jié)，2009(5):35.

［4］新華網(wǎng)文章.謀百年大計黨中央關心教育改革和發(fā)展紀實［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/12/c_12325877.htm，2010-07-13.

［5］郝克明，楊銀付.改革開放以來我國教育改革發(fā)展的若干啟示［J］.教育研究，2010(3):10.

［6］張秀蘭.關于教育決策機制與決策模式的思考——基于三十年教育發(fā)展與政策的回顧［J］.清華大學學報:哲學社會科學版，2009(5):149.

Characteristics，Influences and Problems of the Four National Education Planning in China since the Reform and Opening up

YANG Sifan1，XU Hui2
(1.School of Education，Chongqing Normal University，Chongqing 401331，P.R.China;2.School of Education，Southwest University，Chongqing 400715，P.R.China)

Four national education plannings since the reform and opening up are the main orbit of the major education dicision and educational development strategy in China.Carding and analyzing four national education plannings， we can find some features， such as The Party and the government attaches great importance， content is comprehensive and focused， attention to scientific and standardized，and so on.The influences of China's national education planing include:creating a way of education development with Chinese characteristics;makinggreat progress all areas of education;accelerating the thought emancipation of the people，and promoting the internationalization of our education.But there are some prolems，such as no enough scientific decision-making procedures，small pace of reform，lack of protection mechanisms and difficult to implement.

national education planning;meeting of national education;education reform

G40-011.8

A

1008-5831(2013)01-0167-06

2012-01-12

國家社科基金項目“世界教育領域應對國際金融危機的經(jīng)驗與我國教育系統(tǒng)應對策略研究”(09XGJ003)

楊思帆(1976-)，男，四川南充人，重慶師范大學教育學院副教授，教育學博士，主要從事教育政策研究;徐輝(1963-)，男，重慶人，西南大學教育學院教授，博士研究生導師，主要從事比較教育研究。

(責任編輯 彭建國)