民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的思考

宋長森

一、引言

2003年，國家頒布《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，標(biāo)志著這一制度在我國的確立。其中規(guī)定：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。學(xué)校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。學(xué)校理事會或者董事會由五人以上組成，設(shè)理事長或者董事長一人。并分別對董事會、校長的職權(quán)作了相應(yīng)規(guī)定。2004年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，對有關(guān)法人治理結(jié)構(gòu)作了更為明確的規(guī)定：民辦高校的章程應(yīng)當(dāng)明確理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方法、人員構(gòu)成、任期、議事規(guī)則等。同時(shí)對民辦學(xué)校的理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的會議召開時(shí)限、提議方式、職權(quán)等作出了明確規(guī)定，為高校法人治理結(jié)構(gòu)的推行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然我國法律對民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)作了相對全面、嚴(yán)格的規(guī)定，但在制度設(shè)計(jì)上仍存在缺漏和不完善之處，同時(shí)各高校在實(shí)際執(zhí)行中也不完全到位，從而導(dǎo)致民辦高校管理效率低下，甚至出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。因此，民辦高校努力完善法人治理結(jié)構(gòu)，使之逐步規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急。

二、民辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)的必要性

隨著國家加大對高等教育事業(yè)的投入，國內(nèi)民辦高校的數(shù)量和規(guī)模越來越大，這就對民辦高校管理水平提出了更高的要求，而民辦高校管理的核心是要有一個(gè)健全的法人治理結(jié)構(gòu)。所謂民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是指民辦高校作為獨(dú)立的法人實(shí)體,在舉辦者(出資人)、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營與權(quán)利配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu),以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等一整套制度安排。建立和健全法制民辦高法人治理結(jié)構(gòu)管理水平，在目前階段顯得尤為重要。其主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）完善現(xiàn)代大學(xué)體制的需要

完善的法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)特征之一。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)力度的加大，各民辦高校正面臨著巨大的考驗(yàn)，對管理水平的要求也越來越高，這就需要有較為健全的法人治理結(jié)構(gòu)為其保駕護(hù)航。

（二）投資主體特殊性的需要

不同于公辦高校由政府投入，民辦高校投資主體越來越多元化，而部分投資主體存在較強(qiáng)尋利性，民辦高校同時(shí)具有教書育人的公益性特征，所以如何平衡上述之間的矛盾，就成為民辦高校的現(xiàn)實(shí)課題。而健全的法人治理結(jié)構(gòu)，是解決這一問題的唯一途徑和方法。

（三）民主治校的需要

健全的法人治理結(jié)構(gòu)有利于投資人、董事會、校長和教職工等辦學(xué)利益相關(guān)者之間形成責(zé)任分擔(dān)、利益共享的和諧關(guān)系，促進(jìn)所有利益相關(guān)者對決策、管理、監(jiān)督的有效參與，從而實(shí)現(xiàn)民主管理與專家治校。

（四）防腐倡廉的需要

在近些年頻發(fā)的民辦高校經(jīng)濟(jì)案件中，領(lǐng)導(dǎo)層犯罪比例越來越高。究其原因，主要是投資者、校長、董事會等成員位高權(quán)重，沒有一套健全的法人治理結(jié)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)督、約束和管理；另一方面，高校法人治理結(jié)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)上尚存在固有局限性也是一個(gè)重要原因。

三、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題及建議

（一）法律法規(guī)不健全

一方面，我國現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》雖然對民辦高校的法人治理作了規(guī)定，但相關(guān)法規(guī)內(nèi)容過于寬泛，多具導(dǎo)向性，實(shí)際操作難度大。如在《民辦教育促進(jìn)法》中，對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)也有一些規(guī)定，如理事會（董事會）等決策機(jī)構(gòu)的組織形式、組成人數(shù)、職權(quán)規(guī)定及相關(guān)議事規(guī)則；校長的聘任和職權(quán)；依法保障教職工學(xué)術(shù)民主和參與管理、保障教職工和受教育者的合法權(quán)益等。但是，這些規(guī)定過于原則，在實(shí)際工作中操作有一定難度。

另一方面，我國現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》是借鑒了企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)模式，但同時(shí)又要考慮民辦高校兼具公益性與尋利性的特點(diǎn)，所以相關(guān)規(guī)定難免缺失或存在固有缺陷。企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)由股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層組成，其特征是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分立。但我國現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)由董（理）事會、校長組成，缺少股東會和監(jiān)事會兩個(gè)機(jī)構(gòu)。股東會的缺失導(dǎo)致董事會行使企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中股東會與董事會兩個(gè)職能，從而可能導(dǎo)致董事會中不懂高校管理的股東權(quán)力濫使，民辦高校中的出資者所有權(quán)與高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不分。監(jiān)事會的缺失會導(dǎo)致董事長或校長大權(quán)獨(dú)攬，缺乏必要的監(jiān)督和控制。

（二）董事會職能不能充分發(fā)揮

由于民辦高校董事會中人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，包括出資者、校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校師生、校外聘請專家等，不同人員知識結(jié)構(gòu)、能力水平的差異過大，往往董事會決議時(shí)各持已見，使董事會決議水平低下，或者決議結(jié)果不切合實(shí)際，從而導(dǎo)致董事會運(yùn)行始終處于形式化，職能得不到應(yīng)有的發(fā)揮。

（三）董事長與校長權(quán)力集中于一人

按民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的要求，董事會是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，董事會聘用校長從事教育教學(xué)和行政管理。但從許多民辦高校的實(shí)際運(yùn)行管理看，出現(xiàn)兩種極端的現(xiàn)象，一是出資者兼任董事長與校長，將學(xué)校視為自己的公司管理；二是原校方領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長與校長，外方出資者形同虛設(shè)，在學(xué)校的經(jīng)營管理上沒有話語權(quán)。這種決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)實(shí)質(zhì)同為一人的現(xiàn)象，必然會導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)營管理水平低下。

（四）外部監(jiān)管力度不夠

民辦高校不同于公辦高校，外部投資者的介入使得其兼具公益性與尋利性，其法人治理結(jié)構(gòu)也較之公辦高校復(fù)雜。但主管教育部門只關(guān)心其公益性指標(biāo)，法人治理結(jié)構(gòu)是否完善不在其重點(diǎn)考核范圍之內(nèi)。因此，導(dǎo)致民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)一直處于一個(gè)自治的狀態(tài)。

針對上述問題，首先國家應(yīng)盡快修訂和完善《民辦教育促進(jìn)法》，按照企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求建立健全民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，同時(shí)使相關(guān)規(guī)定具有較強(qiáng)的實(shí)用性、可操作性；其次，優(yōu)化董事會成員結(jié)構(gòu)，尊重專業(yè)人士意見，合理、合規(guī)形成決議，發(fā)揮民辦高校董事會的應(yīng)有職能；再次，按民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在要求，董事長與校長分別由不同的人員擔(dān)任，董事會與校長分別行使其相應(yīng)的職能；最后，建議主管教育部門區(qū)別于公辦高校，加強(qiáng)對民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管，或者聘請中介機(jī)構(gòu)等外部力量加強(qiáng)對民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督。

[1]張建波，楊煒長，完善法人治理結(jié)構(gòu)：民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障，湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007年1月：第31卷第1期.