國庫集中支付制度對高校預(yù)算管理的影響及解決措施

向桂云

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的一部分，也是發(fā)達(dá)國家普遍采用的一種財(cái)政資金支出管理模式。高校實(shí)行國庫集中支付制，有助于強(qiáng)化財(cái)政資金按計(jì)劃執(zhí)行，并能有效防止單位隨意擠占、挪用財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效率，降低財(cái)政資金的運(yùn)行成本。我國教育部自2002年10月開始在五所部屬重點(diǎn)高校實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)，取得一定經(jīng)驗(yàn)與成效，并于2005年在高校全面推廣。預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理工作的核心內(nèi)容之一，預(yù)算管理水平的高低對高校財(cái)務(wù)的狀況及全面的、可持續(xù)發(fā)展能力有著重大影響。而國庫集中支付的財(cái)政資金管理模式對高校的預(yù)算管理有重要影響。在新的形勢下，怎樣加強(qiáng)和完善高校的預(yù)算管理，提高資金使用效率，是當(dāng)前高校所面的一個(gè)重要問題。

一、國庫集中支付制度對高校預(yù)算管理的主要變化

國庫集中支對高校預(yù)算管理帶來的變化主要有：首先，高校財(cái)政資金劃撥的方式發(fā)生改變。在原有國庫撥款方式下，財(cái)政撥款通過國庫首先將資金撥款至一級預(yù)算單位，再由一級預(yù)算單位往下一級預(yù)算單位劃撥，最后才轉(zhuǎn)撥至高校在銀行開設(shè)的賬戶上。實(shí)行國庫集中支付制度后，高校的資金改為由國庫集中統(tǒng)一支付，國庫根據(jù)已批復(fù)的高校部門預(yù)算以及用款計(jì)劃向高校的零余額賬戶下達(dá)用款額度。其次，高校對財(cái)政資金的支配權(quán)發(fā)生了根本性的改變。在實(shí)行國庫集中支付前，高校對于資金的支配具有較高的自主權(quán)，對預(yù)算項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行國庫集中支付后，高校只有對預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)額度的使用權(quán)，不再有預(yù)算外的用款計(jì)劃與資金調(diào)度權(quán)。最后，對當(dāng)年沒有用完的資金的管理也發(fā)生了根本的變化。在實(shí)行國庫集中支付前，高校節(jié)余的資金可以轉(zhuǎn)入“事業(yè)基金”科目，下年度繼續(xù)使用。而實(shí)行國庫集中支付后，到每年年底高校零余額賬戶的用款指標(biāo)會清零，不能留到下年度使用。

二、國庫集中支付對高校預(yù)算管理存的問題

1.預(yù)算編制的難度增加

原來高校在預(yù)算編制時(shí)隨意性較大，學(xué)校的很多部門都沒有積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制，對下年支出預(yù)算缺乏前瞻性、科學(xué)性的預(yù)測，通常在經(jīng)費(fèi)申報(bào)過程中只是采取估算的方法，缺乏科學(xué)的論證。學(xué)校的綜合預(yù)算編制基本上由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，預(yù)算人員對學(xué)校復(fù)雜的各項(xiàng)活動(dòng)了解得不夠，預(yù)算編制信息不全面，憑經(jīng)驗(yàn)核定支出。在國庫集中支付制度下，規(guī)定有預(yù)算才能有支出，且預(yù)算支出渠道不得隨意變更，當(dāng)年的用款額度只能在當(dāng)年年度內(nèi)使用，結(jié)余資金在當(dāng)年年末自動(dòng)清零，并不跨年使用，改變了原來財(cái)政結(jié)余資金在預(yù)算年底結(jié)轉(zhuǎn)到“事業(yè)基金”的做法，這就要求高校預(yù)算編制時(shí)應(yīng)當(dāng)科學(xué)論證，面面具到，內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，提高資金的使用效益。

2.實(shí)行的編制方法不夠科學(xué)

高校預(yù)算編制的方法主要有零基預(yù)算、彈性預(yù)算法、連續(xù)預(yù)算法、復(fù)算預(yù)算法、增量預(yù)算等等。據(jù)上海交通大學(xué)陸嬡對我國43 所“211”學(xué)校的預(yù)算編制方法進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，80%的高校實(shí)行的是傳統(tǒng)的增量預(yù)算法。所謂增量預(yù)算法就是“上年基數(shù)+本年因素”，這種方法簡單明了，容易操作，但其不足之處是教育經(jīng)費(fèi)的開支不是依據(jù)實(shí)際情況而是依賴上年收支的基數(shù)，如果上年不合理的開支存在，在下年度也會繼續(xù)存在，這樣在一定程度上固化了高校資金在各部門進(jìn)行分配的比例，也不利于提高資金的效率，容易造成教育資源的浪費(fèi)。

3.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，監(jiān)督不到位

目前,高校普遍存在預(yù)算指標(biāo)沒有約束力，預(yù)算彈性大，重預(yù)算、輕執(zhí)行的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有：一是高校沒有完善的預(yù)算控制體系。按照《高校財(cái)務(wù)管理制度》規(guī)定：財(cái)務(wù)預(yù)算一旦經(jīng)財(cái)經(jīng)管理委員會通過確定后，必須按預(yù)算執(zhí)行，不得隨意更改。但是我國許多高校在預(yù)算的執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格的監(jiān)督制度，導(dǎo)致在預(yù)算的執(zhí)行過程中隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。二是預(yù)算編制過于粗放，沒有進(jìn)行精細(xì)化預(yù)算。這種粗放型的預(yù)算，使很多資金沒有細(xì)化到具體的部門和具體的項(xiàng)目。追加預(yù)算的效益性和必有性沒有進(jìn)行充分論證，只根據(jù)各個(gè)部門的報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)的批示來確定。這樣，一些部門為了順利的開展業(yè)務(wù)，絞盡腦汁地爭取經(jīng)費(fèi)，往往會出現(xiàn)追加的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出年初預(yù)算的怪現(xiàn)象，到了年底，有些部門想方設(shè)法把預(yù)算經(jīng)費(fèi)用光，大大的降低了高校資金的使用效率，也嚴(yán)重的削弱了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性。

4.預(yù)算管理考評機(jī)制有待完善

目前，大多數(shù)高校沒有健全的預(yù)算管理考評機(jī)制，預(yù)算只是“估算”，沒有成為學(xué)校財(cái)務(wù)管理的核心。在實(shí)際管理中也沒有將部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)與工作目標(biāo)掛鉤，沒有與工作績效相關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)，也沒有相應(yīng)的監(jiān)督與獎(jiǎng)懲制度，因此，難以調(diào)動(dòng)各部門的工作積極性，預(yù)算資金的效益如何也無人過問，極大的影響了學(xué)校資金的合理配置，也不利于高校的健康穩(wěn)定發(fā)展。

三、國庫集中支付制度下完善高校預(yù)算管理的建議

國庫集中支付制度的實(shí)施改變了經(jīng)費(fèi)劃撥方式，高校資金使用受到一定約束，如何加強(qiáng)預(yù)算管理，創(chuàng)新管理理念，對高校有限的教育資源進(jìn)行化配置，提高資金的使用效率，已成為各高校迫切需要解決的重要課題。

1.改變預(yù)算的編制方法，采取“零基預(yù)算”

零基預(yù)算法全稱是“以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法”，所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)不受往年度實(shí)際經(jīng)費(fèi)的收支情況的制約，均以零為基底，來測算預(yù)算年度收支的一種方法。實(shí)行“零基預(yù)算”法編制高校預(yù)算，能使高校有限的教育資源得到合理利用，并按輕重急緩來按排教學(xué)、科研、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)?！傲慊A(yù)算”法能實(shí)現(xiàn)高校在新形勢下對財(cái)務(wù)管理的要求，克服了以往單一的財(cái)政撥款支出預(yù)算體制，將高校多元化、多渠道的收入，如事業(yè)收入、經(jīng)營收入、捐贈收入等籌集的教育資金過渡到綜合的財(cái)務(wù)預(yù)算。

2.樹立全面預(yù)算管理思想

高校預(yù)算管理具有全員、全額、全程等特點(diǎn)，因此，高校的各級領(lǐng)導(dǎo)要從思想上充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，將預(yù)算目標(biāo)層層分解，做到每個(gè)部門、每件事情都要有預(yù)算，全面真實(shí)的反映實(shí)際經(jīng)費(fèi)收支。學(xué)校財(cái)務(wù)部門在做綜合預(yù)算時(shí)，要與各部門充分溝通，聽取各方面意見，減少主觀因素的影響。各部門在作預(yù)算時(shí)，由于絕大多數(shù)是非專業(yè)人員，對高校財(cái)務(wù)預(yù)算的規(guī)范要求不了解，所作預(yù)算和實(shí)際需求之間可能存在較大差異，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)對校內(nèi)各部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制人員的培訓(xùn)，以提高部門預(yù)算的編制質(zhì)量。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算支出的約束性

高校在編制預(yù)算的過程中，要采取科學(xué)的預(yù)算方法，確保部門預(yù)算的質(zhì)量。一方面對預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格把關(guān)，實(shí)行精細(xì)化預(yù)算，使每一筆財(cái)政資金的支出在預(yù)算編制中都有明細(xì)項(xiàng)目。預(yù)算經(jīng)費(fèi)一旦確定下來，無論是個(gè)人還是單位都不得隨意調(diào)整，這樣才能強(qiáng)化預(yù)算管理的約束力，維護(hù)預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。另一方面，要建立和完善高校內(nèi)部預(yù)算管理制度，保證預(yù)算管理的質(zhì)量。在預(yù)算執(zhí)行中絕不允許無預(yù)算、超預(yù)算的支出，也不允許有預(yù)算無支出的情況發(fā)生。這樣才保證預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算相一致，從而確保了預(yù)算的剛性。

4.建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和評價(jià)機(jī)制

高校應(yīng)以審計(jì)部門為主，建立健全對預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況的考評的管理機(jī)構(gòu)。審計(jì)部門根據(jù)投入與產(chǎn)出的理念，在日常預(yù)算管理部門的協(xié)作下，按資金效益最大的原則，采取科學(xué)有效的方法，分年度及時(shí)的對各預(yù)算項(xiàng)目的編制與執(zhí)行情況進(jìn)行全面評價(jià)與考核，并將考評結(jié)果按優(yōu)良差的等級進(jìn)行排序，再將考核情況上報(bào)預(yù)算管理委員會，并且將預(yù)算考評績效作為預(yù)算管理委員會獎(jiǎng)懲部門與個(gè)人預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)，對于那些預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行好的部門或個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，反之則給予處罰，使高校各部門、職工與高校成為責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的責(zé)任共同體，從而最大限度地調(diào)動(dòng)各部門增收節(jié)支的積極性與創(chuàng)造性，推動(dòng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，更好地適應(yīng)國庫集中支付制度，提高高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平及工作效率。

綜上所述，國庫集中支付制度的規(guī)定對高校預(yù)算管理的規(guī)范化提出了更高的要求，只有加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)，在預(yù)算編制方法、信息化建設(shè)和約束機(jī)制等方面都加以改善才能有效適應(yīng)國庫集中支付改革的要求，合理使用資金及提高資金使用效益。

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