從創(chuàng)業(yè)扶持措施看重慶市微型企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境*

冉艷輝

(重慶工商大學 法學院，重慶 400067)

2010年6月7日，重慶市政府第73次常務會議審議通過了《重慶市人民政府關于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》(渝府發(fā)[20010]66號)，在全國率先整體推出了扶持微型企業(yè)發(fā)展的措施。隨后，重慶市政府及相關職能部門又先后出臺了一系列規(guī)范性文件對微型企業(yè)進行扶持。相關措施實施以來，一大批微型企業(yè)受益，在一定程度上推動了經(jīng)濟的發(fā)展，促進了就業(yè)。但是，目前的微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施也存在一些問題，正視和解決這些問題，才能真正構建起微型企業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。

一、作為微型企業(yè)發(fā)展法制體系重要內容的創(chuàng)業(yè)扶持措施

微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施是保障重慶市微型企業(yè)發(fā)展的法制體系的重要內容。重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的制定主體多元化，除市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃以外，工商局、財政局、稅務局、人民銀行等相關單位都參與了制定。創(chuàng)業(yè)扶持措施的調整范圍涵蓋了企業(yè)融資、稅收減免、創(chuàng)業(yè)培訓等各個方面。從規(guī)范形式上看，除《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》等政府規(guī)章之外，多屬于行政立法之外的其他行政規(guī)范性文件。具體內容主要包括以下幾個方面：

(一)設立了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作的行政管理部門

重慶市人民政府辦公廳2010年發(fā)布了《關于成立重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組的通知》，決定由市政府、市工商局、市財政局、市科委、市商委、市地稅局、市金融辦、市中小企業(yè)局、市國稅局以及貸款銀行和擔保公司等單位聯(lián)合組成管理機構——重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組及辦公室。各個區(qū)縣也參照這一模式成立了相應的領導小組及其辦公室。由市級領導小組及辦公室研究制定全市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的有關措施，協(xié)調解決全市微型企業(yè)發(fā)展過程中遇到的重大問題，指導、督促領導小組成員單位共同做好促進微型企業(yè)發(fā)展的有關工作。

(二)限定了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的對象范圍

根據(jù)《重慶市人民政府關于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》，雇員(含投資者)20人以下、創(chuàng)業(yè)者投資金額10萬元以下的企業(yè)為微型企業(yè)。而微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象只包括“九類人群”，即高等院校(本科、碩士、博士)畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、“農(nóng)轉非”人員、三峽庫區(qū)移民、殘疾人、城鄉(xiāng)退役士兵、文化創(chuàng)意人員、信息技術人員等。2011年5月發(fā)布的《重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組辦公室關于將勞動模范先進人物納入微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的通知》，又將獲得區(qū)縣級政府以上表彰勞動模范和先進人物納入了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的范圍。

(三)規(guī)定了申請微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的程序

2010年的《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》第7條、第8條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處、工商所受理申請以及辦理許可的程序：先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處受理申請后對創(chuàng)業(yè)申請書和身份證明進行審查，符合條件的進行公示，公示完畢且沒有異議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處在微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)申請書上出具同意推薦意見。申請人將上述材料交給工商行政管理部門后，由工商行政管理部門對申請主體是否“具有創(chuàng)業(yè)能力”以及“沒有在辦企業(yè)”進行審查，工商行政管理部門做出許可之后再移送微企辦。

(四)出臺了一系列扶持微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)的具體措施

重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施主要包括貸款、稅收、專項發(fā)展資金、生產(chǎn)經(jīng)營場所、創(chuàng)業(yè)培訓等各個方面。相關規(guī)范主要包括：重慶市政府2008年9月起實施的《重慶市小額擔保貸款辦法》、中國人民銀行重慶營業(yè)管理部、重慶市工商局、重慶市財政局2010年發(fā)布的《關于進一步做好微型企業(yè)人民幣銀行結算賬戶管理工作的通知》以及重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組辦公室關于對這一通知的《補充說明》、市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組辦公室2010年發(fā)布的《關于進一步明確微型企業(yè)發(fā)展有關問題的通知》、重慶市政府辦公廳2010年10月發(fā)布了《對微型企業(yè)后期幫扶指導的實施意見》、重慶市地方稅務局、重慶市國家稅務局、重慶市工商局2011年5月發(fā)布的《關于進一步促進微型企業(yè)發(fā)展的通知》等。

二、重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施存在的問題

重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施實施一年以來取得了較大的成效，形成了近3萬個微型企業(yè)，勞動就業(yè)22萬人[1]。但是，在取得成效的同時，一些問題也浮現(xiàn)出來。

第一，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作的行政管理部門設置有違職權法定原則。由各相關部門組成微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組及辦公室的做法，在微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策實施初期，的確能夠提高效率，有力地推動重慶市微型企業(yè)的發(fā)展。但是，微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組及辦公室屬于臨時機構，其成立依據(jù)是重慶市人民政府辦公廳2010年發(fā)布的《關于成立重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組的通知》，該通知屬于行政規(guī)范性文件，效力層次低下。而且，領導小組及辦公室與各成員單位之間的職權劃分缺乏明確的法律依據(jù)，從長遠看，不利于微型企業(yè)發(fā)展管理的規(guī)范化、制度化。

第二，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的相關規(guī)定缺乏合理性。根據(jù)《重慶市人民政府關于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象包括“九類人群”。但是，2011年5月發(fā)布的《重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領導小組辦公室關于將勞動模范先進人物納入微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的通知》又將獲得區(qū)縣級政府以上表彰勞動模范和先進人物作為微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的對象。另據(jù)報道，從2011年下半年起，重慶市工商部門又將新辦民辦幼兒園申辦者納入可以申辦微型企業(yè)人群，享受與農(nóng)民工、下崗人員、殘疾人等“九類人群”同等的微型企業(yè)扶持政策。[2]可以看出，目前重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的劃分隨意性較大，其合理性值得商榷。

第三，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持申請的受理過程欠缺公正性保障。例如，創(chuàng)業(yè)申請的審核過程是決定創(chuàng)業(yè)申請人能否享受資本金補助資金和能享受多少額度的核心環(huán)節(jié)，《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》第13條規(guī)定了申請人提交創(chuàng)業(yè)投資計劃書、相關部門受理申請的期限、過程。其中有關審核期限的規(guī)定，能夠提高行政效率，在一定程度上保障申請人的權利。但是，該《辦法》以及相關規(guī)定并沒有考慮到申請人在創(chuàng)業(yè)審核過程中的權利救濟問題。如果申請人對上述審核結果有異議，并沒有相應的法律救濟渠道。另外，申請人是否“具有創(chuàng)業(yè)能力”這樣的審查標準，也還需要進一步細化，以防相關部門濫用行政裁量權。

除上述問題之外，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的具體措施也還需要細化和落實。目前重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施主要包括財政扶持、稅收扶持、融資擔保扶持和行政規(guī)費減免。其中，創(chuàng)業(yè)扶持資金來源的制度保障、具體扶持措施的連續(xù)性、合法性等都是實踐中需要解決的問題。

三、完善創(chuàng)業(yè)扶持措施、優(yōu)化微型企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境

促進微型企業(yè)發(fā)展是全國各地政府普遍面臨的一個問題。有數(shù)據(jù)顯示，微型企業(yè)從業(yè)人員占第二次全國經(jīng)濟普查全部法人企業(yè)從業(yè)人員的38.7%。[注]② 按照工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局、發(fā)展改革委、財政部2011年制定的《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》對微型企業(yè)的界定和第二次全國經(jīng)濟普查結果進行的統(tǒng)計。參見陳東海：《對“微型企業(yè)”更要重點關懷》，《新京報》2011年7月6日。因此從就業(yè)來看，微型企業(yè)類經(jīng)濟主體在全部經(jīng)濟中，已經(jīng)是三分天下超過其一?！半m然目前在微型企業(yè)類經(jīng)濟主體中就業(yè)的人數(shù)比例非常高，但是其所獲得的資源在整個社會資源中比例非常微小。而在有關的稅收和各種收費面前，微型企業(yè)往往承擔了與其付出、所得并不相稱的負擔”。②因此，微型企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為全社會十分關注的問題。重慶市微型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)扶持措施及其實施成效，對于中央和其他省市制定相關政策來說具有極大的借鑒意義。同時，中央出臺的關于微型企業(yè)發(fā)展的相關法律規(guī)范，也應當成為重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的依據(jù)。這樣才能形成一個既有上位法依據(jù)，又符合地方實際的微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施體系，為微型企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

(一)重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的上位法依據(jù)

長期以來，我國的法律規(guī)范中并沒有“微型企業(yè)”這個主體存在，在相關法律規(guī)范中，均以“中小企業(yè)”統(tǒng)稱。這一點從2003年實施的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》中可以看出。實踐中對于“微型企業(yè)”的涵義也存在爭議。有人建議，重慶市微型企業(yè)的界定標準以雇員人數(shù)10人及以下創(chuàng)業(yè)者投資金額5萬元及以下為宜。[3]《重慶市人民政府關于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》則將雇員(含投資者)20人以下、創(chuàng)業(yè)者投資金額10萬元以下的企業(yè)劃分為微型企業(yè)。

微型企業(yè)的法律地位直到2011年7月才在中央層面的立法中得到認可?！吨行∑髽I(yè)促進法》第2條第2款規(guī)定，中小企業(yè)的劃分標準由國務院負責企業(yè)工作的部門根據(jù)企業(yè)職工人數(shù)、銷售額、資產(chǎn)總額等指標，結合行業(yè)特點制定，報國務院批準。根據(jù)上述規(guī)定，工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局、發(fā)展改革委、財政部于2011年7月制定了新的《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)營業(yè)收入50萬元以下、工業(yè)從業(yè)人員20人以下或營業(yè)收入300萬元以下、軟件和信息技術服務業(yè)從業(yè)人員10人以下或營業(yè)收入50萬元以下的、房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入100萬元以下或資產(chǎn)總額2 000萬元以下的為微型企業(yè)。新的《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》出臺，不僅確立了微型企業(yè)的法律地位、劃分標準，還為《中小企業(yè)促進法》的相關規(guī)定有重點、有針對性地適用于微型企業(yè)創(chuàng)造了條件。至此，重慶市的微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施才獲得了明確的上位法依據(jù)，真正融入了我國中小企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境之中。

(二)在中小企業(yè)法制體系中完善重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施

既然重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施屬于我國中小企業(yè)發(fā)展法制體系的組成部分，目前在行政管理主體、扶持對象、審查程序、扶持措施等方面存在的問題，就應當放到國家促進中小企業(yè)、微型企業(yè)發(fā)展的相關規(guī)范體系中去解決。

1.結合上位法立法目的及相關規(guī)定，確定微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象

《中小企業(yè)促進法》第22條第2款規(guī)定，失業(yè)人員、殘疾人員創(chuàng)辦中小企業(yè)的，所在地政府應當積極扶持，提供便利，加強指導。第24條規(guī)定，國家對失業(yè)人員創(chuàng)立的中小企業(yè)和當年吸納失業(yè)人員達到國家規(guī)定比例的中小企業(yè)，符合國家支持和鼓勵發(fā)展政策的高新技術中小企業(yè)，在少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)創(chuàng)辦的中小企業(yè)，安置殘疾人員達到國家規(guī)定比例的中小企業(yè)，在一定期限內減征、免征所得稅，實行稅收優(yōu)惠。上述兩條規(guī)定為中小企業(yè)、微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的扶持對象提供了上位法依據(jù)。另外，《中小企業(yè)法》第1條規(guī)定了該法的立法目的，即“為了改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促進中小企業(yè)健康發(fā)展，擴大城鄉(xiāng)就業(yè)，發(fā)揮中小企業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用?！庇袑W者指出，“促進中小企業(yè)發(fā)展的公共政策的選擇在理論上并非出于保護弱者的考量，而是基于保持國民經(jīng)濟的發(fā)展速度和質量、實現(xiàn)充分就業(yè)、保持經(jīng)濟和社會有活力的需要……”[4]因此，享受創(chuàng)業(yè)扶持政策的對象應當以創(chuàng)業(yè)能力而不是創(chuàng)業(yè)者身份為標準。如果重慶市政府及相關部門將創(chuàng)業(yè)扶持對象范圍不當擴大，不僅對未能享受扶持措施的微型企業(yè)創(chuàng)辦主體不公平，也違反了上位法的規(guī)定。

2.發(fā)揮司法機關的作用，保障微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的公正性

從重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的總體上看，是以行政機關為主導推行的，微型企業(yè)創(chuàng)辦者一方處于十分被動的地位。以《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》第26條至第32條規(guī)定的法律責任為例，從內容上看，一方面涉及微型企業(yè)創(chuàng)辦人弄虛作假騙取扶持資格、惡意套取、挪用扶持資金的行為，由工商、財政、稅務、人力社保、金融等部門進行監(jiān)管；另一方面涉及行政機關或工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等行為，由各級微企辦、財政、人力社保、審計、監(jiān)察部門進行監(jiān)督。至于申請人在創(chuàng)業(yè)扶持過程中的監(jiān)督以及權利救濟問題，相關規(guī)范并未涉及。這也體現(xiàn)了在傳統(tǒng)的行政管理理念下，將被管理方僅僅作為行政管理的客體，制度設計側重于以權力約束權利、以權力約束權力，卻忽視了申請人權利獲得救濟的重要性以及以權利約束權力的必要性。

要在創(chuàng)業(yè)扶持措施中貫徹依法行政的理念，為微型企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，必須以保障作為行政相對方的微型企業(yè)創(chuàng)辦人的合法權益為重心。具體說來，一方面要通過法律規(guī)范完善微型企業(yè)創(chuàng)辦人的監(jiān)督以及權利救濟途徑，另一方面，行政機關也應當針對“創(chuàng)業(yè)能力”等創(chuàng)業(yè)扶持標準制定明確的行政裁量基準，必要的時候為企業(yè)創(chuàng)辦人提供司法救濟，為創(chuàng)業(yè)扶持措施的健康運作提供司法保障。

3.抓住機遇，解決微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持行政管理體制和扶持措施面臨的問題

微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持行政管理體制的改革，不是一個能在地方層面解決的問題。我國是實行單一制的國家，地方行政管理主體的法律地位、職權范圍，都需要在中央國家機構層面獲得依據(jù)。根據(jù)相關報道，2011年以來，東南沿海中小企業(yè)面臨的新一輪的困局，引發(fā)了社會在政策層面的諸多反思。國家將會出臺扶持和推動中小企業(yè)發(fā)展的一系列政策，并成立全國性的專司中小企業(yè)管理的正部級機構。[5]如果全國性的中小企業(yè)管理局成立，可以統(tǒng)一為中小企業(yè)、微型企業(yè)擬定信貸、稅收、財政、產(chǎn)業(yè)等方面的規(guī)范，相應地，地方中小企業(yè)局的法律地位、職權范圍也會發(fā)生變化。這對于重慶市改革微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理體制、切實推行創(chuàng)業(yè)扶持措施來說，將是十分寶貴的機遇。

[參考文獻]

[1]重慶市工商局微企處.黃奇帆市長等市領導對微型企業(yè)發(fā)展工作作出批示[EB/OL].http://www.cqwq.gov.cn/Shownews.asp?ymbm=1063[2011-8-11].

[2]郭虹,韓璐.重慶取消個體戶身份限制 擴大微企申請人群范圍[EB/OL].http://www.chinanews.com/df/2011/08-07/3239615.shtml，[2011-8-10].

[3]袁光燦.完善重慶微型企業(yè)發(fā)展的政策體系[J].重慶行政,2011(6).

[4]甘培忠.中小企業(yè)促進法：改善經(jīng)營環(huán)境 扶助中小企業(yè)發(fā)展[N].法制日報,2002-8-18.

[5]馬光遠.中小企業(yè)管理機構設立的國家悖論[N].中國經(jīng)營報,2011-8-20.