政府食品監(jiān)管職能缺失的體制分析及其治理策略
——基于整體性治理的視角*

張 滸，謝金林

(1.云南財經大學公共管理學院，昆明650221;2.重慶工商大學 社會與公共管理學院，重慶400067)

“官僚制的分工和專業(yè)化必然伴生協調需求，因而協調是公共行政永恒的主題”［1］。天洋“毒餃子事件”、三鹿“三聚氰胺奶粉事件”、雙匯“瘦肉精豬肉事件”、上海“染色饅頭事件”等事件表明，缺乏有效職能整合的現行分段式食品安全監(jiān)管體制難以突破并解決食品安全監(jiān)管問題。雖然學術界從食品安全立法、食品安全標準制定，執(zhí)法部門的責權配置，食品安全執(zhí)法部門協調、多元主體參與治理體系等問題進行了一些探索，但是，如何重構食品安全監(jiān)管體系，確保食品安全監(jiān)管職能有效發(fā)揮思考還是略顯不足，難以為食品安全監(jiān)管體系重建提供有效的理論支撐。食品安全所以難以有效解決，其最主要原因是現行分段監(jiān)管體制下權力體系碎片化、權責關系失衡、一元化治理乏力等原因所導致的。因此，接受整體性治理理念，建構“多元共治”立體化的監(jiān)管體系，搭建“政府主導、行業(yè)自律、社會參與、協同共治”的食品安全市場監(jiān)管模式［2］，這是當前解決食品安全監(jiān)管難題的最佳選擇。本文試圖從我國食品安全監(jiān)管體制沿革分析我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的歷史軌跡，并尋找體制性問題的根源，最后從整體性治理的視角提出重構我國食品安全監(jiān)管體系的策略。

一、我國食品安全監(jiān)管體制沿革及其路徑依賴

新制度主義經濟學家諾斯認為，經濟世界如物理世界那樣具有慣性，一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。無論是經濟制度還是政治制度都具有自我強化的特點，一種制度一旦確立，組織與個人都會通過學習與實踐而對其適應，以提高自己對現行制度的獲益能力，從而使得制度不斷強化。這就導致了制度的路徑依賴，即今天的制度受以往制度演進的歷史影響與制約。［3］

(一)計劃經濟時期“條條管理”模式下食品安全監(jiān)管體制運作

計劃經濟時期國家不僅是經濟生產的組織者，也是經濟行為與經濟秩序的監(jiān)管者。兼有“裁判員”與“運動員”雙重身份的國家通過“條條管理”的垂直管理體制將其權力直接植入經濟生活的每一個角落，企業(yè)作為國家權力的附屬機構執(zhí)行上級機關的行政指令，接受上級機關及其主管部門行政監(jiān)管。這種政治經濟總體制度安排具體到食品安全監(jiān)管中，就形成了食品產、供、銷等產業(yè)鏈的各部門都一有職責在其內部進行行政管理，并通過建立地方下一級直屬管控機構，以達到在各個行業(yè)領域實行行業(yè)管理，即“條條管理”行政監(jiān)管體制。輕工業(yè)部門、農業(yè)部門、糧食部門、化工部門、商業(yè)部門、供銷合作社等部門都按照條條垂直管理的原則組成系統的食品安全監(jiān)管體系。在這個體系中，食品安全監(jiān)管權的劃分是按照食品企業(yè)的主管關系劃分，誰主管食品企業(yè)誰就負責食品安全，并將食品衛(wèi)生工作納入日常計劃和職能監(jiān)管范圍，食品安全目標同時也成為行政組織目標?！皸l條管理”的總體性結構將監(jiān)管權分散在政府各個機構及其主管部門手中，而不是專門由某個部門負責某一環(huán)節(jié)，沒有單獨的食品安全監(jiān)管職權部門。雖然通過頒布一系列的法律法規(guī)賦予了衛(wèi)生行政部門“食品衛(wèi)生監(jiān)督工作和技術指導”的監(jiān)管權①參見1965年《食品衛(wèi)生管理試行條例》。，指導食品衛(wèi)生管理綜合性工作，但主要的監(jiān)管權事實上以“碎片化”的方式分散于各主管部門，衛(wèi)生部門的衛(wèi)生監(jiān)管和技術指導卻被虛置，難以發(fā)揮有效的作用，“以主管部門管控為主、衛(wèi)生部門監(jiān)督管理為輔”的管控體制，或稱為“指令型體制”［3］事實讓真正承擔食品安全行政監(jiān)管的權力幾乎全部集中于條條的垂直行政權力體系之中。食品生產組織權力與食品安全監(jiān)管權力同時集中于條條管理的行政權力機構導致這些機構既是食品安全風險產生者，又是食品安全監(jiān)管的責任者，權力與責任界線極其模糊，監(jiān)管方法極為單一，監(jiān)管責任外在約束欠缺，過多依賴于行業(yè)主管部門的“政治自覺”。

(二)經濟轉軌時期“單一主體管理”模式下食品安全監(jiān)管體制運作

在經濟改革過程中，食品工業(yè)迅速發(fā)展，大量食品生產企業(yè)不斷涌現，針對計劃經濟時期國營企業(yè)設計的以行業(yè)主管部門為主體的條條式垂直管理無法再適應經濟變革的要求，食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新的窗口自然而然被開啟了。雖然計劃經濟體制之下衛(wèi)生行政部門僅僅作為行業(yè)主管部門食品衛(wèi)生監(jiān)管輔助機構，但是，面對食品衛(wèi)生監(jiān)管的新形勢，它在專業(yè)、信息資源方面的特殊優(yōu)勢、執(zhí)法過程中獲得社會的認可以及避免重新設置機構所造成的部門沖突三個方面原因，由其作為食品衛(wèi)生監(jiān)督主體機構可以極大降低改革的成果。1979年《食品衛(wèi)生管理條例》將衛(wèi)生法令監(jiān)督執(zhí)行、轄區(qū)衛(wèi)生防疫監(jiān)督以及食品衛(wèi)生抽查、檢驗權力授予衛(wèi)生行政部門。在此基礎之上，1982年頒布的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》進一步將食品衛(wèi)生執(zhí)法主體資格授予衛(wèi)生行政主管部門下屬事業(yè)機構衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督所，食品衛(wèi)生監(jiān)管多元化主體向單一主體轉變。1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》和1996年《行政處罰法》明確規(guī)定了衛(wèi)生行政部門食品衛(wèi)生監(jiān)督職責以及執(zhí)法主體資格，確立并解決了衛(wèi)生防疫站的執(zhí)法權及其權力的合法性問題［4］。將分散在行業(yè)主管部門的“條條式”權力集中到衛(wèi)生行政部門可以解決權力碎片化問題，但是，新的衛(wèi)生防疫部門食品衛(wèi)生監(jiān)管體制運行難題又隨之產生。食品生產、銷售、消費鏈條中環(huán)節(jié)多，沒有其他職能部門及地方政府配合的單一部門監(jiān)管承擔著巨大的監(jiān)督成本，而改革過程中公共衛(wèi)生資源配置卻嚴重不足，再加上公共權力部門的部門利益取向，這就導致了食品衛(wèi)生監(jiān)督機構以罰代管，執(zhí)法功能被扭曲，偏離公共權力的公共服務職能難以得到有效發(fā)揮。另一方面，衛(wèi)生防疫站作為事業(yè)單位卻又承擔著屬于行政部門的執(zhí)法任務，雖然法律賦予其執(zhí)法的資格，但事實上其執(zhí)法過程又必須由其上級衛(wèi)生行政主管部門批準，權力受到繁雜的程序束縛，衛(wèi)生行政部門行使執(zhí)法權又缺少專門的行政執(zhí)法隊伍。正是這兩個方面原因，使得新建立的單一主體監(jiān)管模式陷入了的體制性困境，必須再通過制度創(chuàng)新破解困局。

(三)深化市場經濟體制改革時期的多頭分段管理模式到多部門協調治理的演變

隨著市場經濟全面發(fā)展，市場失靈問題更趨嚴重，食品生產領域制假、售假行為猖獗，而地方政府出于GDP的需要，對食品安全監(jiān)管積極性不高，有法不依、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力。社會對政府食品安全監(jiān)管效率低下不滿情緒越來越大，嚴重影響政府合法性。在各種政治、經濟、社會環(huán)境重大壓力之下新一輪食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新又不得不再次開啟。2004年國務院頒布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發(fā)［2004］23號)，確定了“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的管理原則，建立了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的管理模式。具體結構如下:農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質檢部門負責生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管;工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負責餐飲行業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門負責食品安全綜合監(jiān)督、組織協調和重大事故的查處。這一監(jiān)管體系設計目的是要是解決單一依靠衛(wèi)生行政部門監(jiān)管力量不足，因而采取專業(yè)化、分段式管理，強化各類部門管理職責，考慮到專業(yè)化之后分工與協作問題，2003年將國家藥品監(jiān)督管理局改為國家藥品食品監(jiān)督管理局，負責部門行動協調。但是，食品生產鏈條長、環(huán)節(jié)多且相互交叉的自然屬性相互矛盾，監(jiān)管體制卻人為將其切割為不同環(huán)節(jié)，由不同部門專業(yè)化管理，從而導致職權交叉、界線模糊，監(jiān)管外部性問題和機會主義問題依然無法解決，另外，藥品食品監(jiān)督管理局在中央層面比其他食品安全監(jiān)管部門低半級、在地方層面與同級食品安全監(jiān)管部門平級，農業(yè)、衛(wèi)生部門由同級政府管理，工商、質檢又是半垂直管理，因此，無論是中央層面藥品食品監(jiān)督管理權的縱向綜合協調，還是地方層面農業(yè)、衛(wèi)生、工商、質檢部門之間的橫向協作，都面臨著巨大的體制性困難。2008年通過大部制改革將職能相近、業(yè)務雷同事項進行集中管理，食品安全綜合協調、重大事故查處權力統一集中于衛(wèi)生部，國家藥品食品監(jiān)督管理局納入衛(wèi)生部管理并只承擔餐飲行業(yè)、食堂食品消費環(huán)節(jié)監(jiān)管職責。沿著加強部門綜合協調的思路，2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》確立了分段監(jiān)管與綜合協調相結合的管理體制。行政層面進一步提高綜合協調力度，成立專門國務院食品安全委員會負責綜合協調，同時強化了衛(wèi)生部食品安全監(jiān)管職權，建立在國務院食品安全委員會領導下衛(wèi)生部會同相關部門的綜合協調機制，對全國食品安全監(jiān)管進行整體性的協調;地方層面確立了地方政府對轄區(qū)食品安全監(jiān)管責任，承擔地方職能部門食品安全監(jiān)管協調職責。在技術層面上，通過國家食品安全風險評估專家委員會、食品安全國家標準評審委員會等組織建立，統一制定國家食品風險評估規(guī)范和食品衛(wèi)生標準，建立統一的信息發(fā)布制度，通過標準與程序的規(guī)范化、體系化，從技術上加強不同職能部門之間的協調。

雖然隨著政治體制改革、市場經濟發(fā)展以及公眾對食品安全意識不斷提高，我國食品安全監(jiān)管體制進行了幾次較大的創(chuàng)新，但是依然無法告別管理“管理主義”思維，部門化權力分割之間協調依舊困難重重，制度效率低下的困境難以擺脫，食品安全問題越演越烈，其根源就在于食品安全監(jiān)管體制的路徑依賴。中國有著兩千多年的封建歷史，“政治權威中的精英主義和等級制、政治體系的自主性”的政治觀念根深蒂固，因此，新中國盡管打碎了舊權威，但是在“重建政治制度時通常也還會采用精英統治和等級權威的結構”［5］。計劃經濟時代全能主義政府政企合一的體制設計自然將食品衛(wèi)生管理納入到行業(yè)主管部門，形成完全依賴于政府權威實話的條條管理模式。這種條條管理到了經濟轉軌時期，企業(yè)作為獨立的生產部門從政府的控制中逐漸剝離，行業(yè)主管部門對食品衛(wèi)生管理的權力也就剝離出來，但是卻離不開威權主義的行政管理軌道，只是管理權力由行業(yè)主管部門統一移交到衛(wèi)生行政主管部門。依賴自上而下的行政權威運用政治權力資源強制性解決社會問題的慣性思維存在于計劃經濟向市場經濟體制轉型過程中，出于學習效應、適應性預期以及改革成本計算，中央政府自然而然采取擴充其他行政部門權力以解決衛(wèi)生行政部門無法解決越來越多的食品衛(wèi)生難題，從而農業(yè)、工商、質檢等部門也相繼加入到食品衛(wèi)生管理過程，2004年建立的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”管理模式就是在這種制度變遷慣性機制之下產生的。在這個制度變遷的歷史過程中，威權主義政治制度對食品安全監(jiān)管體制的影響。管理主義思維使得每一次體制改變并沒有放棄對政治權力的完全依賴，政治體制又相對滯后于經濟體制改革，權力尋租并沒有隨著市場經濟改革而抑制或者消除，當食品安全管理的行政權力以分散化的方式賦予不同的行政部門時，因為食品安全管理的外部性和機會主義問題，行使權力的相關行政部門一方面因為權力尋租而將部門權力蛻化成部門利益，以部門利益為核心形成利益集團，另一方面又利用模糊的界線為節(jié)約部門成本而規(guī)避沒有利益的監(jiān)管責任，從而造成“有利爭著管，無利都往外推”的監(jiān)管越位與監(jiān)管越位并存的怪現象。雖然中央政府通過機構設置的辦法試圖解決權力分工與權力協調問題，但是，如果完全建立新的制度又面臨著巨大的成本問題，只好沿著漸進式改革的道路對既有的管理模式進行修補。食品安全監(jiān)管體制的路徑依賴決定了雖然逐步從中央、地方權力層面和制度層面加強的分散的權力之間協調，但是，碎片化的權力網絡、失衡的權責關系、單一治理乏力的問題依然存在，嚴重制約著我國食品安全監(jiān)管職能的發(fā)揮。

二、當前食品安全監(jiān)管職能缺失的根源

盡管我國食品安全監(jiān)管體制經歷了幾次較大的變遷，尤其是大部制改革之后，中央政府通過新的組織創(chuàng)設，以解決現行體制的協調難題，但是，“十幾個部門管不好一桌飯”“八個部委管不好一頭豬”的怪現象依然無法根除。頻繁發(fā)生的食品安全事件表明，我國食品安全監(jiān)管體系并沒有發(fā)揮設計者所期望的職能，這主要由三個方面的原因所導致的。

(一)“碎片化”的權力網絡

按照Perri 6，Diana Leat的說法，如果不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協調、溝通和合作，致使政府的整體政策目標無法順利達成，那么碎片化政府(fragmented government)就此形成。［6］碎片化政府是現代全世界政府都面臨的難題，其根源就在于現代政府產生的理論基礎——韋伯式官僚體制。韋伯式理性官僚制度在每個部門之間建立一整套穩(wěn)定具規(guī)范的技術要求，并配備專家和技術人員，通過分工與專業(yè)化手段應對紛繁眾多的事務，以實現提高行政效率的目的。但是，官僚體系內部不斷的再分工及更專業(yè)化發(fā)展，進而形成官僚體系內部的隔閡，各機關組織朝向分立化方向發(fā)展，組織關系便呈現“碎裂化”的狀態(tài)。［7］透過我國食品安全監(jiān)管體制沿革，碎片化的根源得以呈現出來。計劃經濟時代條條監(jiān)管就是典型的碎片化組織，到經濟轉型時期，雖然主要由衛(wèi)生行政部門負責食品衛(wèi)生監(jiān)管，那只是條條垂直管理權力被塊塊所取代，到市場經濟體制深化時期，雖然中央政府加強了不同職能部門食品安全監(jiān)管職能的協調，事實上垂直管理、屬地管理、分段管理并存，治理網絡依然沒有得到有效的建構。政府食品安全監(jiān)管權力碎片化主要表現在兩個方面:不同職能部門監(jiān)管權力碎片化和不同層級監(jiān)管權力的碎片化。

第一，不同職能部門監(jiān)管權力碎片化。分段管理是我國現行食品安全監(jiān)管體制的一個重要基礎，按照2004年頒布的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，將食品生產鏈條劃分為生產、流通、消費三個主要環(huán)節(jié)，相應質檢、工商、農業(yè)、衛(wèi)生行政部門各自負責其中一段的監(jiān)管職能。從表面看，通過對職能部門分工，明確各自責任，似乎建立了一個職責明確、全程監(jiān)管的完整監(jiān)管體系。但是，由于各個職能部門負責某一段的監(jiān)管，而且每個部門都有專門的技術以及規(guī)范，都有自己獨立的職能區(qū)域、政策空間以及這空間的決策、執(zhí)行權力，使得不同職能部門都擁有自己專享的地盤。另外，食品生產不僅鏈條長而且各環(huán)節(jié)之間關系非常復雜，甚至有些環(huán)節(jié)相互重疊，導致界線模糊，無法確定誰有權管轄并承擔管理責任。這兩個方面原因交織在一起，就會導致部門之間“因為地盤和地盤戰(zhàn)而陷入高度分立的狀態(tài)”［7］，從而產生政府食品安全監(jiān)管權力碎片化的問題，給食品安全公共服務帶來一系列弊端。沈陽“毒豆芽”案例中工商、質監(jiān)、農委等部門均稱“不歸我管”。工商部門認為，在未取得食品生產許可證與工商經營時，應由質監(jiān)局負責，而不應該由工商部門負責;質監(jiān)部門認為，豆芽菜應認定為初級農產品，歸農業(yè)主管部門監(jiān)管合適;農委部門認為，豆芽菜不是初級農產品，是初級農產品的加工品，不應由農業(yè)行政部門負責監(jiān)管。幾個部門管理不好一個毒豆芽，原因就在于分段化管理的破碎化權力體系缺少應有的合作，集體行動難以達成。

第二，不同部門層級監(jiān)管權力的碎片化。隨著規(guī)?；a時代到來，食品生產、運輸、銷售、消費將會在不同行政區(qū)域之間擴展，食品安全監(jiān)管作為公共產品就具有跨區(qū)域的外部性，這就需要不同層級部門之間合作、協調。從現行食品安全監(jiān)管體制看，雖然中央政府設置了由一位副總理領導的高行政級別的國家食品安全委員會負責全國食品安全監(jiān)管協調工作，在地方層面以法律的形式規(guī)定，地方政府對區(qū)域內食品安全監(jiān)管負總責，加強地方層面食品安全監(jiān)管協調工作。但是，協調功能能否有效實現不在于是否有縱向、橫向協調，而在于縱向、橫向協調權力之間是否形成完整的權力協調網絡?？v向上看，現行體制其實是半垂直管理，質檢、工商屬于垂直管理，而農業(yè)、衛(wèi)生行政部門屬于橫向管理，縱向協調權力容易被碎片化;從橫向上看，“屬地管理的核心在于讓每個人都歸屬于他(她)被管轄的區(qū)域”［8］，地方政府的自主權逐漸增強，獲得了更具有彈性的權力空間，信息不充分以及追求地方GDP增長的機會主義等都有可能使縱向權力與橫向權力之間相互沖突，權力公共服務職能可能被扭曲;在具體的行政區(qū)域范圍內，食品安全監(jiān)管的兩大職能部門:質檢與工商，它們由上級主管部門垂直管理，它們對本部門權力地盤的爭奪又容易形成相比同級政府“小一號”的權力網絡，使行政區(qū)域內不同權力碎片化。權力協調網絡的碎片化使得不同層級權力之間缺乏權力制衡，食品安全管理機構各自自成體系，地方政府負總責的管理體制就容易導致地方政府GDP至上，關注于經濟利益忽視社會公眾訴求的公共安全，對行政區(qū)域內危害食品安全的行為放任不管?！叭鼓谭邸本褪沁@方面的典型案例，該案例表明，缺乏權力協調網絡，地方政府食品安全監(jiān)管職能將因地方政府利益追求而缺失。

(二)失衡的責權關系

“多頭監(jiān)管”機制導致權力碎片化，當碎片化的權力體系與邊界模糊、機會主義等問題交織在一起時，就會形成失衡的權責關系，嚴重影響食品安全監(jiān)管職能的實現。

碎片化的官僚權力體系是權責失衡的最根本原因。前面已經論述當前分段管理模式下“多頭監(jiān)管”導致的權力碎片化問題?！岸囝^監(jiān)管”的碎片化權力體系所以誘發(fā)權責失衡，其根源就在于碎片化的官僚體制“領域帝國主義”。安東尼·唐斯指出，“每一個社會機構本質上都是一定程度的領域帝國主義者……只要社會機構存在互動，它們的帝國主義行為必定導致他們之間的沖突，盡管整體關系是以合作為主的?！保?］現代官僚制度建立在分工基礎之上，但是公共服務卻是極具復雜性的，分割化的官僚部門面對復雜的公共服務需要極易產生界線模糊的問題，權力之間相互重疊與權力“空白”空間并存，尤其是食品安全監(jiān)管領域更是如此。食品安全分段監(jiān)管，工商、質檢、農業(yè)、衛(wèi)生行政部門各自按職能分工要求，行使某一具體領域內的監(jiān)管權力，在其權力領域內就形成領域帝國主義，對內部地帶的“入侵”和發(fā)生在“無人地區(qū)”和外圍空間及附近的事件會特別敏感。［10］他們會強化屬于組織部門內部地帶權力，特別是有利可圖的事項，嚴密防范其他部門的“入侵”。廣東某市質檢部門與衛(wèi)生行政部門圍繞著食品生產環(huán)節(jié)抽檢收費問題的紛爭就是一個明顯的例子，質檢部門依據《廣東省產品質量技術監(jiān)督條例》認為，質檢部門才有權對生產環(huán)節(jié)產品質量進行抽檢并收費，衛(wèi)生行政部門不得行使此項權力，而衛(wèi)生行政部門卻認為依據《廣東省食品衛(wèi)生院許可證發(fā)放管理辦法》和《廣東省衛(wèi)生廳食品衛(wèi)生院許可證發(fā)放管理辦法》，生產食品企業(yè)取得衛(wèi)生許可證必須提交由衛(wèi)生部門認定的檢驗、檢測機構出具的衛(wèi)生檢驗和評價報告，因此，他們對食品生產環(huán)節(jié)也有權進行抽檢并收費。［11］另外一方面，對于發(fā)生在“權力真空”地帶又無利可圖的事項部門之間卻相互推諉。例如“三鹿奶粉”事件中，由于奶站屬于沒有權力部門負責的真空，三聚氫氨正是由這一“無人地帶”而進入產品，眾多的監(jiān)管部門對此無人問津，更無一部門承擔責任。

外部效應又進一步加劇了分裂化的官僚體制失衡的權責關系。經濟學所說的外部性是指，“某個人(生產者或消費者)的一項經濟活動會給社會上其他成員帶來好處，但他自己卻不能由此得到補償。此時，這個人從其活動得到的利益就小于該活動帶來的社會利益”，或者“某個人(生產者或消費者)的一項經濟活動會對社會上其他成員帶來危害，但他并不為此支付足夠補償這種危害的成本?！保?2］前者稱為正外部效應，后者稱為負外部效應。由于我國食品安全監(jiān)管實行的是地方政府負總責、工商、質檢、農業(yè)、衛(wèi)生行政部門分段監(jiān)管的多頭監(jiān)管制度，政府組織的自利取向使得無論是地方政府，還是職能部門都有自身收益的目標函數，任何一個部門在食品安全治理過程中都面臨著成本支付的問題。如前面分析的那樣，權力的碎片化和責任邊界模糊的原因，雖然所有部門都對作為公共產品的食品安全負有責任，但是任何一個部門如果創(chuàng)造的公共產品卻又無法由本部門獨自享有，這就產生了食品安全監(jiān)管的外部效應問題。這就導致了執(zhí)法的困境，不僅自己無法獨享提供食品安全公共服務的收益，甚至可能因為執(zhí)法而引起的政治、法律風險，因此，“一個理性的職能部門無疑會選擇自身最優(yōu)的執(zhí)法水平”［9］11。特別是當地方政府在食品安全與地方GDP增長的選擇時，外部效應就會導致地方政府權力行使扭曲，拋棄其對食品安全監(jiān)管應盡的公共義務而選擇充當假冒偽劣食品的保護傘，失權責關系陷入嚴重失衡的狀態(tài)。

(三)協作機制疲軟

我國食品安全監(jiān)管涉及衛(wèi)生部、農業(yè)部、商務部、質檢總局、工商總局、國家發(fā)改委、環(huán)境部、公安部、鐵道部等15個部門，眾多部門參與食品安全監(jiān)管，導致食品安全監(jiān)管權力體系碎片化、監(jiān)管權責失衡等問題，這些問題的解決必須按照“無縫隙政府”要求，強化不同部門、不同環(huán)節(jié)之間協調。但是，縱觀我國食品安全監(jiān)管體制建設的歷程，健全的制度化協作機制一直沒有建立起來，協作機制的疲軟難免造成“都管、都不管、都管不好”的集體行動困境。協作機制疲軟表現主要有三個方面。

第一，權力協作疲軟。食品安全監(jiān)管權力分布在不同的行政部門，每個行政部門都有其隸屬的行政組織機構，不同的行政機構之間關系錯綜復雜，有些下級行政部門受多個上級部門指揮，因此，權力系統內部各個子系統功能難以得到有效的發(fā)揮，甚至還出現功能紊亂的現象。為了解決這一問題，2004年成立了國家食品藥品監(jiān)督管理局，負責協調不同部委食品安全監(jiān)管職能，但是，國家食品藥品監(jiān)督管理局僅是副部級單位，現行行政體制副部級單位要難以協調比它高半級的部委;大部制改革過程中，協調權力轉由衛(wèi)生部行使，但衛(wèi)生部與其他部委也僅是平級關系，面對與其平級的各部委，其協調權力難免被視作為部門行為，協調權威還是難以有效發(fā)揮;2009年《中華人民共和國食品安全法》為解決這一困境，專門成立了國家食品安全委員會，進一步加強食品安全部際協調機制建設，采取“部門會商、聯合發(fā)文、應急集中辦公、現場督辦、邀請地方匯報等手段，建立了牽頭組織協調、及時分析研判形勢、提出工作思路和措施、由各部門依法依職責抓好落實的工作模式”，［13］加強部委之間、中央與地方之間的綜合協調。國家食品安全委員會的設立雖然解決了協調機構行政級別問題，由一位國務院副總理牽頭負責，其協調的權威性被提高了，但這只是解決了部分問題。(1)國家食品安全委員會主要是議事、決策機構，而執(zhí)行主要依靠各個部委，議行分開有可能導致決策難以得到實實在在的執(zhí)行;(2)現行國家食品安全委員會在具體協調過程、協作機制細化沒有明確，其協調能力發(fā)揮還存在障礙;(3)協調主要在環(huán)節(jié)內部進行，協調環(huán)節(jié)內部權力運行，對于環(huán)節(jié)之間如何協調，如何形成“無縫隙”“全程監(jiān)管”的監(jiān)管體系，保證各個環(huán)節(jié)之間權力運行通暢，排除監(jiān)管真空，還是存在較大的問題。正是這樣，提高協調機構權力級別可能還是難以取得預期效果，協調權力疲軟可能還將在較長的一段時間內存在。

第二，監(jiān)管標準不統一。“市場失靈”的現象難免存在，因此，運用“有形之手”對“無形之手”加以強制性的約束就是必須的。但是，依法行政要求政府“有形之手”發(fā)揮作用必須具有法律的依據，對于食品安全執(zhí)法而言，食品安全標準就是其執(zhí)法行為的前提，特別是多頭監(jiān)管的體制之下，食品安全監(jiān)管職能由多部門實現，如果監(jiān)管標準不統一，“政出多門，部門打架”的亂象難免會發(fā)生，必然導致不同部門集體行動困境。從食品衛(wèi)生標準立法歷程看，1979年《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》引入了“食品衛(wèi)生標準”，將其分為國標、部標、地標，1982年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》將食品衛(wèi)生標準制定權授予國家衛(wèi)生行政部門和省級人民政府，1988年《中華人民共和國標準法》將標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準四類。如研究者指出的那樣，“我國食品安全標準處于政出多門的狀態(tài)，農業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局分別負責制定食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準及食品質量標準，食品安全標準之間相互重復、相互沖突的現象非常突出。”［14］不同的標準導致了標準之間不統一，嚴重影響了食品安全監(jiān)管部門協作功能的發(fā)揮?！岸军S花菜事件”、水產品“孔雀石綠”問題等案例表明，不同部門標準紛亂現象在我國食品安全標準中確實存在，而食品安全監(jiān)管部門眾多，這就難免各按其標準行事，協作難以有效進行。2009年《中華人民共和國食品安全法》開始嘗試由衛(wèi)生行政部門將不同標準進行整合，但是，這項工作短時間還是難以完成。

第三，政府、公眾、社會組織協作機制不健全?！笆袌鍪ъ`”與“政府失靈”都有可能發(fā)生，因此，如何引入治理機制，吸納社會參與公共問題治理成為當前公共管理的一個熱門話題。當前我國食品生產總體水平較低，規(guī)?；?、集約化生產比重較低，全國食品生產企業(yè)多達40多萬家，而10人以下的不企業(yè)、小作坊占80%比重，［13］而且小企業(yè)、小作坊的存在對于解決我國就業(yè)問題是極為有益的，因此，相當長時期內食品生產行業(yè)這種現象肯定會繼續(xù)下去。這給政府監(jiān)管部門在人、財、物方面帶來極高的監(jiān)管成本，單純依靠政府監(jiān)管難免顯得力不從心。其次，政府與其他組織一樣，都有趨利的傾向，特別是監(jiān)管部門眾多，監(jiān)管界線模糊、監(jiān)管權責失衡的情況下，政府監(jiān)管部門如何缺乏必要的社會監(jiān)督，就有可能被企業(yè)“俘獲”，成為食品企業(yè)和食品生產利益集團不正當謀利的工具。盡管從立法層面而言，法律對政府、公眾、社會組織之間協作有過一些規(guī)定，但是，這些規(guī)定大多比較原則化、抽象化，具體操作層面看，當前食品安全監(jiān)管體制改革大多集中于強化部門監(jiān)管權力，強調監(jiān)管部門硬件建設，而對于充分發(fā)揮獨立的中介組織以及社會公眾力量建立覆蓋每個角落整體性治理體系探索不多，沒有形成制度化的政府、公眾、社會組織協作體系，也沒有有效的措施使社會力量與政府合作成為長期性、規(guī)范化的治理實踐。

三、政府監(jiān)管職能缺失的治理策略

通過上面分析，我們可以明確，當前我國政府食品安全監(jiān)管職能缺失根源在于體制設計上的“碎片化”，“碎片化”的根源又在于食品安全監(jiān)管制度建設的路徑依賴，因此，要打破路徑依賴的“鎖定效應”，讓食品安全監(jiān)管走出低效率的制度性困局，就必須借鑒西方整體性治理理論，樹立以公共利益為導向的治理理念，把合作的“跨界性”作為整體政府建設的核心內容，發(fā)揮地方政府核心作用和協調跨部門間的責任，以顧客和功能為基礎的組織重建為突破口，把跨部門績效管理和伙伴關系建設作為治理的主要工具，建立全面覆蓋、目標統一、功能協調、運作通暢的食品安全監(jiān)管整體性治理力量體系。

(一)樹立公共利益為導向的治理理念

整體性治理建立在工具理性與價值理性平衡的基礎之上，既強調效率的提升，又強調公共價值的實現。食品安全整體性治理首先要求政府回歸公共服務的角色，把公共利益作為監(jiān)管部門運作的根本目標，解決食品安全問題中公共服務精神缺失問題。

(1)政府公共角色的回歸。從社會契約論的角度而言，政府是人為創(chuàng)造的，人們創(chuàng)設政府的最根本的目標就是為了維護公共秩序，保護公民權利。因此，公共利益是政府存在的倫理依據。從政府創(chuàng)設的邏輯看，政府的本質是創(chuàng)造并分配公共利益的公共服務機構，但是，現實的角度看，政府不是一個抽象的存在，政府權力不可能自動運行，必須今年具體的組織與個人。具體行使政府權力的組織或個人可能因為自身利益需要而誤用公共權力，使其偏離公共利益的軌道。食品安全涉及社會公共生命健康安全，政府運用公共權力對食品安全市場行為進行監(jiān)管，為公眾提供食品安全保障，這是政府應當履行的公共責任?，F實之中所以出現監(jiān)管缺位、越位，“有利爭著管，無利相互推諉”的現象，最根本的原因就是監(jiān)管部門角色錯位，沒有切實履行公共權力應盡的義務。因此，如何通過制度化建設，如何轉變政府執(zhí)政理念，使政府從特殊利益的角色重新向公共服務機構角色回歸，這是食品安全整體性治的一個根本前提。

(2)提升食品監(jiān)管部門回應能力。如何實現善治，是當前公共管理的一個重大問題，食品安全也是如此。回就性是善治的一個根本特征，“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文”［15］，這是良好的食品監(jiān)管的一個基本要求。從政府與公眾關系看，政府作為公眾的受托者，及時回應公眾對公共產品與公共服務要求，這是政府應盡的責任。公眾作為食品消費者對食品安全應當享有不受侵害的權利，建立良好的反饋體制，公眾對食品安全信息及時、通暢傳達到食品安全監(jiān)管部門，相應職能部門及時對公眾要求進行回應，從而建構政府與公眾良性合作機構，提升政府滿足公眾食品安全服務能力，這是提高食品安全監(jiān)管的有效途徑。

(3)平衡多元化利益目標。食品既是非排他的公共產品，又是可產生利潤的消費商品，從生產到最終消費的一系列過程中不僅帶動各項產業(yè)的發(fā)展，也關系到人民群眾的生活質量和社會市場的穩(wěn)定繁榮。政府對食品安全監(jiān)管首要目標是食品安全，其次是社會經濟及市場的發(fā)展，最后是食品相關企業(yè)的正常獲利，三個目標分別代表公民—社會—市場的利益群體，雖然其實現目標的手段、內容和范圍不盡相同。面對不同目標及力量的博弈，政府不應當成為某一利益的借方人，而應當以公共利益為行動依據，對不同目標之間進行平衡，在維護公眾食品安全的前提下，調節(jié)食品企業(yè)、地方經濟利益以及公眾食品安全需求之間的內在張力，使其在公共利益與長遠利益之間保持動態(tài)的平衡。

(二)以跨界合作為手段建立無縫隙政府

現代科學技術的發(fā)展使得任何一個個體或部門都不可能擁有全部的知識與能力應對不斷發(fā)展的世界。強化分工，提升部門的專業(yè)能力，這是有效的公共管理前提。但部門權力分工以及管理專業(yè)技術化又有可能導致官僚體系權力碎片化問題，使得管理效率由于部門內耗而極大地降低。“整體性運行的目標之一就是設計能對一系列橫向無縫隙結合的問題作出反應的干預或相關的能力”［16］。以跨界合作為主要手段，加強食品生產、運輸、銷售、消費不同環(huán)節(jié)之間監(jiān)管權力整合，縫合不同環(huán)節(jié)的縫隙，建構政府內部之間、部門之間及社會監(jiān)管主體之間的協作網絡結構，建立無縫隙的監(jiān)管體系，這是食品安全整體性治理的最重要手段。

(1)強化不同層級權力與功能的對接，縫合中央權力與地方權力縫隙，建立整體治理網絡。中央與地方之間利益分歧與沖突是現實存在的，特別是分稅制以后，地立政府對地方經濟發(fā)展依賴性不斷增加。表現在食品安全監(jiān)管領域中就是中央政府強調食品安全，而地方政府則更關注地方經濟發(fā)展而帶來的財稅收入，由此可能引發(fā)政策執(zhí)行走樣，導致食品安全治理網絡內部中央權力與地方權力目標沖突，無法耦合。所以，加強中央政府食品安全監(jiān)管協調能力，提升中央政府權威，確保中央政府食品安全監(jiān)管目標可以在地方層級全面貫徹，那就要縫合不同層級部門權力，消除食品安全監(jiān)管方面縱向權力之間縫隙。

(2)加強同一區(qū)域內部不同職能部門協調及不同區(qū)域之間的橫向協調，縫合食品安全治理網絡橫向權力縫隙。食品安全是重大的民生問題，強化中央權威，消除縱向權力縫隙，那是食品安全目標得以實現的前提，但中央政府在面對食品安全監(jiān)管信息與成本成本問題解決還需要依靠地方政府及不同區(qū)域之間合作。從目前看，橫向權力網絡之間存在兩個方面的大問題，一是同一區(qū)域之間不同職能部門權力隸屬方式不一致，質檢、工商垂直管理，農業(yè)衛(wèi)生行政部門橫向管理;另一方面，平等區(qū)域之間在行政關系上并無隸屬關系。這就使得橫向協作遭遇權力困境，因此，如何理順食品安全監(jiān)管職能，如何創(chuàng)新區(qū)域政府協作機制，使得食品安全監(jiān)管權力橫向網絡相互耦合，消除橫向權力縫隙，確保綜合執(zhí)法、聯合執(zhí)法得到有效實施，這是一個必須解決的重大難題。

(3)完善公共服務機制，加強政府與社會合作，建構立體化、全覆蓋的治理網絡體系。單純依賴政府行政權力解決食品安全問題難免遭遇行政成本高昂、信息缺乏、技術不足的難題。第三部門、新聞媒體、自治組織以及公眾可以為食品安全提供技術、信息的補充，例如高校、科研部門在食品安全技術方面的優(yōu)勢，新聞媒體、公眾食品安全信息方面的優(yōu)勢等，這對于加強食品安全監(jiān)管力度，降低政府監(jiān)管成本都有極其重要的意義。因此，如何改進公共服務機制，使社會力量與政府監(jiān)管力量通過制度設計而相互配合，有助于完善食品安全監(jiān)管網絡體系。

(三)加強以地方政府為中心的協作網絡建設，夯實食品安全治理網絡基礎① 前面曾論及地方政府職能部門之間職能部門權力協調與整合問題，在此就不再重述。

地方政府對食品安全負總責是當前我國《食品安全法》的基本原則，地方政府在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著重要的作用，以至于食品安全整體性治網絡功能發(fā)揮有賴于網絡體系中每一個網格之間功能的發(fā)揮，否則治理網絡將會千瘡百孔，食品安全監(jiān)管將長期陷入效率低下的困境。

(1)加強食品安全監(jiān)管領域行政部責制度建設，強化地方政府食品安全監(jiān)管責任。地方政府是區(qū)域食品安全監(jiān)管的頭腦，也是區(qū)域食品安全監(jiān)管的心臟。只有地方食品安全監(jiān)管責任得以有效的落實，食品安全才有保障。為了防止地方政府規(guī)避食品安全監(jiān)管的機會主義風險，就必須加強食品安全的行政問責制度建設，讓問責之劍高懸于地方政府之頭頂，確保地方政府切實履行食品安全監(jiān)管責任。明確行政責任的主體，強化地方政府及相關職能部門一把手的行政責任追究，杜絕食品安全事件發(fā)生后只對主管副職或具體工作人員問責，從而導致問責不到位行政責任追究困境;提高行政問責制度的公開透明度，對于食品安全事件問責官員問責程序、問責后復出等問題保持公開透明，防止問責之板高高舉起，卻又輕輕落下，失去應有的約束效力;完善行政問責制度設計，將上級部門追責與公民追責結合起來，強化社會對地方政府的監(jiān)督、約束能力。只有作為食品安全治理網絡重要網格的地方政府食品安全監(jiān)管責任精神得到提升，整體性、網絡化的食品安全監(jiān)管體系治理功能才能得到有效的實現。

(2)提升地方政府網絡治理能力。由于我國食品生產規(guī)?；a業(yè)化生產程度較低，食品企業(yè)的“多、散、亂”現象將在相當長的時期內存在，沒有比較完善的治理網絡，各種監(jiān)管力量就難以發(fā)揮合力作用，解決復雜的高難度問題。長期以來行政體制建設過分依賴于行政職能部門權力優(yōu)化而忽視網絡治理能力建設，使得地方政府缺乏解決新時期面臨復雜公共問題的網絡治理能力，也缺乏建立區(qū)域網絡治理的配套制度。因此，在食品安全監(jiān)管領域，改革監(jiān)管機構的組織結構、優(yōu)化監(jiān)管資源配置模式、強化不同環(huán)節(jié)部門協作關系、完善監(jiān)管全程信息發(fā)布體制，重構區(qū)域內部治理網絡并在治理實踐中不斷提升地方政府治理能力建設，這是解決新時期食品安全問題的基本要求。

(3)加強區(qū)域內食品安全監(jiān)管伙伴關系建設?；锇殛P系指兩個或兩個以上的組織或機構分享共同議程協同工作，同時保持自身的目標及其活動獨立性。［16］伙伴關系作為整體性治理最重要的工具，是解決權力碎片化，加強部門之間聯系和整合的邏輯。工商、質檢、農業(yè)、衛(wèi)生行政部門各自具有不同的專業(yè)優(yōu)勢，因此，適度強調不同部門之間分工是必要的，但是分工制度的效率發(fā)揮卻依賴于部門之間伙伴協作關系。如何在政策與資源兩個最重要的核心要素方面對區(qū)域內部不同職能部門之間整合，加強建立在信息共享基礎之上的知識運用，消除部門之間政策沖突，改進部門之間資源共享機制，降低技術與職能分工的部門內在張力，形成以公民需求為導向，以公共利益為目標的新型合作伙伴關系，強化區(qū)域內部門合作機制，食品安全地方治理網絡功能發(fā)揮才有切實的保障。

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