社會公共安全預(yù)警信息發(fā)布研究＊

歐三任

（湖南警察學(xué)院 偵查系，湖南 長沙 410138）

社會快速變遷和發(fā)展使得人類社會已經(jīng)進(jìn)入一個“風(fēng)險”甚至是“高風(fēng)險”的社會，頻繁發(fā)生的社會公共安全問題直接降低了人們的幸福感和安全感。就其本質(zhì)而言，社會公共安全問題是社會安全風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的結(jié)果，具有不可知和不可控的特征。正如有學(xué)者所指出的，“雖然我們不能完全消除風(fēng)險，但是我們可以預(yù)測風(fēng)險，降低和減少風(fēng)險造成的損失”［1］。因之，建立完善的公共安全問題監(jiān)測與信息預(yù)警機制是現(xiàn)代社會公共管理的重要內(nèi)容，如何發(fā)布公共安全預(yù)警信息順理成章地成為現(xiàn)代社會管理創(chuàng)新的重要議題。要申明的是，本文所指稱的公共安全問題包括政治安全（即公民享有的憲法保障的公民自由，免受公共權(quán)力侵害的安全問題）、人身財產(chǎn)安全、社會安全、生態(tài)環(huán)境安全等對社會、民眾有著普遍威脅的安全問題。公共安全信息預(yù)警則是針對上述公共安全問題所發(fā)布的有關(guān)警示、告示。對于“突發(fā)事件”或“危機事件”等重大公共安全問題的預(yù)警信息發(fā)布非本文研究對象。

一、現(xiàn)代社會公共安全問題的特點

風(fēng)險社會背景下我國公共安全事件呈現(xiàn)出以下特點。

（一）多發(fā)性

我國現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化、信息化、全球化齊頭并進(jìn)，社會體制快速轉(zhuǎn)軌，社會結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，導(dǎo)致我國社會公共安全問題呈現(xiàn)多發(fā)并舉之勢。失業(yè)、社會分化、犯罪、社會不安和社會公害成為社會轉(zhuǎn)型的基本代價［2］。投射在社會現(xiàn)實中就是社會公共安全問題頻仍，連“人類的想象力也不為之所措”［3］。環(huán)境與生態(tài)問題、安全生產(chǎn)事故、食品藥品安全問題、公共衛(wèi)生與傳染性疾病、犯罪乃至于嚴(yán)重威脅公共安全的暴力性犯罪等眾多社會公共安全問題幾乎無時無刻、無處不在地牽動著每一個公民的敏感神經(jīng)。一波未平一波又起，“禽流感”、“地溝油”、“有毒膠囊”等事件成為社會公共安全問題的標(biāo)簽。公共安全事件多發(fā)性特點決定了社會公共安全信息預(yù)警服務(wù)必須面向社會大眾，面向風(fēng)險抵抗最乏力的普通大眾。

（二）關(guān)聯(lián)性

由于我國社會現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化、信息化、全球化以及社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌等社會變遷疊加在一起，相比西方社會，我國現(xiàn)代化進(jìn)程的時間和空間彈性被大大壓縮，由此導(dǎo)致各種社會公共安全問題不僅同時大面積爆發(fā)，而且相互關(guān)聯(lián)性特征突出。它既表現(xiàn)為階層分化、制度轉(zhuǎn)軌等導(dǎo)致的公共安全問題與人為制造的公共安全問題（如生態(tài)環(huán)境惡化、食品藥品不安全、犯罪等）交織在一起，也表現(xiàn)為傳統(tǒng)的社會公共安全問題與非傳統(tǒng)的社會公共安全問題相互影響。誘發(fā)社會公共安全問題的因素錯綜復(fù)雜，各種因素相互作用，失業(yè)、社會不安、社會分化與犯罪在一定程度相互影響，諸多社會公共安全問題共生共發(fā)，甚至導(dǎo)致局部地區(qū)社會秩序失序。社會公共安全問題的這一特征告訴我們，作為社會個體而言，僅僅依賴自身抵抗這種誘發(fā)原因極為復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性極強的公共安全問題幾乎是不可能的，減少社會公共安全風(fēng)險危害的根本之道在于政府及時提供完善的社會預(yù)警信息服務(wù)。

（三）彌漫性

現(xiàn)代社會公共安全問題的彌漫性特征表現(xiàn)在兩個方面。一是現(xiàn)代社會安全問題一旦發(fā)生，其社會危害性有快速向四周擴散、彌漫的趨勢。風(fēng)險社會語境中，人們對于公共安全問題的恐懼以及本能的自我防護(hù)意識，使得公共安全問題往往異化為謠言快速彌漫，即便是傳統(tǒng)的口耳相傳也能產(chǎn)生令人難以置信的效果，其傳播的速度一點也不亞于現(xiàn)代化的傳播手段。如2003年有關(guān)“非典”的謠言只用了四天的時間便傳遍大江南北［4］，“非典”恐懼性陰影迅速籠罩全國，造成了多地生產(chǎn)生活失序。二是公共安全風(fēng)險或是公共安全危機的產(chǎn)生、發(fā)展以及對人類社會形成實際危害都有一個階段性發(fā)展和向四周逐步彌漫的過程。任何社會公共安全問題都是在特定社會的“胚胎”里孕育出來的，有著自身的發(fā)展規(guī)律和生成邏輯，并逐步向外界釋放它的危害性。這就為我們監(jiān)測和預(yù)警公共安全風(fēng)險提供了條件。重中之重的是，我們要有能力去把握公共安全問題危害彌漫的過程，要有一套科學(xué)的預(yù)警信息監(jiān)測與發(fā)布機制。

（四）隱蔽性

在風(fēng)險學(xué)看來，風(fēng)險是前期形態(tài)，危機是后期表現(xiàn)。公共安全問題或危機不過是現(xiàn)代社會風(fēng)險釋放在社會層面的一種結(jié)果狀態(tài)。吉登斯將社會風(fēng)險區(qū)分為外部風(fēng)險和人為風(fēng)險兩種類型［5］：外部風(fēng)險是傳統(tǒng)或自然的不變性和固定性所帶來的風(fēng)險；人為制造的風(fēng)險則是人類社會不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險。時至今日，人為風(fēng)險引發(fā)的公共安全事件已經(jīng)牢牢占據(jù)著社會公共安全事件的主導(dǎo)地位。這種由知識進(jìn)步而產(chǎn)生的社會風(fēng)險，其監(jiān)測與識別理所當(dāng)然需要專業(yè)化人才才能實現(xiàn)。對缺乏專業(yè)知識的普通民眾來說，總是在不知不覺中就輕易滑向了風(fēng)險的威脅中，危害的隱蔽性不言而喻。如金融安全、信息安全以及與高科技相關(guān)的食品安全等問題，對普通民眾而言倘若沒有了職能部門的及時預(yù)警，“束手就擒”就成為唯一的選擇。尤其是，現(xiàn)代社會中一部分人為一己之私利而處心積慮地利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有目的地制造社會風(fēng)險，相應(yīng)的社會公共安全危機便會無聲息地蟄伏于社會中，一旦遇到侵害對象，危害便會極其隱蔽地加害于被害者?，F(xiàn)代社會公共安全問題隱蔽性特征告訴我們，防范和減少現(xiàn)代社會公共安全問題必須依賴于職能部門的科學(xué)揭示和提前警示，公共安全預(yù)警信息的提供和發(fā)布必須走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化。

二、社會公共安全預(yù)警信息發(fā)布要求

社會公共安全問題的特點決定了公共安全預(yù)警信息的發(fā)布具有自身的特殊要求。

（一）公共安全預(yù)警信息發(fā)布必須是集約性的

由公共安全危機（事件）的多發(fā)性和關(guān)聯(lián)性特點可知，現(xiàn)代社會中民眾面臨的并不是來自于單一的某一個或某一類特定的社會公共安全風(fēng)險，在其生產(chǎn)生活及其他的社會活動中，會遭遇各種不期而遇的公共安全風(fēng)險，這種情形幾乎發(fā)生在每一個現(xiàn)代公民的身上。這就決定了公眾對于公共安全預(yù)警信息的需求是復(fù)合性、多樣性和綜合性的［6－7］。由于人為制造的社會風(fēng)險與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展息息相關(guān)，再加上現(xiàn)代社會風(fēng)險具有盤根錯節(jié)的關(guān)聯(lián)性，使得識別和規(guī)避風(fēng)險的技術(shù)和知識都趨向于復(fù)雜化、綜合化、多樣化。從社會管理的角度看，這些信息分屬于不同的公共管理領(lǐng)域和相應(yīng)的管理機構(gòu)。從主觀上而言，現(xiàn)代社會條件下，經(jīng)濟社會的發(fā)展為人們更廣泛、更深入的社會參與提供了優(yōu)良條件。相對于傳統(tǒng)社會，現(xiàn)代社會人類活動領(lǐng)域不斷拓寬，生產(chǎn)生活趨向于多樣化、豐富化，人們遭遇社會公共安全風(fēng)險的質(zhì)和量都是傳統(tǒng)社會無可比擬的。社會發(fā)展的客觀方面與人類自身活動的主觀方面都表明，現(xiàn)代社會人們對公共預(yù)警信息需求的綜合性特征，滿足這種綜合性信息需求最佳的方式莫過于實現(xiàn)公共預(yù)警信息的集約性服務(wù)。具體而言，就是要求公眾所需要的來自于不同領(lǐng)域和行業(yè)的社會公共安全預(yù)警信息，能夠在一個平臺內(nèi)集中、匯聚，從而實現(xiàn)預(yù)警信息的“一站式”查詢，而不是目前分散于不同的公共管理機構(gòu)，各自為政的發(fā)布模式。

（二）公共安全預(yù)警信息發(fā)布必須是及時性的

公共安全信息預(yù)警的目的就是將公共安全領(lǐng)域潛在的或是可能的不確定性風(fēng)險對公眾進(jìn)行警示或告知，以便公眾選擇安全的行為方式，從而規(guī)避風(fēng)險，減少損失。因此，公共安全信息預(yù)警目標(biāo)決定了預(yù)警信息的發(fā)布必須及時。從性質(zhì)上看，公共安全信息預(yù)警發(fā)布屬于公共安全風(fēng)險管理的一部分。不過這種風(fēng)險管理針對的不是突發(fā)事件（或危機事件），而是一種以“平均分配”方式持續(xù)指向普通民眾的平常式的公共安全風(fēng)險。由于涉及面廣，影響范圍大，公共安全預(yù)警信息發(fā)布的及時性尤為重要。一般意義上“及時性”可以理解為風(fēng)險一旦潛在或是具有某種可能性就要迅速發(fā)布預(yù)警信息，但根據(jù)公共安全風(fēng)險性質(zhì)的不同，對“及時性”應(yīng)當(dāng)有兩個不同層面的理解。一是對于可能存在的公共安全問題，及時性需要作“超前”的理解，即公共安全預(yù)警信息需要針對風(fēng)險特征在時間上提前告知、警示大眾，以規(guī)避風(fēng)險轉(zhuǎn)化實際的危害。如自然災(zāi)害的提前預(yù)報。二是對已經(jīng)存在的危害可能彌漫的公共安全事件預(yù)警，“及時性”則是屬于“第一時間”的理解。即在第一時間內(nèi)將已經(jīng)存在的社會公共安全事件就其性質(zhì)、特點、危害以及規(guī)避方法等信息告知民眾，以起到警示或提醒的作用。如公安機關(guān)對新型犯罪案件的預(yù)警、食品藥品管理機關(guān)就有毒食品藥品的警示、質(zhì)監(jiān)部門就假冒偽劣產(chǎn)品的警示以及旅游管理機構(gòu)就旅游消費陷阱發(fā)布的預(yù)警信息等?！暗谝粫r間”發(fā)布預(yù)警信息的目的在于將已然發(fā)生的公共安全事件以最快速度讓民眾知悉，通過民眾的正確的行為選擇將公共安全事件控制在一定范圍，避免大范圍彌漫以致形成大面積的危害。

（三）公共安全預(yù)警信息發(fā)布必須是科學(xué)的

公共安全預(yù)警信息發(fā)布的科學(xué)性主要指涉信息內(nèi)容與表述方式兩個方面。公共安全信息除了涉及氣象、公安、民政、國土資源、交通、鐵道、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、旅游、安全監(jiān)管、林業(yè)、民航、海洋等政府行政管理機構(gòu)外，還涉及行使公共管理職能的其他相關(guān)部門，如消費者協(xié)會等?，F(xiàn)行的由各個公共管理機構(gòu)自行發(fā)布公共安全預(yù)警信息的運行模式，使得公共安全預(yù)警信息在語言表述上帶有十分明顯的行業(yè)化色彩，內(nèi)容也因為各個部門的自行決定而呈現(xiàn)出較大差異。因此，公共安全預(yù)警信息的發(fā)布在內(nèi)容上必須完備，要素齊全。在制作和加工預(yù)警信息時必須將風(fēng)險的內(nèi)容、表現(xiàn)形式、發(fā)布對象、識別技巧、規(guī)避方法以及轉(zhuǎn)化為公共安全事件后救濟的途徑進(jìn)行較為詳細(xì)的介紹和說明。對已經(jīng)發(fā)生并可能對公眾造成普遍威脅的風(fēng)險必要時應(yīng)當(dāng)附加案例予以說明，如當(dāng)前的電信詐騙案件。在表現(xiàn)形式上公共安全預(yù)警信息必須充分考慮發(fā)布所指向的受眾對象，要按照受眾易于理解和接收的原則決定發(fā)布形式。正如專家所指出的：“從百姓關(guān)心的角度，用百姓看得懂、人性化的表述方式及時發(fā)布信息?！保?］不能使用行業(yè)化、專業(yè)化程度很高、百姓不易理解的術(shù)語進(jìn)行表述。為達(dá)到預(yù)警信息廣而告之的目的，可以借用現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式，如制作成圖片或是短小的視頻文件進(jìn)行發(fā)布。

（四）公共安全預(yù)警信息發(fā)布必須是規(guī)范性的

公共安全預(yù)警信息發(fā)布的規(guī)范性，主要是指從法律層面對公共安全預(yù)警信息運行機制和發(fā)布程序進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)代社會公共安全問題的多發(fā)性、關(guān)聯(lián)性特征決定了預(yù)警信息涉及的領(lǐng)域廣泛，涉及的部門眾多，特別是對市場特定的瑕疵產(chǎn)品或是有害（毒）產(chǎn)品進(jìn)行預(yù)警還涉及企業(yè)的利益，因此，必須從預(yù)警信息發(fā)布的主體、格式、程序、范圍等方面進(jìn)行法律上的規(guī)范。此外，預(yù)警信息如若實現(xiàn)集約性發(fā)布，還涉及到眾多部門預(yù)警信息流程機制和各個相關(guān)部門公共安全信息預(yù)警義務(wù)、責(zé)任的法律規(guī)范等。

三、當(dāng)前公共安全預(yù)警信息發(fā)布之不足

當(dāng)前，我國公共安全預(yù)警信息所存在的諸多不足，嚴(yán)重制約了預(yù)警信息社會功能的實現(xiàn)。其不足主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）各自為政，缺乏集約

我國公共安全預(yù)警信息發(fā)布的現(xiàn)行模式是以其主管的行政管理機構(gòu)和相關(guān)的行業(yè)機構(gòu)為主體，實行各機構(gòu)、各行業(yè)自行發(fā)布的模式。如公安機關(guān)發(fā)布有關(guān)治安犯罪預(yù)警信息，食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布有關(guān)食品藥品安全預(yù)警信息，質(zhì)量檢查監(jiān)督局發(fā)布有關(guān)商品質(zhì)量安全預(yù)警信息，衛(wèi)生管理部門發(fā)布公共衛(wèi)生安全預(yù)警信息。除此之外，消費者協(xié)會、檢疫檢驗局、交通管理部門、氣象局、自來水公司等都各自發(fā)布自己所管轄業(yè)務(wù)內(nèi)的涉及公共安全的預(yù)警信息。這種依托行業(yè)和主管部門的社會公共安全預(yù)警信息發(fā)布機制條塊分割、各自為政的缺點十分明顯，客觀上造成了公共安全預(yù)警信息的分散，給民眾查詢和知悉帶來了困難。各個行業(yè)和機構(gòu)從自身條件出發(fā)，導(dǎo)致公共安全預(yù)警信息發(fā)布的方式和途徑大為不同。由于現(xiàn)代社會民眾對公共安全預(yù)警信息的需求是多樣性的，在現(xiàn)有的預(yù)警信息管理體制和發(fā)布機制下，民眾不得不忙碌地“奔波”于各個管理機構(gòu)和信息發(fā)布平臺才可能獲得自己所需求的相關(guān)信息。顯然，這并不是容易實現(xiàn)的目標(biāo)，這就大大抑制了民眾預(yù)警信息查詢的積極性，公共安全預(yù)警信息的社會效用也大打折扣。

（二）內(nèi)容簡單，手段單一

盡管公共安全預(yù)警信息發(fā)布是由各個部門分別發(fā)布，但幾乎無一例外的是，各個部門幾乎不約而同地采取了通過部門門戶網(wǎng)站公開發(fā)布的形式，并且內(nèi)容簡單而膚淺，缺乏對預(yù)警信息深入的分析，缺乏針對民眾需求的個性化服務(wù)，甚至在內(nèi)容上還與其他管理信息混雜在一起，讓民眾難以直接查詢到有關(guān)的安全預(yù)警信息。如信息公開發(fā)布平臺發(fā)布的公共安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、質(zhì)量監(jiān)督等有關(guān)預(yù)警信息與相關(guān)的管理信息、消息以及新聞雜合在一起；且大部分公共安全預(yù)警信息發(fā)布內(nèi)容簡單，有的甚至只提供了語焉不詳?shù)母爬ㄐ孕畔?。至于所預(yù)警的社會風(fēng)險具有什么樣的內(nèi)外特征，如何識別以及如何判斷，如何尋求救濟途徑等重要信息，常常被有意或無意地忽略。

（三）發(fā)布隨意，缺乏統(tǒng)一

目前，我國公共預(yù)警信息的發(fā)布缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和程序要求。雖然從國家層面到地方層面針對特定領(lǐng)域也制定過預(yù)警信息發(fā)布的要求規(guī)定①如從國務(wù)院到各省市都制定了氣象災(zāi)害信息發(fā)布的具體辦法。，但整體上公共安全預(yù)警信息從形成到最后發(fā)布，缺乏一套專業(yè)化的處理模式，顯得較為隨意。這是當(dāng)前公共安全預(yù)警信息發(fā)布領(lǐng)域普遍存在的通病。公共安全預(yù)警信息是事關(guān)民眾生產(chǎn)生活、生命財產(chǎn)安全的重要告示性、警示性信息，對社會影響甚大。一方面，公共安全預(yù)警性信息一旦發(fā)布，將成為民眾社會行為參與的參照標(biāo)桿。社會公共安全預(yù)警信息沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，容易造成信息發(fā)布或是權(quán)威性不夠，或是程序不當(dāng)，甚至內(nèi)容失真，預(yù)警信息難以起到預(yù)警的效果，一些預(yù)警信息甚至成為部門或行業(yè)內(nèi)的“口袋信息”、“內(nèi)部信息”。另一方面，公共預(yù)警信息發(fā)布缺乏嚴(yán)格程序，什么樣的機構(gòu)具有預(yù)警信息發(fā)布權(quán)力，經(jīng)過哪些程序進(jìn)行審查把關(guān)，仍然還是空白。這種情形往往導(dǎo)致預(yù)警信息發(fā)布機制混亂甚至引發(fā)糾紛，可能直接損害信息發(fā)布指向的第三方（相關(guān)企業(yè)）的利益②2009年11月24日?？谑泄ど叹职l(fā)布第8號“消費警示”稱，農(nóng)夫山泉廣東萬綠湖有限公司生產(chǎn)的30%混合果蔬、水溶C100西柚汁飲料、統(tǒng)一企業(yè)（中國）投資有限公司生產(chǎn)的蜜桃多汁總砷超標(biāo)。導(dǎo)致農(nóng)夫山泉經(jīng)濟損失約為銷售額的20%至30%，預(yù)估損失超過10億。后經(jīng)復(fù)檢農(nóng)夫山泉產(chǎn)品合格，海口市工商局相關(guān)責(zé)任人受到行政處分（參見：胡笑紅.部分飲料被曝含“毒”，農(nóng)夫山泉統(tǒng)一齊喊冤.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009—11/28/content＿12552959.htm/2011－12－15）。。公共安全預(yù)警信息若采用集約發(fā)布的模式，如何設(shè)置統(tǒng)一發(fā)布主體，它與分屬于各部門、各領(lǐng)域的公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作如何銜接和規(guī)范，這些工作都需要逐步規(guī)范和統(tǒng)一。

（四）規(guī)制模糊，缺乏法律支撐

除了突發(fā)事件和應(yīng)急事件預(yù)警信息發(fā)布外，我國現(xiàn)有的法律規(guī)范并未旗幟鮮明地對公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作進(jìn)行規(guī)范，這極大地限制了我國公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作的發(fā)展。一是我國法律沒有明確賦予公共管理機構(gòu)公共安全預(yù)警信息發(fā)布的法定職責(zé)和義務(wù)。從社會管理角度而言，公共安全預(yù)警信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)是公共管理機構(gòu)社會管理和社會秩序維護(hù)的題中之義。因此，對于負(fù)有公共安全管理職責(zé)的機構(gòu)、部門、行業(yè)應(yīng)當(dāng)具有及時向民眾發(fā)布公共安全預(yù)警信息的法定職責(zé)和義務(wù)。在日常工作中加強對現(xiàn)實存在的抑或是潛在的公共安全風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)、捕捉，及時研究風(fēng)險的特征、危害以及規(guī)避風(fēng)險的方法，應(yīng)當(dāng)成為公共安全管理機構(gòu)、部門重要的日常性工作。現(xiàn)有的法律對公共管理部門安全預(yù)警信息發(fā)布工作規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏實施規(guī)范，使得公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作，在實踐中成為公共管理機構(gòu)可以自由選擇的義務(wù)，即做與不做、做多做少由公共管理機構(gòu)自己說了算。二是公共安全預(yù)警信息發(fā)布形式（格式）在法律上缺乏規(guī)范。不同領(lǐng)域和行業(yè)的公共安全預(yù)警信息采取什么形式（格式），在法律上應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)范。這樣既避免了法律糾紛，又有利于增加預(yù)警信息的權(quán)威性、公信力。實際工作中，警方提示、消費提示、消費警示等尚未規(guī)范的發(fā)布形式（格式），消解了公共安全預(yù)警信息在民眾中的信任度。三是公共安全預(yù)警信息發(fā)布主體我國也沒有在法律上予以規(guī)范。即哪些機構(gòu)具有發(fā)布預(yù)警信息主體資格，以及發(fā)布主體的級別與發(fā)布權(quán)限如何設(shè)置等問題法律并未予以明確，實際中常導(dǎo)致發(fā)布主體相互沖突①作者認(rèn)為，按《食品安全法》的規(guī)定，食品安全風(fēng)險警示信息的發(fā)布權(quán)屬于衛(wèi)生行政部門。可現(xiàn)實中工商部門也多有發(fā)布類似的消費警示信息，在發(fā)布的主體上也比較混亂。同時，現(xiàn)行法律對食品安全風(fēng)險警示信息發(fā)布的級別沒有作出限定，包括縣一級在內(nèi)的各級衛(wèi)生行政部門都有權(quán)發(fā)布警示信息（參見：陳鳳英.農(nóng)夫山泉有點“冤”背后的制度缺陷.http：//news.sina.com.cn/c/2010－01－07/071816892321s.shtml/2011－12－25）。。

四、公共安全預(yù)警信息發(fā)布機制的完善

依據(jù)目前我國公共安全預(yù)警信息發(fā)布存在的缺陷和我國社會轉(zhuǎn)型時期公共安全預(yù)警信息發(fā)布要求，科學(xué)重構(gòu)我國公共安全預(yù)警信息發(fā)布機制迫在眉睫。

（一）建立集約式的公共安全預(yù)警信息發(fā)布平臺

既然集約發(fā)布是公共安全預(yù)警信息發(fā)布的基本要求，那么接下來的工作就是考慮如何建立這個集約發(fā)布平臺了。顯然，集約發(fā)布的關(guān)鍵在于尋找一個合適的支點。從我國現(xiàn)有的眾多公共管理部門、機構(gòu)來看，我們認(rèn)為公共安全預(yù)警信息發(fā)布，以公安機關(guān)為支點建設(shè)平臺再合適不過了。也即以治安預(yù)警情報為核心，打造公共安全預(yù)警信息集約發(fā)布平臺。作如是考慮主要基于以下幾方面的原因：首先，公安機關(guān)治安預(yù)警信息發(fā)布是公共安全信息預(yù)警發(fā)布最為重要的組成部分。由于我國正處于由小康向中等發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)型的重要時期，也是刑事治安案件的高發(fā)期，嚴(yán)峻的治安形勢對公共安全造成了極大威脅，治安預(yù)警信息成為當(dāng)前公共安全預(yù)警信息中最重要的、也是民眾日常最為關(guān)注的信息。因此，以治安預(yù)警信息為支點建立公共安全預(yù)警信息集約發(fā)布平臺，不僅有利于進(jìn)一步發(fā)揮治安預(yù)警信息的社會效應(yīng)，更有助于以治安預(yù)警信息帶動其他公共安全預(yù)警信息的社會效用的正常發(fā)揮。其次，治安預(yù)警信息工作有著相對成熟的信息研判以及發(fā)布機制。情報信息工作是公安機關(guān)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，公安情報信息工作有著相對于其他公共管理部門情報信息更為成熟的工作機制、業(yè)務(wù)處理流程以及專門的情報信息處理人才，因此可以發(fā)揮公安情報的優(yōu)勢，將治安預(yù)警信息處置擴大拓展為以治安預(yù)警信息為支點，充分容納其他公共安全預(yù)警信息的專門性預(yù)警信息處置工作，形成公共安全預(yù)警信息發(fā)布的集約化，提升公共安全預(yù)警信息整體社會服務(wù)能力。最后，治安預(yù)警信息發(fā)布已為民眾所熟悉和廣為知曉。說到底，為民眾知曉才是公共安全預(yù)警信息發(fā)布的根本。因為治安預(yù)警信息已為社會、民眾廣泛知曉，所以以治安預(yù)警信息為支點，建構(gòu)公共安全預(yù)警信息處置和發(fā)布平臺，也是最經(jīng)濟的，在社會效果上也最為可靠。

（二）加強公共安全預(yù)警信息發(fā)布的法制規(guī)范

公共安全預(yù)警信息是一種無償提供給社會公眾的公益性信息。為公共安全預(yù)警信息發(fā)布提供法律支撐，有利于促進(jìn)公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作自身的規(guī)范化，更有利于消除實踐中公共安全信息發(fā)布工作的制度障礙。當(dāng)務(wù)之急是作好以下幾方面的工作：一是要在法律上界定好公共安全預(yù)警信息的性質(zhì)、公共安全預(yù)警信息所涵蓋的領(lǐng)域。公共安全預(yù)警信息雖然具有公益屬性，但其發(fā)布的形式（格式）和內(nèi)容處置不當(dāng)，便可能產(chǎn)生損害第三方利益的法律糾紛，這種情形往往會影響公共安全預(yù)警信息發(fā)布的權(quán)威性和公信力，重要的是它使得公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作陷入了“合法性”的論爭漩渦中。為了既避免公共安全預(yù)警信息發(fā)布在法律上引發(fā)紛爭，又突出安全預(yù)警信息發(fā)布的公益性質(zhì)，我們可以借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，將此前公共安全預(yù)警信息統(tǒng)稱為“公共警告”［9］，建立以公安情報為中心的公共安全預(yù)警信息發(fā)布平臺，進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)布，在法律上賦予其足夠的權(quán)威性、合法性。二是制定、出臺專門的法律規(guī)范，賦予公共管理職能部門公共安全預(yù)警信息發(fā)布的義務(wù)和職責(zé)。即通過制定相關(guān)的法律規(guī)范，從法制層面明確公共管理機構(gòu)公共安全預(yù)警信息監(jiān)測和提供的義務(wù)，明確公共安全預(yù)警信息發(fā)布的主體和級別，改變我國公共安全預(yù)警信息由各個公共管理部門自行決定發(fā)布與不發(fā)布、以什么方式發(fā)布、發(fā)布包括何種要素等混亂狀態(tài)，從而使公共安全預(yù)警信息發(fā)布工作走上規(guī)范化，具有更明確的可操作性。三是從法律上規(guī)范公共安全預(yù)警信息發(fā)布的程序。即從信息流程和公共管理流程來設(shè)計公共安全預(yù)警信息在各個公共管理機構(gòu)縱向和橫向之間流動的方向和程序，規(guī)范公共安全預(yù)警信息來源、研究、傳遞、發(fā)布審核的相關(guān)工作程序，設(shè)計好公共安全預(yù)警信息發(fā)布的形式、內(nèi)容，以及發(fā)布媒介的選擇等。

（三）建立以公安機關(guān)為紐帶的預(yù)警信息聯(lián)動處理機制

既然我們選擇以治安預(yù)警信息為支點構(gòu)建公共安全預(yù)警信息集約發(fā)布機制，那么就必須建立以公安機關(guān)為紐帶的公共安全預(yù)警信息多部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)處理機制，后者是前者的前提。從專業(yè)化的情報信息處置流程看，建立以公安機關(guān)為紐帶的公共安全預(yù)警信息聯(lián)動處理機制應(yīng)該包含以下內(nèi)容：一是建立負(fù)有公共安全預(yù)警信息發(fā)布職責(zé)的機構(gòu)與公安機關(guān)之間的預(yù)警信息提供與共享的工作協(xié)作機制。即負(fù)有公共安全預(yù)警信息發(fā)布職責(zé)的公共管理機關(guān)是公安機關(guān)集約發(fā)布預(yù)警信息的信息來源，除開治安預(yù)警信息外，其他預(yù)警信息則有賴于相關(guān)部門和機構(gòu)的及時供給。二是負(fù)有公共安全預(yù)警信息發(fā)布義務(wù)的公共管理機構(gòu)內(nèi)部，亦應(yīng)當(dāng)形成一套預(yù)警信息發(fā)現(xiàn)、生成、研究、整理、傳遞的信息工作機制?，F(xiàn)代社會風(fēng)險頻仍，及時對社會進(jìn)行預(yù)警，遏制社會風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危害已經(jīng)成為社會管理的重要任務(wù)。在此前提下，公共管理機構(gòu)內(nèi)部形成一套預(yù)警信息處理機制十分必要。預(yù)警信息發(fā)布要求相關(guān)部門在工作中要有敏銳的信息發(fā)現(xiàn)能力，能夠拓寬各自領(lǐng)域公共安全預(yù)警信息來源，及時通過相關(guān)信息研判，判定安全風(fēng)險存在的可能性、危害性，從而快速整理和傳遞給集約信息平臺進(jìn)行發(fā)布。顯然，這項工作的完成需要專業(yè)化的預(yù)警信息工作機制。三是建立公安機關(guān)和負(fù)有公共安全信息發(fā)布義務(wù)的管理機關(guān)之間的預(yù)警信息發(fā)布雙向反饋機制。即公安機關(guān)將有關(guān)公共安全預(yù)警信息發(fā)布后，就發(fā)布的效果及時向有關(guān)的預(yù)警信息提供者進(jìn)行反饋。公共安全預(yù)警信息發(fā)布后所產(chǎn)生的社會效應(yīng)，只能由相關(guān)的公共管理機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測和評定，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將預(yù)警信息的社會效應(yīng)監(jiān)測情況，向公安機關(guān)、公共安全預(yù)警信息發(fā)布中心及時反饋，以促進(jìn)預(yù)警信息發(fā)布工作的改善提高。

（四）完善公共安全預(yù)警信息發(fā)布渠道

信息化背景下，得益于現(xiàn)代傳播媒體的多樣化，公共安全預(yù)警信息發(fā)布才有了更多的選擇渠道。但是，以公共安全預(yù)警信息傳播的社會實際效果計議，預(yù)警信息的發(fā)布最好選擇多樣化的媒體進(jìn)行多途徑發(fā)布。一是通過設(shè)立專門的公共安全預(yù)警信息發(fā)布平臺（網(wǎng)站）進(jìn)行發(fā)布。即以治安預(yù)警信息為支點建立公共安全預(yù)警信息發(fā)布平臺，并將這個平臺與各個公共管理機構(gòu)的門戶網(wǎng)站進(jìn)行有效鏈接。二是緊急的可能對社會、民眾直接產(chǎn)生現(xiàn)實危害的預(yù)警信息，不僅要通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺直接發(fā)布，還需要通過手機短信、廣播、報紙等現(xiàn)代和傳統(tǒng)的媒體進(jìn)行發(fā)布。三是要廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)平臺進(jìn)行發(fā)布。由于公共安全預(yù)警信息事關(guān)民眾切身利益，實現(xiàn)預(yù)警信息多樣化發(fā)布，將預(yù)警信息直接送進(jìn)社區(qū)、家庭是發(fā)揮預(yù)警信息社會效益的最佳途徑。因此，可以通過社區(qū)網(wǎng)站、社區(qū)其他網(wǎng)絡(luò)平臺與預(yù)警信息集約發(fā)布平臺連接，創(chuàng)設(shè)多途徑的發(fā)布形式。四是定期編制相關(guān)預(yù)警信息手冊。由公共安全預(yù)警信息發(fā)布中心定期編制預(yù)警信息手冊，向社區(qū)和民眾發(fā)放，讓公共安全預(yù)警信息進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭，使預(yù)警信息直接送達(dá)民眾手中。五是要賦予媒體傳統(tǒng)公共預(yù)警信息的義務(wù)。這里所指的媒體既包括報紙、電臺、電視等傳統(tǒng)媒體，也包括手機等現(xiàn)代化媒體。

［1］ 徐勇，項繼權(quán).我們已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險社會［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2008（5）：1.

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［8］ 黃慶華.政府信息發(fā)布方式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新［J］.今日中國論壇，2011（4）：67.

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