逆民營(yíng)化背景下關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)提供方式的若干思考

譚新雨　甄旭雷

摘 要：近年來(lái)在我國(guó)公共服務(wù)提供的過(guò)程中出現(xiàn)了若干難題，而西方逆民營(yíng)化趨勢(shì)呈現(xiàn)出了逆民營(yíng)化發(fā)展的新取向，因此，我們可以將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)在要求作為東西方共同邏輯支點(diǎn)，采取動(dòng)態(tài)選擇服務(wù)提供方式、強(qiáng)化政府責(zé)任、多方提供服務(wù)、推動(dòng)公共服務(wù)均等化、建立協(xié)調(diào)機(jī)制等有效舉措。

關(guān)鍵詞：逆民營(yíng)化；公共服務(wù)；公共服務(wù)均等化

中圖分類號(hào)：D623 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）03-0011-02

一、國(guó)外逆民營(yíng)化概述

（一）逆民營(yíng)化理論

逆民營(yíng)化是指公共部門（政府）將承包給私營(yíng)部門的公共服務(wù)收歸公共部門（政府）所有，并重新由政府提供的過(guò)程[1]。在20世紀(jì)90年代中期以后，政府公共服務(wù)的提供方式朝著逆民營(yíng)化方向發(fā)展，這種逆民營(yíng)化趨勢(shì)的發(fā)展反映了政府公共服務(wù)模式的劇變，也表明了新公共管理改革進(jìn)入了新的歷史階段。

（二）國(guó)外逆民營(yíng)化現(xiàn)象

美國(guó)最著名的例子是9·11事件之后，美國(guó)將28000名機(jī)場(chǎng)安全人員從私人承包商那里轉(zhuǎn)到聯(lián)邦系統(tǒng)[2]。在新西蘭，私有化后12年的新西蘭航空公司被重新收為國(guó)有[3]154-157。另外，加拿大的民營(yíng)化也出現(xiàn)了逆民營(yíng)化趨勢(shì)。玻利維亞爭(zhēng)取社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)總統(tǒng)候選人埃沃·莫拉萊斯以超過(guò)半數(shù)的高得票率直接當(dāng)選，之后宣布將實(shí)施一系列社會(huì)改革，徹底摒棄新自由主義和私有化的經(jīng)濟(jì)政策，把天然氣等能源工業(yè)企業(yè)收歸國(guó)有。委內(nèi)瑞拉也正積極在能源、電訊和制造業(yè)領(lǐng)域推行國(guó)有化，先后將一批跨國(guó)公司擁有的企業(yè)重新收歸國(guó)有[4]。

（三）國(guó)外逆民營(yíng)化成因簡(jiǎn)析

1.民營(yíng)化實(shí)踐過(guò)程中的失敗

20世紀(jì)90年代中期以后，民營(yíng)化的負(fù)面效應(yīng)越來(lái)越明顯，例如，美國(guó)的財(cái)產(chǎn)分布情況是，5%的人占有58%的財(cái)產(chǎn)，10%的人占有70%的財(cái)產(chǎn)。在社會(huì)各階層的收入增長(zhǎng)率方面，在過(guò)去20多年里，高收入者收入增長(zhǎng)率高，而80%的普通工薪階層的收入增長(zhǎng)呈負(fù)值[5]4。2007年，工薪收入者中，1%的高收入者的收入占所有工資收入的23%，是1928年以來(lái)最高值[6]。

2.新公共行政理論的興起

首先，新公共管理運(yùn)動(dòng)遇到了巨大挫折，各國(guó)都在深思進(jìn)行第二輪改革，注重政府的整體治理，主張強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力。因此，在這種背景下，收回外包的服務(wù)是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。另外，公共行政理論由90年代對(duì)市場(chǎng)作用的一味崇尚發(fā)展至90年代中期以后對(duì)政府管理能力和服務(wù)能力的重新重視，尋求政府與市場(chǎng)的平衡。

3.政府追求公平與效率的統(tǒng)一

政府提供公共服務(wù)從追求效率到以公平為主，追求公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。政府把公共服務(wù)外包給企業(yè)，是本著維護(hù)社會(huì)公平的目的。然而，企業(yè)是以盈利為目的的，注重的是效率和經(jīng)濟(jì)效益。因此，在民營(yíng)化過(guò)程中，企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)效益最大化，偏離了最初目標(biāo)，這樣也就破壞了政府外包公共服務(wù)的初衷，導(dǎo)致了逆民營(yíng)化現(xiàn)象的產(chǎn)生發(fā)展。

二、我國(guó)民營(yíng)化改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題及成因剖析

（一）中國(guó)民營(yíng)化發(fā)展現(xiàn)狀

在企業(yè)改革方面，進(jìn)行政企分開(kāi)，公司實(shí)行股份制，主張市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

在教育事業(yè)方面，在高校，為了提高高校后勤服務(wù)水平和管理水平，隨著政府一系列鼓勵(lì)政策和法規(guī)的頒布實(shí)施，許多高校引進(jìn)社會(huì)力量投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)了一批后勤設(shè)施項(xiàng)目。

從農(nóng)村民營(yíng)化的形式看，基本是以租賃的形式出現(xiàn)。十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步深化了農(nóng)村的改革，并提出農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

另外，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、公交領(lǐng)域等，也均出現(xiàn)了民營(yíng)化現(xiàn)象。

（二）我國(guó)民營(yíng)化發(fā)展過(guò)程中凸顯的問(wèn)題及成因

第一，公共服務(wù)均等化受到威脅，嚴(yán)重影響到社會(huì)不公平。由于政府將公共服務(wù)項(xiàng)目外包給企業(yè)，企業(yè)本身就是以盈利為主要目的，在公共服務(wù)提供的過(guò)程中，企業(yè)會(huì)選擇容易獲利的項(xiàng)目，進(jìn)行積極供給；對(duì)于那些不能獲利或較少獲利但又不得不提供的公共服務(wù)，則選擇消極供給。

第二，容易形成壟斷，公共服務(wù)質(zhì)量不高。在我國(guó)諸多公共服務(wù)項(xiàng)目的民營(yíng)化過(guò)程中，政府和企業(yè)達(dá)成協(xié)議，企業(yè)以政策優(yōu)惠等條件取得公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，公共服務(wù)的提供方由企業(yè)承擔(dān)，而這往往由一方企業(yè)進(jìn)行提供，容易形成新的私人壟斷現(xiàn)象，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

第三，腐敗和政府尋租行為滋生。在公共服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，企業(yè)為了獲取政策優(yōu)惠或經(jīng)營(yíng)壟斷，往往以行賄或者較高代價(jià)來(lái)取得該項(xiàng)公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面，從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)思考，政府在具有公共性的同時(shí)，也具有自利性，在公共政府在公共服務(wù)項(xiàng)目外包招標(biāo)的過(guò)程中設(shè)租，滋生腐敗。

第四，影響到公民合法權(quán)益的有效表達(dá)，政府責(zé)任缺失。公民在享有公共服務(wù)的過(guò)程中合法權(quán)益受損需要有效表達(dá)的時(shí)候，政府以自身并非服務(wù)的直接提供者和服務(wù)的直接提供者—企業(yè)相互扯皮，責(zé)任缺失，形成了“公共悖論”，缺乏有效的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)和制度安排。

三、關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)提供方式的若干思考

（一）動(dòng)態(tài)地選擇有效的公共服務(wù)提供方式

第一，基于交易成本理論劃分公共服務(wù)提供方式。公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品的提供方式一定程度上可以用交易成本來(lái)作為衡量基準(zhǔn)，這里的成本和代價(jià)可以包括運(yùn)作成本、社會(huì)效益、公民滿意度等?？梢杂脕?lái)公共產(chǎn)品或服務(wù)涉及政府核心職能以及公共性質(zhì)較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)由政府作為服務(wù)方直接提供；根據(jù)交易成本，低交易成本、容易度量交易成本的可以外包給第三部門，交易成本較高、交易成本難以度量的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)由政府直接進(jìn)行提供；另外，有較大盈利空間的公共服務(wù)，應(yīng)由政府進(jìn)行直接提供，防止企業(yè)出于自利性考慮，削弱服務(wù)成本降低公共服務(wù)質(zhì)量。

第二，在公共服務(wù)提供的民營(yíng)化過(guò)程中，針對(duì)民意調(diào)查，公民滿意度低、服務(wù)質(zhì)量差的服務(wù)項(xiàng)目或者政府回收服務(wù)，或者重新選擇服務(wù)承包商；另外，根據(jù)政府的服務(wù)成本和行政效率，針對(duì)外包有助于政府提高行政效率，減輕行政負(fù)擔(dān)和成本的服務(wù)項(xiàng)目，政府可以以合理的方式進(jìn)行外包，但要注意招標(biāo)和外包過(guò)程中的尋租行為的有效防范。

（二）強(qiáng)化政府公共服務(wù)提供過(guò)程中的責(zé)任

第一，與政府績(jī)效考核掛鉤。建立具體的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的量化指標(biāo)，把公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等和底線均等納入到考核量化指標(biāo)，把這些量化指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系中去，作為政府績(jī)效考核的一個(gè)重要指標(biāo)。

第二，建立政府問(wèn)責(zé)制度，不僅加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)提供質(zhì)量和數(shù)量的提高，更要加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)管，發(fā)揮政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中的主體作用，防止政府不作為。

第三，建立合理的權(quán)責(zé)體系以強(qiáng)化政府責(zé)任。在公共服務(wù)提供過(guò)程中，應(yīng)設(shè)立一條權(quán)責(zé)關(guān)系鏈，政府對(duì)公民負(fù)責(zé)，企業(yè)對(duì)政府負(fù)責(zé)，企業(yè)和政府共同對(duì)公民負(fù)責(zé)，如果公共服務(wù)提供過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)直接問(wèn)責(zé)政府，由政府追究追究服務(wù)提供方—第三部門的相關(guān)責(zé)任，明確政府的責(zé)任，防止政府和企業(yè)相互推諉責(zé)任過(guò)程中公民合法權(quán)益的流失。

第四，簽訂權(quán)責(zé)關(guān)系明確的行政合同。行政合同又名行政契約、行政協(xié)議或政府合同，在本文中是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益和行政管理目標(biāo)，與行政相對(duì)人之間經(jīng)過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。通過(guò)行政合同來(lái)明確政府以及企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化政府在公共服務(wù)提供過(guò)程中的作用。

（三）基于多中心治理理論多方提供服務(wù)

文森特·奧斯特羅姆創(chuàng)建了多中心治理理論。多中心治理理論可以實(shí)現(xiàn)公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供、公共事務(wù)處理的供給主體分散化。

第一，在公共服務(wù)的提供方面，不僅需要政府進(jìn)行單方面供給，更需要企業(yè)、社會(huì)組織等第三部門多方參與、共同提供，實(shí)現(xiàn)服務(wù)提供主體的多元化，以提高公共服務(wù)的供給效率。主要包括：第一種情況，公共服務(wù)根據(jù)類別、公眾回應(yīng)性、服務(wù)交易成本等因素由政府和第三部門分別提供；另一種情況，建立有效的競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。同一服務(wù)項(xiàng)目由企業(yè)、社會(huì)組織中多方分不同服務(wù)區(qū)域共同提供，形成一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

第二，公民作為最主要的受益主體需要參與公共服務(wù)的治理過(guò)程，在參與過(guò)程中，對(duì)公共服務(wù)的需求程度和滿意程度通過(guò)多渠道、合法渠道進(jìn)行及時(shí)有效地反饋和表達(dá)，進(jìn)而形成一種公民—政府—企業(yè)的有效反饋機(jī)制。

（四）基于羅爾斯關(guān)于公平的正義理論推進(jìn)公共服務(wù)均等化

根據(jù)羅爾斯關(guān)于公平的正義理論的相關(guān)原則：第一，底線均等，即要保證每個(gè)人享受的最低服務(wù)水平是大致一致的。第二，機(jī)會(huì)均等。每個(gè)人在享有公共服務(wù)產(chǎn)品的機(jī)會(huì)是均等的。

第一，底線均等。主要是反映在城鄉(xiāng)二元化社會(huì)中公共服務(wù)在提供過(guò)程中的不均衡。在農(nóng)村，利潤(rùn)空間比較狹小，因此，為了保證公共服務(wù)質(zhì)量，要避免民營(yíng)化模式的運(yùn)營(yíng)，而是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)建立穩(wěn)定的財(cái)政機(jī)制、公共產(chǎn)品供給機(jī)制提高農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給能力。

第二，機(jī)會(huì)均等。在公共服務(wù)提供過(guò)程中要防范政府或者第三部門出于自利性引發(fā)的公共服務(wù)提供不均。防止政府一味投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的服務(wù)項(xiàng)目，或者企業(yè)一味投資一些經(jīng)濟(jì)效益明顯的公共服務(wù)項(xiàng)目，而忽視服務(wù)項(xiàng)目的公共性以及公民的利益訴求。

（五）建立以信息公開(kāi)、公民參與、有效監(jiān)督為主的公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，就要進(jìn)行有效的信息公開(kāi)。政府公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程、中標(biāo)單位的詳細(xì)信息、契約合同信息、具體的服務(wù)項(xiàng)目、具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等多方面信息，企業(yè)也公開(kāi)服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)信息，有益于做到信息公開(kāi)，行為透明。第二，要暢通公民參與的多元化渠道。拓寬公民的利益表達(dá)渠道，例如社情民情反映制度、聽(tīng)證制度，以便政府以及第三部門掌握公民在公共服務(wù)提供過(guò)程中的需求，做出回應(yīng)。避免公民不正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)方式。第三，在公共服務(wù)提供過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)過(guò)程中政府責(zé)任、政府行為、公共服務(wù)質(zhì)量的有效監(jiān)督。主要通過(guò)人大、政府、新聞媒體以及最直接的利益主體—公民的有效監(jiān)督。

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（責(zé)任編輯：陳雅莉）