馬克思主義背景下的政府職能建設(shè)與管理創(chuàng)新

馬永方

摘 要：論文研究的方法主要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論等重要思想中關(guān)于政府職能的理論為指導(dǎo)，運用社會學(xué)和行政學(xué)等相關(guān)科學(xué)知識對和諧社會背景下的政府職能建設(shè)進行探討和分析。運用辯證法關(guān)于運動變化的觀點闡述政府職能建設(shè)的理論基礎(chǔ)；運用辯證唯物主義觀點分析政府職能建設(shè)與和諧社會的關(guān)系；以一切從實際出發(fā)作為指導(dǎo)，分析我國政府職能建設(shè)中存在的不足及其原因；將理論與實踐相結(jié)合，提出和諧社會背景下我國政府職能建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：政府職能；社會建設(shè)；管理創(chuàng)新

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）03-0003-03

一、政府職能建設(shè)的理論基礎(chǔ)

（一）馬克思主義經(jīng)典作家政府職能基本理論

1.政府職能的有限論

政府管理源于原始社會人們對于自己權(quán)利的讓渡，讓一部分社會成員專門從事管理工作，實質(zhì)上是由生產(chǎn)力發(fā)展階段決定的社會分工而形成，所以政府管理是有限管理，它的管理不是無限的。

2.政府職能兩重論

政府有兩種基本職能：政府的政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。政治統(tǒng)治職能主要是維護統(tǒng)治秩序和國家安定，社會管理職能是提高人民群眾的生活質(zhì)量、豐富和發(fā)展人民的精神文化生活以及解決民生需要。

3.政府職能正負作用論

該觀點認為政府職能很可能帶來積極作用，也可能隨之帶來消極作用。政府的職能及可以促進經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也會在一定的歷史條件下妨礙經(jīng)濟社會發(fā)展。

4.政府職能權(quán)變論

該觀點認為政府兩重職能在不同時期有不同的側(cè)重，在和平與建設(shè)時期以社會管理職能為主，在革命與戰(zhàn)爭時期以政治統(tǒng)治職能為主。在國家和階級自行消亡的歷史過程中，政府職能也將隨之逐步消失。

馬克思主義經(jīng)典作家的政府職能基本理論為我國政府職能的界定、設(shè)置奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）馬克思主義政府職能理論的中國化

馬克思主義經(jīng)典作家對政府職能基本理論的闡釋為毛澤東鄧小平等老一輩無產(chǎn)階級革命家對我國政府職能的探索奠定了基礎(chǔ)。在我國的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。

1.毛澤東的政府職能理論

在政治職能方面，毛澤東同志首先明確主張劃分黨和政府的職能，反對黨政職能不分。其次，毛澤東繼承了經(jīng)典作家的無產(chǎn)階級政治統(tǒng)治職能理論，提出了人民民主專政理論。最后，他提出要正確處理中央與地方的關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

在社會管理職能方面，毛澤東認為經(jīng)濟建設(shè)是一切工作的首位；注重中國工業(yè)的合理布局；統(tǒng)籌兼顧，抓重點，抓全面，搞好綜合平衡；國家要給企業(yè)適度放權(quán)。其次，關(guān)注政府的文化管理職能，積極引導(dǎo)文化的百家爭鳴。

2.鄧小平的政府職能理論

鄧小平繼往開來，結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征總結(jié)了我國政府的職能。首先，在十一屆三中全會以來，鄧小平多次強調(diào)要實現(xiàn)黨政分開。政府要獨立負責(zé)地處理其職責(zé)范圍內(nèi)的問題。其次，應(yīng)該強化經(jīng)濟管理職能。鄧小平認為，政府的根本職能主要是必須把經(jīng)濟建設(shè)搞好，明確提出要實行政府與企業(yè)分開、政府管理與社會管理職能分開的思想。

（三）黨的十五大以來我國政府職能建設(shè)理論

黨的十五大以來，隨著我國加入世界貿(mào)易組織，我國政府職能理論的豐富與發(fā)展進入一個飛速發(fā)展期。我國政府職能建設(shè)的界限和范圍重點在調(diào)整政府與市場、企業(yè)、社會等諸多關(guān)系；在政府職能結(jié)構(gòu)方面，政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能之間的相互調(diào)適，以保證經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)社會公平和正義；在政府職能實現(xiàn)方式的方面，包括行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段等，近兩年來，開始注重社會管理手段和社會管理機制的創(chuàng)新。

二、當前政府職能在現(xiàn)實中存在的問題

（一）政府存在缺位和越位現(xiàn)象

政府的權(quán)力來源于人民的委托與授予，人民的整體意志與利益是政府權(quán)力的依據(jù)。然而我國自古以來就有著深厚的“權(quán)利本位”、“官本位”思想，造成我們政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力私利化，政府包攬公共權(quán)利、扮演多重角色，以致政府職能執(zhí)行效果不盡如人意。

政府職能中最突出的問題是錯位、缺位、越位的“三位”現(xiàn)象。所謂“錯位”，就是政府既當管理者，又當受益者，既是“裁判員”，又是“運動員”，既在制定規(guī)則，也在執(zhí)行規(guī)則。

對于“缺位”現(xiàn)象，是指政府沒有履行職能或者沒有管理到位。比如近年來的生態(tài)惡化現(xiàn)象，問題食品，以及三鹿奶粉等食品安全生產(chǎn)的事件。另外在弱勢群體權(quán)益保障方面做得不夠，政府公共支出大多用在基礎(chǔ)建設(shè)而缺乏公共投入。特別是90年代以來的房地產(chǎn)問題，中低收入階層人數(shù)擴大，而房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題在于各地方政府依賴賣地的財政收入模式，中低收入階層買不起住房。對于“越位”現(xiàn)象是指政府突破了市場經(jīng)濟條件下政府與企業(yè)、市場和社會之間應(yīng)有的邊界，承擔(dān)了若干管不了和管不好的職能，影響市場機制的發(fā)育。表現(xiàn)為政府直接干預(yù)企業(yè)管理者對重大事項的決策，直接干預(yù)社會中介組織的人事安排和內(nèi)部管理，用行政手段強行推進企業(yè)的兼并重組，地方政府和企業(yè)一起爭上市、爭投資項目等。

（二）政府職能存在異化問題

政府職能在設(shè)定或履行過程中往往重視部門利益、甚至官員個人利益，從而忽視人民群眾利益。如一些地方政府單純追求經(jīng)濟增長、官員政績而無視國家環(huán)保法律法規(guī)，無視當?shù)丨h(huán)境承受能力，急于招商引資，將高污染項目引入生態(tài)環(huán)境原本就很脆弱的地區(qū)。再者，他們甚至免收企業(yè)排污費等所有行政費用，對企業(yè)的檢查也需事前申請經(jīng)同意后方可進入等。在現(xiàn)實生活中，一些政府部門機構(gòu)，政府官員居其位而不謀其政或不用心謀其政，服務(wù)意識非常淡薄，一些政府部門和公務(wù)員利用職權(quán)謀取非正當利益，過度訴求自身利益。這些錯位意識違背了人民的意愿，與構(gòu)建社會主義和諧社會的目標水火不容，損害了政府形象。公眾對政府工作人員抱怨最多的用詞是：指手畫腳，冷漠相向，高高在上，辦事待人門難進、事難辦、臉難看等等。

（三）政府對公共服務(wù)投入不足

西方發(fā)達國家非常注重建立完善公共服務(wù)制度，保障公民享受公共服務(wù)的機會平等。社會公共服務(wù)發(fā)展程度比較高的國家，如丹麥、瑞典等國養(yǎng)老金基本上覆蓋全體雇員，醫(yī)療保險覆蓋率已達100%，而我國政府對公共服務(wù)的投入一直比較低，公共服務(wù)體系還不夠完善。我國的公共支出格局還帶有很濃厚的“建設(shè)財政”的特點。拿2008年為例，中央財政收入用于對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付達到22945.61億元。中央財政本級收入32671.99億元，占全國財政收入的53%，但中央財政本級支出只有13374.31億元，僅占全國財政支出的21%。地方財政支出中平均38%的資金來源于中央財政轉(zhuǎn)移支付，中西部地區(qū)財政支出平均54.4%的資金來源于中央財政轉(zhuǎn)移支付。公共支出過多地介入了市場領(lǐng)域，沒有為政府帶來很多的收益，相反卻增加了民間資本和企業(yè)的競爭成本。大部分公共服務(wù)安排在政府沒有比較優(yōu)勢的用途上，導(dǎo)致用于社會服務(wù)和社會保障的費用明顯偏低，政府用于經(jīng)濟建設(shè)的費用明顯偏高。

（四）公共服務(wù)體系尚不健全

當前我國面臨著人口總量的高峰，養(yǎng)老問題也日益擺在政府和公眾面前，越來越急迫，城市化的進程中也會出現(xiàn)越來越多的社會問題。人民群眾對于社會公共服務(wù)的需求越來越大。對我國政府公共服務(wù)的職能建設(shè)提出更高要求。城市化進程的加速，讓我國在未來的40年中每年要承受1000萬人由農(nóng)村進入城市，并且要負擔(dān)這些新市民的公共服務(wù)需要，壓力之大可想而知。

現(xiàn)在我國的公共服務(wù)狀況存在著四個不適應(yīng)：一是與涉及其切身利益的實際問題的要求和滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要不適應(yīng)；二是與建設(shè)全面的小康社會目標的要求不適應(yīng)；三是與社會主義市場經(jīng)濟體制的目標不適應(yīng)；四是與加快政治體制改革和促進人民民主不適應(yīng)。所以我們國家的公共服務(wù)存在著很大的缺失，如與民生密切相關(guān)的公共交通問題、教育資源分配問題、醫(yī)療保障、就業(yè)信息服務(wù)、社會保障的隨員異地遷移和安置問題等。

（五）公務(wù)員的人才隊伍結(jié)構(gòu)需要改善

我國的公務(wù)員隊伍由于各種原因，導(dǎo)致人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理，總體素質(zhì)偏低，這會影響政府職能的履行效果。

第一，公務(wù)員人才隊伍知識結(jié)構(gòu)不合理。公務(wù)員缺乏社會管理和行政管理的知識，不適應(yīng)社會管理機制創(chuàng)新的需要。當前我國的公務(wù)員大多是單一性學(xué)科人才，缺乏公共社會管理方面的專業(yè)知識技能，還有一些缺乏系統(tǒng)規(guī)范的管理方法和理論。

第二，政府公務(wù)員的學(xué)歷層次偏低。在今年“兩會”前，國家公務(wù)員局局長尹蔚民說，通過多年實踐鍛煉和大規(guī)模培訓(xùn)，整體素質(zhì)得到很大提高，公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。但總體說來學(xué)歷層次不高，本科及以上層次人員比例小，難以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變需求，有待進一步提高。

第三，現(xiàn)有公務(wù)員隊伍應(yīng)變能力欠缺。大部分公務(wù)員還是依靠經(jīng)驗行政，社會管理創(chuàng)新意識跟不上社會發(fā)展，缺乏管理經(jīng)驗和決策能力。還有一部分公務(wù)員缺乏現(xiàn)代化的管理手段和服務(wù)意識，不能適應(yīng)我國服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

三、相關(guān)對策和建議

（一）加強現(xiàn)有公務(wù)員隊伍和能力建設(shè)

當前必須努力提高廣大公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，加強對公務(wù)員的培訓(xùn)，提高依法行政、拒腐防變和政治鑒別、計算機操作等能力，適應(yīng)我國服務(wù)型政府建設(shè)的需要，成功地造就一支高素質(zhì)高水平公務(wù)員隊伍是當前我國面臨的一項艱巨的任務(wù)。面對社會問題叢生和多發(fā)的群體性事件，我國公務(wù)員應(yīng)該具備社會工作能力，積極分析和正確妥善處理群體性事件。

（二）進一步明確政府職能定位，積極發(fā)展社會組織

政府職能定位應(yīng)該明確，建設(shè)服務(wù)型政府。同時政府職能建設(shè)也要注重高效率行政，明確社會建設(shè)，積極發(fā)展社會組織和社會工作人才隊伍建設(shè)。我國一直以來都是“大政府小社會”，當前我黨提出了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)四位一體的理論，我們應(yīng)該積極發(fā)展社區(qū)民間組織，新經(jīng)濟組織和新社會組織。積極為民眾提供多元化的社會支持網(wǎng)絡(luò)，為社會穩(wěn)定事業(yè)建設(shè)“安全閥”。

（三）積極建立和完善社會保障制度

社會保障制度是國家通過立法，調(diào)整財政收入分配，保證困難公民的基本生活的制度。社會保障制度是對市場機制的補充，是為了保證社會公平和正義，對于弱勢群體而言，具有重要意義，可以說，社會保障制度是社會安全和穩(wěn)定的“減壓閥”、安全網(wǎng)。社會保險、社會救助、社會福利是現(xiàn)代社會保障制度的三大支柱。

當前我國社會問題比較多，如貧富分化問題、農(nóng)民工問題、養(yǎng)老問題、勞資糾紛問題，我國的社會保障制度在設(shè)計之初規(guī)定的社會保障水平比較低、社會保障覆蓋面比較狹窄，導(dǎo)致對弱勢群體的社會保障明顯不力，現(xiàn)行的社會保障制度被戲稱為“富人的保護傘”，所以我國的社會保障體系應(yīng)該進行修改和完善。

首先，擴大社會保障面，提高社會保障水平。其次，強化社會保障制度整合對弱勢群體的保護。社會保障的普遍受益將有助于社會穩(wěn)定與社會整合，降低改革的成本，保證弱勢群體的基本生活水平，減緩改革的阻力，促進社會的公平和正義。

（四）加強司法建設(shè)保護弱勢群體的力度

在社會轉(zhuǎn)型期，弱勢群體的利益受損現(xiàn)象越來越多，而司法制度卻忽視保護弱勢群體的利益，失去了裁決社會公正的權(quán)威。當前應(yīng)當確立司法制度的權(quán)威，進而推動司法工作以保護弱勢群體的救濟權(quán)，以及推動司法援助向關(guān)懷弱勢群體為重點，積極轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的司法審判制度和理念，以保護弱勢群體作為司法公正的一種體現(xiàn)，進而以司法公正推進社會公平和正義事業(yè)。

（五）大力扶持和發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)

由于社會轉(zhuǎn)型，越來越多的弱勢群體脫離了原先的單位，失去了單位的福利保障，而變成了社會人。而社會變遷的壓力和成本主要是由弱勢群體承擔(dān)的，所以我們應(yīng)該在社區(qū)積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)，為弱勢群體創(chuàng)造良好的社區(qū)活動空間，這樣也可以利用社區(qū)資源維護社會穩(wěn)定。

在我國城市中，社區(qū)活動雖然是面向全體社區(qū)居民，但弱勢群體是社區(qū)活動的主要受益者。社區(qū)服務(wù)為弱勢群體提供了主要的活動場所和基本的交往空間，可以使弱勢群體避免“被社會隔離”。當前積極發(fā)展和扶持社區(qū)服務(wù)，是政府履行社會管理職能的基本表現(xiàn)，應(yīng)該吸引相應(yīng)專業(yè)的大學(xué)生人才隊伍進入社區(qū)工作，如社會工作專業(yè)人才隊伍、法學(xué)人才等。在現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)上，進一步關(guān)懷和照顧弱勢群體，如在子女就學(xué)、下崗人員再就業(yè)、老人看護、青少年社區(qū)管理等方面提供更高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)缺乏專業(yè)人才進行社區(qū)活動的策劃和組織，因此社區(qū)有必要獲得上級的支持，吸納招收社區(qū)工作專業(yè)人才，以有效地開展社區(qū)活動。專業(yè)的社區(qū)工作人才比如社會工作專業(yè)人才，可以利用專業(yè)的工作方法開展工作?，F(xiàn)有的社區(qū)管理人員大多是非專業(yè)的社區(qū)工作人才，而且年齡偏大，缺乏創(chuàng)新社區(qū)工作的活力，所以國家才會提出大力培養(yǎng)社會工作人才，就業(yè)方向面向基層社區(qū)，以改變現(xiàn)有的社區(qū)困境。

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（責(zé)任編輯：陳雅莉）