農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制探索

○張玉娟 李 彬

（長(zhǎng)江師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院 重慶 408100）

一、問(wèn)題的提出

土地流轉(zhuǎn)是土地產(chǎn)權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓?zhuān)歉脑靷鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提條件。隨著城市化進(jìn)程的加快，土地的需求越來(lái)越大。黨的十七屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地價(jià)值與使用價(jià)值的統(tǒng)一，農(nóng)地物的和信用的使用價(jià)值的統(tǒng)一。根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果推算，到2006年，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達(dá)16.0%，中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積已占耕地面積的近1/5。“十二五”以來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將更加活躍，預(yù)計(jì)今后三十年內(nèi)，仍是中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的高峰期。

近年來(lái)，有關(guān)土地征用、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛等案件逐年增多。據(jù)調(diào)查，土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)沖突約占全部農(nóng)村群體性事件的65%，農(nóng)民上訪60%以上和土地有關(guān)，僅2007年，全國(guó)共查處和糾正損害農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題達(dá)211萬(wàn)多個(gè)，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)?！胺N田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”農(nóng)民達(dá)到6000多萬(wàn)，且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。而部分基層政府在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解本級(jí)財(cái)政困難的雙重動(dòng)力之下，試圖爭(zhēng)取更多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益，低價(jià)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，或?qū)ψ兏r(nóng)地性質(zhì)的行為不聞不問(wèn)，其結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害日趨嚴(yán)重，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。隨著農(nóng)村社會(huì)的重構(gòu)、失范、農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的裂變、耦合，農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題將更加突出。由此可以判定：土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理不僅是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，而且是涉及農(nóng)民權(quán)益、關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的土地政治學(xué)問(wèn)題，迫切需要對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，以緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾，回應(yīng)農(nóng)民群體合法、合理的權(quán)益訴求，從而對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村、把握大局、和諧發(fā)展，具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著不確定性分析理論及其方法和技術(shù)突破性進(jìn)展，不確定性和信息經(jīng)濟(jì)理論及其分析方法和技術(shù)在商務(wù)、安全保障、金融投資、政府行政及公共政策等研究領(lǐng)域受到多方重視，并被廣泛應(yīng)用于組織（企業(yè)）風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和實(shí)踐中。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本身所固有的、不同于工商企業(yè)的特征，使得上述不確定性和信息經(jīng)濟(jì)理論及其分析方法和技術(shù)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理分析中具有了新的特點(diǎn)?；诖耍趯?duì)比和借鑒西方管理學(xué)者在風(fēng)險(xiǎn)管理理論和實(shí)證研究成果的基礎(chǔ)上，考慮到西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，本文以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范為手段，以農(nóng)民權(quán)益保障為目標(biāo)，識(shí)別和評(píng)估農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，探索有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，保障農(nóng)民權(quán)益和公平正義得以實(shí)現(xiàn)，為風(fēng)險(xiǎn)管理理論、方法及技術(shù)研究與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究的結(jié)合從而開(kāi)辟風(fēng)險(xiǎn)管理理論應(yīng)用的新領(lǐng)域，提供一些嘗試。

二、農(nóng)民權(quán)益保障：農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)在動(dòng)力

根據(jù)當(dāng)前實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只能是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)把通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓給他人或其他經(jīng)濟(jì)組織，保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，農(nóng)村土地征用和流轉(zhuǎn)面積不斷增加，村集體和地方政府與農(nóng)民利益分配問(wèn)題、農(nóng)民與農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)主體間的關(guān)系問(wèn)題伴隨而來(lái)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須保障農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害。事實(shí)上，農(nóng)民維權(quán)的目的多是要求補(bǔ)償受損的利益和實(shí)現(xiàn)村民自治，或是要求解決失地又失業(yè)問(wèn)題。一旦利益訴求被長(zhǎng)期壓抑，那么一些突發(fā)事件便會(huì)成為農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的載體，若再被少數(shù)違法者或敵對(duì)勢(shì)力利用，農(nóng)民維權(quán)的群體行為就可能演變成為暴力性、破壞性極強(qiáng)的對(duì)抗性社會(huì)沖突，加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)目前因農(nóng)民權(quán)益受損而誘發(fā)集體性維權(quán)事件頻頻發(fā)生的現(xiàn)象，要保障農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展與基層政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)鍵在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期以來(lái)，基層政府對(duì)農(nóng)民權(quán)益流失后采取“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”政策，一旦某些群體性事件產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng)，極易因個(gè)別事件引起利益相關(guān)者的心理共鳴，使參與人數(shù)及區(qū)域不斷增多和擴(kuò)大，從而對(duì)國(guó)家的法制秩序、治安秩序、交通秩序造成沖擊和破壞，嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)，流轉(zhuǎn)速度越來(lái)越快，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)大戶(hù)不斷增多，流轉(zhuǎn)作用更加明顯，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理是指擁有農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將其土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)婕暗斤L(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)處置四個(gè)方面內(nèi)容。我們重點(diǎn)探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)處置以及與此相關(guān)的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的權(quán)益保障內(nèi)容。因此需要加強(qiáng)國(guó)家政策法規(guī)的宣傳教育，讓農(nóng)民真正了解自己的權(quán)利與義務(wù)，并提高基層干部和農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范能力，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，改善干群關(guān)系；要整合多部門(mén)、多層次、多主體的社會(huì)資源，構(gòu)建農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民訴求，遏制沖突的不斷升級(jí)惡化；要充分發(fā)揮村民委員會(huì)、農(nóng)業(yè)合作社等民間力量在農(nóng)村糾紛中的調(diào)解作用，發(fā)揮各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政解決機(jī)制，發(fā)揮各級(jí)人民法院在農(nóng)村糾紛中的訴訟解決機(jī)制，構(gòu)建起農(nóng)民權(quán)益流失后的多元救濟(jì)機(jī)制。

三、農(nóng)民權(quán)益損害根源：農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

1、土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，全國(guó)有近億畝農(nóng)村土地被征用或流轉(zhuǎn)。在工業(yè)化城市化進(jìn)程中，因?yàn)轶w制的障礙及限制，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)增值收益難以得到保障，低價(jià)征用農(nóng)村土地成為農(nóng)民利益受損的一個(gè)最突出表現(xiàn)。農(nóng)村土地征用對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)有限，出現(xiàn)大量失地、失業(yè)農(nóng)民。失地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落后是造成失地農(nóng)民巨大損失的主要原因，落后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障失地農(nóng)戶(hù)的生計(jì)，難以彌補(bǔ)因?yàn)橥恋卣饔迷斐傻膿p失。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系沒(méi)有完全建立起來(lái)之前，土地是農(nóng)民生活的基本保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民面臨的最大問(wèn)題就是再就業(yè)問(wèn)題。一方面，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)會(huì)使大量農(nóng)民失去勞動(dòng)的對(duì)象，成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。另一方面，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力后的就業(yè)問(wèn)題、住房問(wèn)題，以及給城市帶來(lái)的教育、醫(yī)療、文化等配套設(shè)施承載力壓力，都是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因寨。因此，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如果不能充分考慮失地對(duì)農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題帶來(lái)的影響并采取相應(yīng)的措施，就有可能影響社會(huì)穩(wěn)定。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，流轉(zhuǎn)業(yè)主由于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目選擇不當(dāng)，經(jīng)營(yíng)虧損，流動(dòng)資金不足，或者經(jīng)營(yíng)管理不善等經(jīng)營(yíng)原因，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)業(yè)主無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

4、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)

由于土地流轉(zhuǎn)多發(fā)生在區(qū)位條件較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的近郊以及城鎮(zhèn)附近，普遍的認(rèn)識(shí)是農(nóng)地將在不遠(yuǎn)的將來(lái)被占用，因而較少考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)用對(duì)農(nóng)戶(hù)的影響，也未制定切實(shí)有效的保障措施。但這種遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)的存在，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)始終是一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)所涉及的農(nóng)戶(hù)也是一個(gè)長(zhǎng)期的預(yù)期威脅。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制創(chuàng)新：農(nóng)民權(quán)益保障的實(shí)現(xiàn)

1、宏觀防范措施

（1）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制。首先，建立完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，包括資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、科技研究機(jī)構(gòu)。其次，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)業(yè)主方的資信情況、履約能力、項(xiàng)目效益、風(fēng)險(xiǎn)、以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力等進(jìn)行考察和審查，對(duì)不具備流轉(zhuǎn)資質(zhì)的單位，不準(zhǔn)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而規(guī)避和防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化流程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化交易流程，應(yīng)從制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開(kāi)始，根據(jù)規(guī)劃確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，再通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段，采用拍賣(mài)、招標(biāo)、掛牌等形式，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的選擇，使整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)更具有競(jìng)爭(zhēng)性和公平性。

（2）建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。提倡和支持土地流出方向受讓方提取一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)蓄，共同管理，探索建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，合同期滿如無(wú)違約，則如數(shù)退還風(fēng)險(xiǎn)保證金本息，一次性流轉(zhuǎn)土地規(guī)模較大的，可以實(shí)行流轉(zhuǎn)行為擔(dān)保，切實(shí)保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)業(yè)主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)和跟蹤管理，幫助解決流轉(zhuǎn)中的實(shí)際困難和問(wèn)題，增強(qiáng)盈利能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效防范和化解流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）建立健全社會(huì)保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，需要擺脫農(nóng)地的社會(huì)保障功能，將農(nóng)地作為單純的生產(chǎn)要素，進(jìn)入流轉(zhuǎn)領(lǐng)域。農(nóng)地社會(huì)保障功能的轉(zhuǎn)移，需要有完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度承接。完善的社會(huì)保障機(jī)制需要使農(nóng)民“少有所育、老有所養(yǎng)、生有所靠、病有所醫(yī)”，即需要保證農(nóng)民在教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等方面享有與城鎮(zhèn)居民同樣的保障。

（4）建立糾紛調(diào)處機(jī)制。積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)，建立協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道的流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，有效解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)雙方合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。

2、微觀防范措施

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理中，從微觀角度主要是采用風(fēng)險(xiǎn)回避策略（risk avoidance）、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略（risk transfer）、風(fēng)險(xiǎn)保留策略（risk retention）、損失避免策略（loss prevention），并分析微觀策略的有效性與局限性問(wèn)題。具體分為三個(gè)步驟。

（1）事前防范——農(nóng)地流轉(zhuǎn)前的風(fēng)險(xiǎn)防范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)前進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范具有全局性，對(duì)整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制起到?jīng)Q定性作用。這一階段需要充分分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要可行性。要做好當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿的盡職調(diào)查。在經(jīng)濟(jì)條件允許，且農(nóng)民有意愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地時(shí)，才可引入規(guī)模經(jīng)營(yíng)者。

（2）事中防范——農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的選擇必須慎重。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，現(xiàn)階段應(yīng)由政府組織對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的考核?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量、信用記錄、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等考察其經(jīng)營(yíng)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、收益能力。以減少規(guī)模經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)不善、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，而引發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。合約的簽訂，需要考慮農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模、期限、價(jià)格、用途、收益分配方案、違約懲罰措施。農(nóng)民素質(zhì)水平較低，為避免不平等條約的出現(xiàn)，合約簽訂階段需要法律機(jī)構(gòu)的參與。

（3）事后防范——農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，為防止規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的人員管理風(fēng)險(xiǎn)、收益不公平風(fēng)險(xiǎn)，和違約風(fēng)險(xiǎn)。需要對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目進(jìn)行定期檢查，并由中介組織進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)安全評(píng)級(jí)、收益能力評(píng)級(jí)等，發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督監(jiān)管作用。

[1]穆瑞麗：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)分析與規(guī)避對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010，21（1）.

[2]劉志英、王沁：“失業(yè)”農(nóng)民工的再就業(yè)培訓(xùn)[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（3）.

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[4]程芳：基于“三化互動(dòng)”的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移研究[J].理論與改革，2011（2）.