我國民間慈善組織會計主體缺失問題與對策

牛文靜

(上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海201306)

一、國內(nèi)外慈善組織會計主體的現(xiàn)狀

1. 國外民間慈善組織發(fā)展?fàn)顩r

美國慈善事業(yè)起步較早，現(xiàn)已形成了完整的慈善運(yùn)營體系。民間慈善機(jī)構(gòu)作為一個獨立的法人，按照自己的組織宗旨，開展各種扶貧救助等慈善工作。政府的角色僅僅是作為援助者和支持者，通過立法和稅收政策積極鼓勵其發(fā)展，很少干涉機(jī)構(gòu)的自我管理。同時在這個體系中還存在著獨立的第三方，如審計委員會、媒體和公眾等多種力量，其可以對慈善組織活動的運(yùn)作進(jìn)行評估，監(jiān)督資金運(yùn)營，淘汰不良組織。正是由于其滿足會計主體的假設(shè)，對外作為一個獨立的慈善法人，可以按照企業(yè)遵循的會計準(zhǔn)則要求，公開提供財務(wù)報告，向捐贈者和其他監(jiān)管人公布資金的使用情況和運(yùn)營效率，保持了高度的信任度。對內(nèi)組織投資部門與慈善部門分離，內(nèi)部人員各司其職，不相互干涉，提高了資金管理的效率。

澳大利亞在應(yīng)對慈善機(jī)構(gòu)法人獨立性問題上也積累了豐富的經(jīng)驗。政府主要通過資金和管理層監(jiān)管等形式進(jìn)行管控，盡可能下放權(quán)力，使慈善機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)自身情況作出更好的決定和提供更好的服務(wù)，政府僅僅是提供稅收優(yōu)惠的支持者。

2. 國內(nèi)民間慈善組織發(fā)展?fàn)顩r

香港地區(qū)受西方思想的影響，慈善事業(yè)起步較早，根據(jù)其本土的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和特點，逐漸形成了獨具特色的香港慈善組織模式:針對第三部門發(fā)育不足，采用由政府出資以招標(biāo)競爭方式請民間慈善組織操作政府的社會福利項目，形成了政社分開運(yùn)作的公助民辦的慈善模式。這一模式有利于提高公民的福利水平，實現(xiàn)了福利資源的最優(yōu)化，有效促進(jìn)慈善事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

我國內(nèi)地由于民間慈善事業(yè)起步較晚，經(jīng)驗較少，造成政府對慈善組織的調(diào)控過度，呈現(xiàn)“行政化取向”，致使內(nèi)地民間慈善機(jī)構(gòu)不能享有公司法人的獨立性，同時還受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，以至于慈善組織成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，與其“民間性”和“自愿性”相違背。同時政府設(shè)立的門檻較高，限制了合法的民間慈善組織數(shù)量和規(guī)模。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，合法的民間辦公募基金要滿足以下三個標(biāo)準(zhǔn):第一是原始基金，全國性公募基金會不低于800 萬人民幣，地方性公募基金會不低于400 萬人民幣，非公募性基金會不低于200 萬人民幣;第二是尋找掛靠的業(yè)務(wù)主管單位，并向業(yè)務(wù)主管單位申請設(shè)立;第三向登記管理機(jī)關(guān)(全國性公募基金會為民政部，地方性公募基金會為地方民政部門)進(jìn)行申請并接受審查。

二、慈善組織會計主體缺失引發(fā)的問題

1. 會計主體缺失導(dǎo)致信息不對稱

慈善募捐中捐贈者和慈善機(jī)構(gòu)是代理人和被代理人的關(guān)系。由于捐贈者個人的資金儲備有限，缺乏準(zhǔn)確可靠的救助信息來源，救助效率低下，只能通過慈善機(jī)構(gòu)這個中介將資金物資匯總，進(jìn)行扶貧救助等慈善活動。由于目前我國民間慈善組織具有官方或半官方性質(zhì)，主要慈善資金都由行政主導(dǎo)，因此沒有法律法規(guī)要求慈善組織必須按照企業(yè)適用的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)財務(wù)報表，披露資金募集和運(yùn)用的情況，造成了信息的不對稱。一方面捐贈者無法從財務(wù)報表及披露中掌握資金的運(yùn)營情況。另一方面，由于缺乏獨立第三方的審計監(jiān)督，使某些慈善機(jī)構(gòu)濫用善款進(jìn)行營利活動，為自己及關(guān)聯(lián)方謀取私利，不能使善款幫助有需要的人，嚴(yán)重?fù)p害了捐贈者的利益，進(jìn)而造成了慈善組織公信力的缺失。

2. 會計主體缺失導(dǎo)致資金管理效率低

從成本效益的原則來分析，慈善機(jī)構(gòu)如果按照企業(yè)財務(wù)會計準(zhǔn)則來核算，形成具有公信力的財務(wù)報表，會產(chǎn)生以下成本:(1)制定機(jī)構(gòu)會計體系成本，比如需要按照企業(yè)會計準(zhǔn)則的要求設(shè)立賬戶，設(shè)計規(guī)范的會計核算系統(tǒng)進(jìn)行獨立的核算，組建獨立行業(yè)審計委員會;(2)培養(yǎng)專業(yè)慈善機(jī)構(gòu)財務(wù)管理人員成本，比如聘用專業(yè)的有豐富慈善經(jīng)驗的高級管理人員，按照所制定的慈善機(jī)構(gòu)會計準(zhǔn)則的要求培訓(xùn)相關(guān)的財務(wù)人員。

一方面，在現(xiàn)行法規(guī)下，民間慈善組織不是獨立的法人，沒有適用于慈善組織特點的會計制度，機(jī)構(gòu)制定的會計章程和編制財務(wù)報表的基礎(chǔ)缺乏行業(yè)參照性，以至于慈善組織披露出的財務(wù)報表，難以按照企業(yè)審計準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行審計，不能為利益相關(guān)者提供可靠的信息，導(dǎo)致籌資效率低，只能過分地依賴政府的力量，或者通過政府的影響來獲得固定捐贈人的捐贈。另一方面，目前慈善組織受到政府的雙重監(jiān)管，在組織任職的大多數(shù)人員都或多或少從事過政府工作，形式官僚化，缺乏財務(wù)管理知識。

三、解決慈善組織會計主體缺失的措施

1. 改變雙重許可制度

由于民間慈善組織受到登記主管部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重監(jiān)管，這大大削弱了民間慈善機(jī)構(gòu)從社會集資的能力，不利于組織的成立和發(fā)展壯大。同時存在多個管理主體，不但沒有達(dá)到協(xié)同高效運(yùn)作的目的，反而造成了責(zé)任不明確，管理職能和執(zhí)行職能混淆，不能作為一個獨立的法人按照自己的意愿從事慈善事業(yè)的局面，所以要從根本上解決此問題首先要改變與掛靠單位的關(guān)系，由統(tǒng)一的管理機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對慈善組織進(jìn)行資格認(rèn)證，實現(xiàn)民間慈善組織身份合法化，擴(kuò)大組織數(shù)量和規(guī)模。

2. 降低設(shè)立門檻

由于民間慈善組織設(shè)立所需注冊資金的門檻較高，限制了一些小型民間慈善組織的發(fā)展。因為要求慈善組織必須出具財務(wù)報表，所以其注冊資本可以企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)進(jìn)行上下調(diào)整。同時，應(yīng)降低獲得獨立法人資格的人數(shù)限制，和適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)。另外，給予民間慈善組織資金援助，通過直接補(bǔ)貼的方式，使得慈善組織的資金總量在短期內(nèi)增加，能夠及時正常地開展慈善救助活動。也可通過稅收救助政策，給予捐贈者一定的稅收優(yōu)惠，提高捐贈者從事慈善活動的積極性，擴(kuò)大慈善組織的資金來源。

3. 完善會計制度

慈善組織作為政府的一個附屬機(jī)構(gòu)，整個行業(yè)缺乏適用的會計準(zhǔn)則和相關(guān)的法律法規(guī)。根據(jù)我國基本國情，應(yīng)盡快出臺《慈善法》和《慈善組織會計準(zhǔn)則》，規(guī)范慈善行業(yè)的核算規(guī)則，建立會計核算系統(tǒng)。(1)要加強(qiáng)財務(wù)預(yù)算管理，科學(xué)預(yù)測和評估各個慈善項目的成本收益，并且開發(fā)適合慈善組織的財務(wù)會計軟件，從接受慈善捐贈到進(jìn)行慈善救助以及日常工作開支都按時按事進(jìn)行記錄和監(jiān)管，做到有賬可查。(2)定期編制財務(wù)報表，對財務(wù)信息進(jìn)行披露?？梢栽谀芰Ψ秶鷥?nèi)，對個別重大籌款項目編制獨立的財務(wù)報表，做到信息透明、公開。對于那些有明確使用目的、籌款來源廣泛的大額項目應(yīng)在項目結(jié)束后公布獨立的財務(wù)報表，披露的內(nèi)容包括籌款的總收入、項目總支出、凈收益，報表要按照適用的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)進(jìn)行編制，以便審計部門檢查。(3)將企業(yè)化管理模式引入慈善組織中，設(shè)立募資部門、投資部門、執(zhí)行部門和監(jiān)管部門。各部門各司其職，崗位職能明確，組織的決策權(quán)由組織成員選舉出的董事會執(zhí)行，監(jiān)督權(quán)由下設(shè)的獨立監(jiān)事會負(fù)責(zé)，志愿者和義工為活動的執(zhí)行人員，做到權(quán)責(zé)分明。

4. 健全監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格財務(wù)審查

當(dāng)慈善機(jī)構(gòu)具備了會計主體的假設(shè)時，這意味著慈善組織由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)檎С中?。慈善機(jī)構(gòu)的主營業(yè)務(wù)收入主要來源于捐贈收入，其收入的性質(zhì)決定了對其監(jiān)督的重要性。政府可以在以下方面加強(qiáng)對其資金運(yùn)營的監(jiān)督:(1)重視稅務(wù)部門的監(jiān)督。免稅制度不僅給予了捐贈者稅收優(yōu)惠，而且對慈善組織具有一定監(jiān)督作用。一方面，對慈善組織免稅資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，只有那些合法的獨立的慈善組織和公益性法人才可以免稅;另一方面，嚴(yán)格監(jiān)督慈善活動的性質(zhì)，區(qū)分營利性活動和慈善活動，只有慈善公益活動才可以免稅。(2)建立行業(yè)監(jiān)督委員會，推薦有經(jīng)驗的權(quán)威人士加入，制定本行業(yè)信息披露制度和相關(guān)的法律法規(guī)，定期派有資格的人員對慈善組織進(jìn)行評估監(jiān)督，并及時公布結(jié)果，以供公眾參考。(3)加強(qiáng)公眾監(jiān)督，包括捐贈者、受贈者、媒體以及會計事務(wù)所的審查和監(jiān)督，提高慈善組織公布的財務(wù)報表信息的重要性和相關(guān)性。

四、結(jié)論

民間慈善組織只有擺脫政府的過度干涉，以一個獨立法人的身份，按照自己的慈善宗旨和意愿從事獨立的非營利活動，按照企業(yè)適用的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)定期編制和公布財務(wù)報表，使利益相關(guān)者了解資金運(yùn)營狀況和使用效率，從而實現(xiàn)慈善法人財務(wù)信息公開化。

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