我國民間慈善組織會計主體缺失問題與對策

牛文靜

(上海海事大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海201306)

一、國內(nèi)外慈善組織會計主體的現(xiàn)狀

1. 國外民間慈善組織發(fā)展?fàn)顩r

美國慈善事業(yè)起步較早，現(xiàn)已形成了完整的慈善運營體系。民間慈善機構(gòu)作為一個獨立的法人，按照自己的組織宗旨，開展各種扶貧救助等慈善工作。政府的角色僅僅是作為援助者和支持者，通過立法和稅收政策積極鼓勵其發(fā)展，很少干涉機構(gòu)的自我管理。同時在這個體系中還存在著獨立的第三方，如審計委員會、媒體和公眾等多種力量，其可以對慈善組織活動的運作進行評估，監(jiān)督資金運營，淘汰不良組織。正是由于其滿足會計主體的假設(shè)，對外作為一個獨立的慈善法人，可以按照企業(yè)遵循的會計準(zhǔn)則要求，公開提供財務(wù)報告，向捐贈者和其他監(jiān)管人公布資金的使用情況和運營效率，保持了高度的信任度。對內(nèi)組織投資部門與慈善部門分離，內(nèi)部人員各司其職，不相互干涉，提高了資金管理的效率。

澳大利亞在應(yīng)對慈善機構(gòu)法人獨立性問題上也積累了豐富的經(jīng)驗。政府主要通過資金和管理層監(jiān)管等形式進行管控，盡可能下放權(quán)力，使慈善機構(gòu)能夠根據(jù)自身情況作出更好的決定和提供更好的服務(wù)，政府僅僅是提供稅收優(yōu)惠的支持者。

2. 國內(nèi)民間慈善組織發(fā)展?fàn)顩r

香港地區(qū)受西方思想的影響，慈善事業(yè)起步較早，根據(jù)其本土的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和特點，逐漸形成了獨具特色的香港慈善組織模式:針對第三部門發(fā)育不足，采用由政府出資以招標(biāo)競爭方式請民間慈善組織操作政府的社會福利項目，形成了政社分開運作的公助民辦的慈善模式。這一模式有利于提高公民的福利水平，實現(xiàn)了福利資源的最優(yōu)化，有效促進慈善事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

我國內(nèi)地由于民間慈善事業(yè)起步較晚，經(jīng)驗較少，造成政府對慈善組織的調(diào)控過度，呈現(xiàn)“行政化取向”，致使內(nèi)地民間慈善機構(gòu)不能享有公司法人的獨立性，同時還受到登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，以至于慈善組織成為政府的附屬機構(gòu)，與其“民間性”和“自愿性”相違背。同時政府設(shè)立的門檻較高，限制了合法的民間慈善組織數(shù)量和規(guī)模。根據(jù)《社會團體登記管理條例》及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，合法的民間辦公募基金要滿足以下三個標(biāo)準(zhǔn):第一是原始基金，全國性公募基金會不低于800 萬人民幣，地方性公募基金會不低于400 萬人民幣，非公募性基金會不低于200 萬人民幣;第二是尋找掛靠的業(yè)務(wù)主管單位，并向業(yè)務(wù)主管單位申請設(shè)立;第三向登記管理機關(guān)(全國性公募基金會為民政部，地方性公募基金會為地方民政部門)進行申請并接受審查。

二、慈善組織會計主體缺失引發(fā)的問題

1. 會計主體缺失導(dǎo)致信息不對稱

慈善募捐中捐贈者和慈善機構(gòu)是代理人和被代理人的關(guān)系。由于捐贈者個人的資金儲備有限，缺乏準(zhǔn)確可靠的救助信息來源，救助效率低下，只能通過慈善機構(gòu)這個中介將資金物資匯總，進行扶貧救助等慈善活動。由于目前我國民間慈善組織具有官方或半官方性質(zhì)，主要慈善資金都由行政主導(dǎo)，因此沒有法律法規(guī)要求慈善組織必須按照企業(yè)適用的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)財務(wù)報表，披露資金募集和運用的情況，造成了信息的不對稱。一方面捐贈者無法從財務(wù)報表及披露中掌握資金的運營情況。另一方面，由于缺乏獨立第三方的審計監(jiān)督，使某些慈善機構(gòu)濫用善款進行營利活動，為自己及關(guān)聯(lián)方謀取私利，不能使善款幫助有需要的人，嚴(yán)重損害了捐贈者的利益，進而造成了慈善組織公信力的缺失。

2. 會計主體缺失導(dǎo)致資金管理效率低

從成本效益的原則來分析，慈善機構(gòu)如果按照企業(yè)財務(wù)會計準(zhǔn)則來核算，形成具有公信力的財務(wù)報表，會產(chǎn)生以下成本:(1)制定機構(gòu)會計體系成本，比如需要按照企業(yè)會計準(zhǔn)則的要求設(shè)立賬戶，設(shè)計規(guī)范的會計核算系統(tǒng)進行獨立的核算，組建獨立行業(yè)審計委員會;(2)培養(yǎng)專業(yè)慈善機構(gòu)財務(wù)管理人員成本，比如聘用專業(yè)的有豐富慈善經(jīng)驗的高級管理人員，按照所制定的慈善機構(gòu)會計準(zhǔn)則的要求培訓(xùn)相關(guān)的財務(wù)人員。

一方面，在現(xiàn)行法規(guī)下，民間慈善組織不是獨立的法人，沒有適用于慈善組織特點的會計制度，機構(gòu)制定的會計章程和編制財務(wù)報表的基礎(chǔ)缺乏行業(yè)參照性，以至于慈善組織披露出的財務(wù)報表，難以按照企業(yè)審計準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)和要求進行審計，不能為利益相關(guān)者提供可靠的信息，導(dǎo)致籌資效率低，只能過分地依賴政府的力量，或者通過政府的影響來獲得固定捐贈人的捐贈。另一方面，目前慈善組織受到政府的雙重監(jiān)管，在組織任職的大多數(shù)人員都或多或少從事過政府工作，形式官僚化，缺乏財務(wù)管理知識。

三、解決慈善組織會計主體缺失的措施

1. 改變雙重許可制度

由于民間慈善組織受到登記主管部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重監(jiān)管，這大大削弱了民間慈善機構(gòu)從社會集資的能力，不利于組織的成立和發(fā)展壯大。同時存在多個管理主體，不但沒有達到協(xié)同高效運作的目的，反而造成了責(zé)任不明確，管理職能和執(zhí)行職能混淆，不能作為一個獨立的法人按照自己的意愿從事慈善事業(yè)的局面，所以要從根本上解決此問題首先要改變與掛靠單位的關(guān)系，由統(tǒng)一的管理機關(guān)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對慈善組織進行資格認證，實現(xiàn)民間慈善組織身份合法化，擴大組織數(shù)量和規(guī)模。

2. 降低設(shè)立門檻

由于民間慈善組織設(shè)立所需注冊資金的門檻較高，限制了一些小型民間慈善組織的發(fā)展。因為要求慈善組織必須出具財務(wù)報表，所以其注冊資本可以企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)進行上下調(diào)整。同時，應(yīng)降低獲得獨立法人資格的人數(shù)限制，和適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)。另外，給予民間慈善組織資金援助，通過直接補貼的方式，使得慈善組織的資金總量在短期內(nèi)增加，能夠及時正常地開展慈善救助活動。也可通過稅收救助政策，給予捐贈者一定的稅收優(yōu)惠，提高捐贈者從事慈善活動的積極性，擴大慈善組織的資金來源。

3. 完善會計制度

慈善組織作為政府的一個附屬機構(gòu)，整個行業(yè)缺乏適用的會計準(zhǔn)則和相關(guān)的法律法規(guī)。根據(jù)我國基本國情，應(yīng)盡快出臺《慈善法》和《慈善組織會計準(zhǔn)則》，規(guī)范慈善行業(yè)的核算規(guī)則，建立會計核算系統(tǒng)。(1)要加強財務(wù)預(yù)算管理，科學(xué)預(yù)測和評估各個慈善項目的成本收益，并且開發(fā)適合慈善組織的財務(wù)會計軟件，從接受慈善捐贈到進行慈善救助以及日常工作開支都按時按事進行記錄和監(jiān)管，做到有賬可查。(2)定期編制財務(wù)報表，對財務(wù)信息進行披露?？梢栽谀芰Ψ秶鷥?nèi)，對個別重大籌款項目編制獨立的財務(wù)報表，做到信息透明、公開。對于那些有明確使用目的、籌款來源廣泛的大額項目應(yīng)在項目結(jié)束后公布獨立的財務(wù)報表，披露的內(nèi)容包括籌款的總收入、項目總支出、凈收益，報表要按照適用的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)進行編制，以便審計部門檢查。(3)將企業(yè)化管理模式引入慈善組織中，設(shè)立募資部門、投資部門、執(zhí)行部門和監(jiān)管部門。各部門各司其職，崗位職能明確，組織的決策權(quán)由組織成員選舉出的董事會執(zhí)行，監(jiān)督權(quán)由下設(shè)的獨立監(jiān)事會負責(zé)，志愿者和義工為活動的執(zhí)行人員，做到權(quán)責(zé)分明。

4. 健全監(jiān)督機制，嚴(yán)格財務(wù)審查

當(dāng)慈善機構(gòu)具備了會計主體的假設(shè)時，這意味著慈善組織由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)檎С中?。慈善機構(gòu)的主營業(yè)務(wù)收入主要來源于捐贈收入，其收入的性質(zhì)決定了對其監(jiān)督的重要性。政府可以在以下方面加強對其資金運營的監(jiān)督:(1)重視稅務(wù)部門的監(jiān)督。免稅制度不僅給予了捐贈者稅收優(yōu)惠，而且對慈善組織具有一定監(jiān)督作用。一方面，對慈善組織免稅資格進行嚴(yán)格審查，只有那些合法的獨立的慈善組織和公益性法人才可以免稅;另一方面，嚴(yán)格監(jiān)督慈善活動的性質(zhì)，區(qū)分營利性活動和慈善活動，只有慈善公益活動才可以免稅。(2)建立行業(yè)監(jiān)督委員會，推薦有經(jīng)驗的權(quán)威人士加入，制定本行業(yè)信息披露制度和相關(guān)的法律法規(guī)，定期派有資格的人員對慈善組織進行評估監(jiān)督，并及時公布結(jié)果，以供公眾參考。(3)加強公眾監(jiān)督，包括捐贈者、受贈者、媒體以及會計事務(wù)所的審查和監(jiān)督，提高慈善組織公布的財務(wù)報表信息的重要性和相關(guān)性。

四、結(jié)論

民間慈善組織只有擺脫政府的過度干涉，以一個獨立法人的身份，按照自己的慈善宗旨和意愿從事獨立的非營利活動，按照企業(yè)適用的財務(wù)報告編制基礎(chǔ)定期編制和公布財務(wù)報表，使利益相關(guān)者了解資金運營狀況和使用效率，從而實現(xiàn)慈善法人財務(wù)信息公開化。

［1］姚儉建. 美國慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析:一種比較視角［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報( 哲社版) ，2003(1).

［2］楊守金. 慈善機構(gòu)必須公開財［J］. 哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報( 社會科學(xué)版) ，2004(3).

［3］盧星星，林昕，徐殿秀. 我國民間慈善機構(gòu)存在的問題及其對策分析［J］.貴州師范學(xué)院學(xué)報，2011(2).