加強與創(chuàng)新政府社會管理職能的對策研究

尹 航 李秉坤

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150028)

一、政府社會管理職能的內(nèi)涵

(一) 政府社會管理的內(nèi)涵

對政府社會管理可從廣義和狹義兩個方面進行分析。［1］從廣義上，并從社會學(xué)的角度講，可將政府社會管理看作社會系統(tǒng)自始至終固有的、有機的現(xiàn)象，即包括了所有社會對象和社會過程。而這些社會對象和社會過程對社會系統(tǒng)的發(fā)展，甚至人的活動有著決定性的意義。據(jù)此，可將政府社會管理定義為:政權(quán)機關(guān)為獲得預(yù)期目標或結(jié)果而對社會系統(tǒng)施加的有目的性影響的行為。

從狹義上看，政府社會管理是指有組織性建立的系統(tǒng)與其管理聯(lián)系的總和。政府社會管理是在獲得預(yù)期目標或結(jié)果的過程中為完善社會活動而對社會施加有意識的、系統(tǒng)的影響。按此含義可把社會管理分為兩類:第一類是政府機構(gòu)對相關(guān)的社會活動進行規(guī)范和制約，即政府社會管理，政府機構(gòu)通過動員社會力量，整合社會資源，為增進社會公共利益，依法對大眾社會事務(wù)進行的有組織性行動;第二類是社會系統(tǒng)內(nèi)部根據(jù)社會化制度規(guī)章和道德習(xí)慣，規(guī)范和約束自主的行為，即社會自治管理或者稱為社會自我管理。在當(dāng)代，政府社會管理是指以政府協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和干預(yù)為主導(dǎo)、社會自治組織為中介、各類社會機構(gòu)為基礎(chǔ)、公民廣泛參與的社會互動過程。

(二) 政府社會管理職能的主要內(nèi)容

1. 社會控制職能。在我國社會轉(zhuǎn)軌過程中，社會控制職能理所應(yīng)當(dāng)成為政府社會管理的首要職能。這就要求政府運用法律、行政、道德及輿論的力量，消除社會混亂和失范現(xiàn)象，譴責(zé)、制止和懲罰社會成員的失德乃至違法犯罪行為，維護正常的社會生活秩序。

2. 社會保障職能。這是我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期亟待強化的政府社會管理職能之一。隨著市場經(jīng)濟的完善與發(fā)展，經(jīng)濟風(fēng)險與日俱增，因勞動力過剩而帶來的失業(yè)問題日益嚴峻，加之各種不可抗拒的自然災(zāi)害事件和突發(fā)意外事故，必然出現(xiàn)大量難以自給自足的社會群體，他們因暫時或長期失去生活來源而需要政府的救助。政府有責(zé)任、有義務(wù)保障上述特殊群體的基本生活所需。

3. 社會服務(wù)職能。這一職能的內(nèi)容主要包括進行公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會公共事業(yè)活動，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，向社會提供公益性服務(wù)。此外，政府有義務(wù)發(fā)展文化、衛(wèi)生、教育、體育、科技、交通等公益性事業(yè)，尤其要承擔(dān)社會科學(xué)與自然科學(xué)研究項目、公共醫(yī)療、政治文化、義務(wù)教育、體育運動等社會成員均需要的公共服務(wù)。

4. 社會協(xié)調(diào)職能。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國社會各項事業(yè)發(fā)展逐漸呈現(xiàn)快速化、綜合化、科技化的趨勢。與此同時，社會問題也趨向綜合化和復(fù)雜化。社會事業(yè)雖然會使社會成員受益，但單個成員、某個群體無法獨自承擔(dān)和解決社會問題，因此需要通過政府的力量組織協(xié)調(diào)各方面力量通力合作加以應(yīng)對和有效解決。

二、政府履行社會管理職能存在的問題

(一) 重經(jīng)濟增長，輕社會發(fā)展

在我國各級政府中，長期存在著過分重視經(jīng)濟指標增長，以GDP 增長論英雄，將社會發(fā)展僅僅當(dāng)作經(jīng)濟發(fā)展附屬品的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會與經(jīng)濟發(fā)展嚴重不協(xié)調(diào)，社會發(fā)展遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展盡管是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，但經(jīng)濟指標的快速增長并不能替代社會的均衡發(fā)展，GDP 的高速增長也不可能反映社會發(fā)展的總體水平。相反，在經(jīng)濟快速增長的過程中，卻出現(xiàn)了貧富差距拉大、環(huán)境污染嚴重、食品藥品安全問題頻發(fā)、誠信缺失等影響社會安定的問題。

(二) 社會管理體制不科學(xué)

我國現(xiàn)行的社會管理體制仍殘存著計劃經(jīng)濟體制下的“強勢政府，弱勢社會”的管理方式。隨著我國社會多元化、市場化發(fā)展，這種管理體制已不能對社會進行有效的管理。此外，社會管理體制改革滯后，民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，社會中介組織還未成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，社會自我組織能力弱、自治能力差等問題也比較突出。由此帶來政府行政效率低下，公眾滿意度不高，社會道德水準下降等一些社會問題。

(三) 政府職能泛化，錯位、越位、缺位現(xiàn)象嚴重

政府雖然擁有很多行政職能，卻缺乏對經(jīng)濟調(diào)控的有效手段。在市場競爭環(huán)境下，由于各類組織發(fā)育不夠成熟，政府在管理經(jīng)濟方面常常更多地利用行政手段來彌補經(jīng)濟調(diào)控能力弱化的劣勢，凸顯了政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的錯位。例如，一些地方政府對農(nóng)村基層組織就管得過多、過寬，主要表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門對村委會等自治機構(gòu)的“越位”管理，即在日常工作中行政干預(yù)過多，不能充分尊重村民代表大會的決議，對自治機構(gòu)的財政進行過度監(jiān)管，使自治機構(gòu)過度行政化、附屬化等。

(四) 政府財政體制不合理、公共財政支出不透明

改革開放以來，我國始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，但計劃經(jīng)濟時期的財政體制卻沒有隨之根本改變。這種政府代替市場的財政經(jīng)濟模式顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，同時也嚴重弱化了市場的職能，大大降低了社會經(jīng)濟效益。目前，政府財政體系仍以投資性的財政支出為主，這也大大限制了公共財政目標的實現(xiàn)，主要表現(xiàn)為財政支出中基本建設(shè)財政支出規(guī)模過于龐大，致使社會公共支出和保障資金嚴重匱乏。此外，我國財政體制缺乏有效的監(jiān)督制度和公開制度，納稅人對財政開支不知情等。還有，我國的行政成本過高，比美國高出1 倍，比日本高出5 倍，但其具體支出和去向卻不透明。

三、完善政府社會管理職能的對策建議

(一) 加快社會管理領(lǐng)域市場化改革

自20 世紀70 年代以來，隨著凱恩斯政府理論的漸漸失效和“滯漲”型經(jīng)濟危機的爆發(fā)，歐美國家政府普遍實施了政府改革，其中一個重要內(nèi)容就是充分發(fā)揮社會和市場的力量，推動政府社會管理職能的市場化。在我國，面對高昂的行政管理支出和財政投入成本，將市場機制引入政府社會管理領(lǐng)域或許是一條可行之路。將政府?dāng)M化成企業(yè)，將公眾當(dāng)成顧客，一切以向顧客提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為最高宗旨，而企業(yè)型政府的收入來源就是顧客型公眾對各類服務(wù)支付的稅費，將政府績效評價標準從領(lǐng)導(dǎo)選擇轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩驮u價，以客戶滿意最大化、政府成本最小化為宗旨，以法制化、規(guī)范化、服務(wù)化、高效化、透明化為目標，以爭取更多顧客的選票為原則，重塑政府社會形象。在實踐中，社會管理市場化主要采取如下形式:一是合同承包;二是公私合作;三是用者付費;四是社會管理和公共服務(wù)的社區(qū)化。

(二) 優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，完善社會保障制度

政府社會管理職能的有效行使，需要政府合理配置各種資源，包括人力、物力、財力等，而公共財政體制是配制社會資源的有效工具。我國現(xiàn)行的財政制度非常松散，有很多行政性的制度安排，“收支兩條線”的財政改革措施并沒有真正落實，對收支的控制不夠嚴格。因此，要建立適應(yīng)和諧社會發(fā)展需要的公共財政體制，一定要從公共收入與支出兩方面的調(diào)整來考慮。此外，還應(yīng)改革現(xiàn)有的社會保障制度，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的社會保障制度，建立社會保障基金正常來源渠道，大力發(fā)展各種社會保險事業(yè)。政府還要通過法律、行政手段強制有關(guān)社會成員與群體履行對特殊人群的法定義務(wù)，保障特殊人群的合法權(quán)益。

(三) 正確培育公民社會，促進社區(qū)建設(shè)與基層自治

自實行市場經(jīng)濟體制改革以來，社會結(jié)構(gòu)的大變遷為公民社會的生根發(fā)芽提供了沃土。盡管完全化的公民社會在目前轉(zhuǎn)型時期的中國尚未發(fā)育成熟，但它的一些必備要素、社會價值觀等已初步顯現(xiàn)。生活方式非政治化、經(jīng)濟市場化、文化世俗化、社會多元化、個體自由度增大、社會自主領(lǐng)域擴大等現(xiàn)象表明中國的公民社會正處于不斷成長和壯大中，并且在政治、經(jīng)濟、社會等諸多領(lǐng)域中扮演著愈加重要的角色。因此，應(yīng)正確引導(dǎo)公民社會健康發(fā)展，并建立健全社區(qū)和基層的自治組織。

(四) 健全社會利益沖突調(diào)解機制

在我國，解決社會矛盾的重點是正確處理人民內(nèi)部的利益矛盾。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟成分、經(jīng)濟利益、社會生活方式、社會組織形式越來越多樣化。要健全正確處理內(nèi)部矛盾的工作改善機制，要求政府進一步健全信訪工作的責(zé)任制，綜合運用法律、經(jīng)濟和行政等手段，以及協(xié)商與調(diào)解等方法，依法、科學(xué)、及時、合理、妥善地處理廣大群眾所反映的難題;完善社會與情匯總機制，暢通民眾信訪反映渠道;加快健全利益協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)人民群眾理性合法地表達利益要求、自覺維護安定團結(jié)。

［1］顧棟. 從弱勢群體現(xiàn)狀看公共政策調(diào)整［J］. 社會科學(xué)，2003(9) :74 －78.