我國文化事業(yè)資產(chǎn)管理模式的歷史沿革回顧

林 凡

(哈爾濱商業(yè)大學，黑龍江哈爾濱150028)

一、文化事業(yè)資產(chǎn)的概念界定

為了規(guī)范和加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，維護國有資產(chǎn)的安全完整，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，保障和促進各項事業(yè)發(fā)展，建立適應社會主義市場經(jīng)濟和公共財政要求的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，財政部于2006年5月30日頒布《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，該辦法適用于各級各類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理活動。事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指事業(yè)單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，即事業(yè)單位的國有財產(chǎn)。事業(yè)單位國有資產(chǎn)包括國家撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)，事業(yè)單位按照國家規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。所以，文化事業(yè)資產(chǎn)是指由文化事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。包括國家撥給文化事業(yè)單位的資產(chǎn)，文化事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。

二、我國文化事業(yè)資產(chǎn)管理模式的歷史沿革

(一)分級歸口，條塊結(jié)合管理模式

文化事業(yè)資產(chǎn)管理的初步探索階段(1978—1991年)的主要管理模式是分級管理，條塊結(jié)合。這一階段從十一屆三中全會開始，主要是探索在計劃經(jīng)濟框架下國有文化資產(chǎn)管理模式和經(jīng)營模式的創(chuàng)新路徑，以緩解日益加重的財政負擔。分級歸口管理、“條”、“塊”結(jié)合的管理模式使國有文化資產(chǎn)的所有者代表權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、國家投資和受益權(quán)以及資產(chǎn)處置權(quán)等職能被宣傳部、新聞出版部門、廣播影視部門和文化部門等機構(gòu)分割行使;在縱向上，文化資產(chǎn)管理職能被中央—省(直轄市、自治區(qū))—市(地、自治州)—縣—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))等各級政府納入本級相應文化行政機構(gòu)之中。同級政府統(tǒng)管人事與財務(wù)，上級業(yè)務(wù)部門指導業(yè)務(wù)。自1978年起，我國對國有事業(yè)管理體制和運營機制進行了一系列調(diào)整和改革。文化領(lǐng)域也在模仿經(jīng)濟體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在文化單位推行了以承包經(jīng)營責任制為主要內(nèi)容的改革，以解決統(tǒng)得過死和“吃大鍋飯”等體制弊端。1978年，財政部批準《人民日報》等8家中央新聞單位試行企業(yè)化管理。20世紀80年代中期，國家對新聞單位全面實施事業(yè)單位的企業(yè)化管理，各種媒體開始從事多種經(jīng)營活動。同時，基層文化館、站也開展了“以文補文、多業(yè)助文”的文化經(jīng)營活動，以補充國撥經(jīng)費的不足。1987年初，文化部、財政部和國家工商局聯(lián)合頒發(fā)了《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動的暫行辦法》。全國各地方文化事業(yè)單位紛紛建起文化服務(wù)類的第三產(chǎn)業(yè)。1989年財政部發(fā)文指出:鼓勵與促進有條件的事業(yè)單位由全額預算管理向差額預算管理過渡;差額預算管理向自收自支管理過渡;自收自支管理向企業(yè)管理過渡。隨后，我國相當一部分文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)為文化企業(yè)單位或文化公司。需要指出的是，由于這一階段的改革探索是在計劃經(jīng)濟體制的框架下進行的，在實踐中暴露出了許多問題:一是僅強調(diào)文化企事業(yè)單位自主經(jīng)營權(quán)，而忽視了資產(chǎn)所有權(quán);二是政府主管部門既當裁判員，又當運動員;三是承包經(jīng)營只負盈不負虧，經(jīng)營風險由國家單獨承擔;四是文化企事業(yè)單位經(jīng)營所得歸屬不清，短期行為盛行。這些問題的存在，導致國有文化事業(yè)資產(chǎn)流失和資產(chǎn)效率低下。

(二)統(tǒng)一所有，分級監(jiān)管，企業(yè)自主經(jīng)營管理模式

文化事業(yè)資產(chǎn)管理的改革深化階段(1992—2001年)的主要管理模式是國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，企業(yè)自主經(jīng)營。這一階段是我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過渡時期。1993年黨的十四屆三中全會決議指出要對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑。在政企分開之外，首次提出了政資分開的概念。同時，在闡述企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系時，“決議”也第一次引入了“出資者所有權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分離”的概念，為國有企業(yè)的股份制改造奠定了基礎(chǔ)。1996年1月15日，我國第一家報業(yè)集團試點單位——廣州日報報業(yè)集團掛牌成立，拉開了我國組建文化集團的序幕。到2002年初，全國共組建了包括中國廣電集團和中國出版集團在內(nèi)的70多家文化集團。這批國有文化集團的成立，標志著我國國有文化資產(chǎn)管理體制改革邁出了關(guān)鍵一步，突破了“放權(quán)讓利”的改革思路，開始進入了以產(chǎn)權(quán)改革為核心、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的新階段。1994年2月24日，上海東方明珠(集團)股份有限公司(東方明珠)在上海證券交易所成功上市，成為我國第一家文化類上市公司。隨后，無錫中視影視基地股份有限公司(中視基地)、湖南電廣實業(yè)有限公司(電廣傳媒)、北京歌華有線電視網(wǎng)絡(luò)股份有限公司(歌華有線)、成都博瑞傳播股份有限公司、北京賽迪傳媒投資股份有限公司等文化類股份有限公司先后直接或繞開政策壁壘間接上市，成為中國上市文化企業(yè)的第一軍團。在這些企業(yè)中，國有文化資產(chǎn)體現(xiàn)為一定份額的國有股權(quán)。國有文化資產(chǎn)的經(jīng)營管理進入了資本管理的新階段。1998年，國務(wù)院推行政府機構(gòu)改革，打破了按“條”、“塊”管理國有資產(chǎn)的格局。國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了“五龍治水”的局面:即國家計委管立項，經(jīng)貿(mào)委管日常運營，勞動與社會保障部門管勞動與工資，財政部門管資產(chǎn)登記和處理，組織人事部門和大型企業(yè)工委管經(jīng)營者任免。在此之后，國有文化資產(chǎn)管理領(lǐng)域也出現(xiàn)了財政部門、文化行政主管部門、宣傳部門、計委、經(jīng)貿(mào)委、勞動與社會保障部門、組織人事部門和企業(yè)工委等幾個部門“齊抓共管”的局面，產(chǎn)生行政管理與資本管理混合，公共管理與出資人管理并行，管理效率低下等問題。

(三)統(tǒng)一所有，分級代表管理模式

文化事業(yè)資產(chǎn)管理的深入拓展階段(2002年至今)的管理模式是國家統(tǒng)一所有，政府分級代表。2003年4月6日，國務(wù)院國資委掛牌成立，代表國家統(tǒng)一履行出資人職責、管理國有資產(chǎn)。此后，各省、市(地)也紛紛組建了各自的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。在全國范圍內(nèi)初步形成了國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。國有文化資產(chǎn)管理領(lǐng)域也逐步改變了“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管”的經(jīng)營管理模式，努力向構(gòu)建“國家統(tǒng)一所有，政府分級代表”的新型國有文化資產(chǎn)管理體制邁進。在這一時期，全國各地形成了以“控股公司”為主要特征的重慶模式、以“聯(lián)席會議”和“委托監(jiān)管”為特征的上海模式、以“不完全授權(quán)”為特征的深圳模式、以“雙重授權(quán)”結(jié)構(gòu)為特征的湖北模式和以“聯(lián)合監(jiān)管”與“精確考核”為特征的寧波模式等幾種各具特色的國有文化資產(chǎn)經(jīng)營管理模式。2007年9月29日，財政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在文化體制改革中加強國有文化資產(chǎn)管理的通知》。強調(diào)財政部門、文化行政主管部門和黨委宣傳部門等要加強溝通和協(xié)調(diào)，共同做好國有文化資產(chǎn)管理工作，并對經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、國有文化企業(yè)的投融資活動以及國有文化資產(chǎn)的資產(chǎn)管理關(guān)系變動等問題的審批程序和相關(guān)責任做出了規(guī)定。

三、完善我國文化事業(yè)資產(chǎn)管理模式的對策

針對改革開放以來我國文化事業(yè)資產(chǎn)管理的歷程回顧，可以加深對完善管理對策的把握。首先，要提高加強文化事業(yè)資產(chǎn)管理的認識，通過明確管理的目標、堅持管理的原則、重視管理的地位三個方面，解決管理認識層面上的問題。其次，完善文化事業(yè)資產(chǎn)管理體制，以健全財政部門主導的管理體制、明確監(jiān)管主體及職責和構(gòu)建專門化的管理機構(gòu)為手段，解決管理體制層面存在的問題。第三，規(guī)范文化事業(yè)資產(chǎn)的運營和操作，不斷完善資產(chǎn)配置管理制度、強化資產(chǎn)使用的監(jiān)管以及健全資產(chǎn)的處置管理，解決資產(chǎn)運營與操作的問題。第四，完善文化事業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管方法，采取健全中央與地方分級監(jiān)管、加強審計與資產(chǎn)評估監(jiān)管和強化新聞輿論與社會監(jiān)督的方法，豐富文化事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理措施和方法。

［1］任俊英.國有文化資產(chǎn)管理體制改革［J］.河南師范大學學報，2007(5).